A política industrial e a concorrência têm sido frequentemente consideradas irreconciliáveis, mas esse não é exatamente o caso, e uma síntese é possível. Eis porquê.
Houve um tempo em que a UE considerava a concorrência como política industrial.
A busca por objetivos estratégicos por meio de uma política industrial comum não é novidade para a Europa. No entanto, as comunicações da Comissão sobre política industrial adotadas na década de 1990 — destinadas a fomentar maior competitividade para as empresas europeias — baseavam-se predominantemente numa abordagem horizontal, consistindo num conjunto de medidas neutras em relação ao setor, concebidas para melhorar o ambiente geral em que as empresas operam. Esta abordagem era coerente com a compreensão tradicional do papel da intervenção pública na economia europeia, que historicamente se concentrava em limitar a intervenção pública seletiva em nome da proteção da concorrência de mercado. Com exceção de algumas iniciativas setoriais específicas, muitas vezes destinadas a racionalizar setores industriais em dificuldades, como o Plano Davignon para a indústria siderúrgica, ou iniciativas mais abrangentes como o Esprit, a política europeia nas últimas décadas tem-se baseado no esforço de implementar e completar o mercado único. Este esforço engloba as liberalizações da década de 1990, o abandono da intervenção pública direta nos mercados e as privatizações. Como o Comissário da Concorrência, Van Miert, costumava dizer no início da década de 1990, a política industrial da Europa era a concorrência.
A era da política industrial europeia e a virada na UE
Contudo, desde 2010, em resposta às crises que afetaram as economias europeias, a Comissão tem vindo a integrar progressivamente uma abordagem vertical, destinada a apoiar setores ou tecnologias específicos, estratégicos para a competitividade e a transição da economia europeia. Um ponto de viragem decisivo a este respeito surgiu com a resposta à emergência da COVID-19: a necessidade de uma intervenção pública massiva para apoiar a recuperação proporcionou uma oportunidade para reformular o sistema económico europeu para a dupla transição, ecológica e digital. A eclosão da guerra na Ucrânia consolidou o conceito de política industrial segundo o qual a intervenção pública na economia – inclusive a nível europeu – é um instrumento fundamental para a direção estratégica da UE.
Em primeiro lugar, a União assumiu, pela primeira vez, um papel central na concepção de políticas industriais abrangentes: inicialmente com o Next Generation EU (antecipado pelo Novo Pacto Ecológico Europeu) e, posteriormente, com o Mecanismo de Recuperação e Resiliência (NRRP). Inicialmente, houve a mobilização de recursos europeus centralizados, embora para apoiar projetos desenvolvidos, ainda que em linhas gerais, a nível nacional. Posteriormente, com base nas análises contidas no Relatório Draghi, a Comissão desenvolveu a Bússola da Competitividade, que representa o resultado político dos Relatórios Letta e Draghi, com o objetivo específico de delinear uma visão e uma série de estratégias para o fortalecimento da UE através da renovação do mercado único. Isto marca um novo passo fundamental. A Bússola define os três pilares — inovação, resiliência e segurança — em que se baseiam as prioridades da Comissão para o período 2024-2029, destacando o desejo de estruturar a abordagem industrial proativa da UE.
Nesse contexto, a abordagem da política de auxílio estatal também mudou: de uma abordagem orientada pelo impacto das iniciativas na concorrência para uma mais flexível, destinada a facilitar o desenvolvimento de cadeias de suprimentos essenciais (baterias, hidrogênio, semicondutores). Isso, naturalmente, na ausência de recursos comuns, acarreta o risco de assimetrias entre os países quanto à capacidade de apoio financeiro. As razões para a recente mudança de abordagem são, como é sabido, diversas: a introdução da sustentabilidade ambiental e social entre os objetivos da União e o consequente impulso para a descarbonização, que também está ligada à autonomia energética; a questão da resiliência, para responder à ameaça à segurança do abastecimento representada primeiro pela Covid-19 e depois pelos desenvolvimentos no equilíbrio geoeconômico. Mas, acima de tudo, decorre da percepção da perda de competitividade da economia europeia em comparação com os Estados Unidos e a China, devido ao atraso na adaptação da indústria europeia à revolução digital e da IA, à transição energética e à mobilidade elétrica. Não é por acaso que essas foram as áreas mais afetadas pelas intervenções previstas pelo Next Generation EU para recolocar o sistema econômico industrial europeu no caminho da inovação.
Política industrial e concorrência
A política industrial abrange todas as intervenções públicas destinadas a tornar a estrutura econômica mais eficiente. Essas intervenções, no entanto, podem ter características diferentes: podem ser horizontais, aplicando-se a todas as empresas independentemente do setor (créditos fiscais para P&D); ou podem se referir apenas a determinados setores ou localidades; podem ainda abordar a estrutura específica de uma empresa, incentivando fusões para atingir a escala adequada para competir nos mercados ou realizar os investimentos de grande porte necessários.
As intervenções de política industrial não precisam necessariamente levar a restrições à concorrência. De fato, como veremos, pode haver complementaridade entre política industrial e concorrência vigorosa. No entanto, as experiências nacionais das décadas de 60 e 70 muitas vezes se basearam na criação de "campeões nacionais" com grande poder de mercado, na crença de que isso poderia gerar efeitos positivos nos mercados a montante e a jusante, inevitavelmente restringindo a concorrência. Essas políticas, porém, raramente produziram efeitos positivos.
De fato, inúmeras análises mostram que a intervenção pública e a concorrência são complementares. Já na década de 90, a análise de Michael Porter, um guru da análise estratégica de Harvard, demonstrou como elementos essenciais das vantagens competitivas dos sistemas econômicos eram, além da provisão de recursos e capital humano, a intervenção pública que fornece infraestrutura tangível e intangível, a demanda pública e o acesso a financiamento em setores inovadores, bem como um ambiente competitivo dinâmico que estimula a eficiência e a inovação.
Por exemplo, no caso do setor automotivo japonês, caracterizado pela prevalência de políticas protecionistas, foi a intensa competição interna entre os fabricantes que impulsionou a inovação. Portanto, segundo Porter, a intervenção pública também serviu para garantir um ambiente competitivo por meio da aplicação de leis que protegem a concorrência. Análises mais recentes, focadas no papel da inovação no crescimento econômico, também chegam à conclusão sobre a complementaridade entre concorrência e intervenção pública no mercado: elas enfatizam o papel da concorrência, mas também o da intervenção pública em estimulá-la e mantê-la.
Economistas como Aghion e Tirole, baseando-se no paradigma schumpeteriano, segundo o qual a inovação é impulsionada pelo objetivo de capturar os lucros extras resultantes da conquista da dominância de mercado — seja ela temporária ou permanente —, superam o pessimismo de Schumpeter, que previa que essa corrida levaria à monopolização e, consequentemente, à burocratização e à estagnação. Eles enfatizam, em vez disso, que um ambiente no qual os concorrentes competem entre si e com a empresa líder gera um impulso contínuo para a inovação e é propício tanto à inovação de produto quanto à inovação tecnológica. Isso possibilita os saltos tecnológicos que superam a resistência à mudança.
A novidade dessas contribuições reside não apenas no fato de que, diferentemente de Schumpeter, elas não consideram o processo competitivo como algo que termina com o domínio do monopolista. Em vez disso, elas veem o monopólio sendo continuamente desafiado pela inovação gerada pela concorrência, por meio da adoção de novas tecnologias e da criação de produtos alternativos. Isso evita a dependência da trajetória que caracteriza a atividade inovadora menos disruptiva de empresas já consolidadas no mercado.
Seguem-se duas recomendações: a intervenção pública deve visar a inovação e o apoio a setores de ponta; e deve fazê-lo através do apoio à concorrência. Em particular, é importante a disponibilidade de intervenções financeiras para setores inovadores e, portanto, de alto risco, bem como para pequenas e novas empresas, além do apoio à investigação, desenvolvimento e atividades de formação. De facto, um aspeto fundamental da pressão competitiva é o contributo das novas empresas. Ao comparar o volume de negócios nos EUA e em França, Aghion demonstra como, em economias mais inovadoras, as taxas de nascimento e de morte de empresas são mais elevadas do que em economias menos inovadoras, resultando, consequentemente, numa menor duração média das empresas. Além disso, esta dinâmica entre empresas traduz-se na posição relativa das empresas na geração de valor e nas suas atividades de inovação, bem como na importância dos setores em que operam.
Esse dinamismo no setor representa uma diferença significativa entre os Estados Unidos e a Europa. Como Draghi também destaca, isso é particularmente verdadeiro em relação às empresas mais ativas em Pesquisa e Desenvolvimento. Enquanto as empresas e os setores em que atuam nos Estados Unidos variaram ao longo dos anos, na Europa, o setor automotivo e as empresas que nele operam continuam sendo as referências.
Direito da Concorrência e Antitruste
Neste contexto, é evidente que as autoridades públicas também têm a tarefa de proteger o ambiente competitivo e, portanto, de fazer cumprir as normas antitruste para manter a pressão competitiva no mercado. Contudo, com base no que explicamos, é importante salientar que o paradigma da concorrência que deve orientar a aplicação das normas tem uma natureza específica, bastante diferente daquela do bem-estar do consumidor, que visa avaliar se a conduta é eficiente e resulta em vantagem para o consumidor.
Em vez disso, a análise deve se concentrar na concorrência dinâmica, na manutenção de estruturas competitivas em que as empresas líderes são continuamente desafiadas por empresas concorrentes, dando origem, assim, a um grande dinamismo de mercado. Essa visão da concorrência tem implicações sobre como acreditamos que o direito da concorrência, e o direito europeu em particular, deve ser aplicado: da eficiência estática e do bem-estar do consumidor ao processo competitivo e aos obstáculos ao crescimento empresarial.
Um exemplo disso pode ser encontrado em orientações recentes sobre a aplicação da legislação, tanto em relação à legislação de plataformas (DMA), que exige que os concorrentes acessem as plataformas e garantam a interoperabilidade na prestação de serviços, quanto em relação à legislação sobre abusos de posição dominante, onde a aplicação parece estar caminhando para uma fiscalização mais rigorosa. Isso é demonstrado pelas diretrizes propostas para a aplicação do Artigo 102, que reduzem a referência ao teste AEC, explicitamente guiado pelo critério de eficiência, e parecem sinalizar uma mudança em direção a uma proteção mais rigorosa de uma estrutura de mercado competitiva, inclusive por meio de um uso mais amplo do critério de concorrência baseado no mérito e por meio de uma taxonomia de conduta.
Competição no Relatório Draghi
As recentes iniciativas de política industrial da Comissão às quais nos referimos baseiam-se no plano para a recuperação da competitividade europeia do Relatório Draghi, que analisa as causas da perda de competitividade da economia europeia ocorrida no início dos anos 2000 e propõe estratégias para incentivar a inovação e os investimentos horizontais e setoriais.
O relatório também reforça a visão da concorrência como um elemento essencial para restaurar a competitividade europeia: "Uma análise das evidências empíricas disponíveis demonstra claramente que uma concorrência forte não só leva à redução de preços, como também tende a estimular maior produtividade, investimento e inovação." No entanto, o relatório especifica ainda que os setores tecnologicamente inovadores, que devem desempenhar um papel mais importante na economia europeia, são também aqueles caracterizados pela escala necessária para a inovação, na qual a concorrência se baseia, muito mais do que nas políticas de preços.
O Relatório Draghi parece, portanto, adotar explicitamente uma visão de proteção da concorrência que leva em consideração os incentivos à inovação e aqueles necessários para atingir um tamanho suficiente para ser um inovador e concorrente eficaz. Nessa perspectiva, o Relatório Draghi enfatiza claramente a importância de completar o Mercado Único, especialmente no setor de serviços, onde a inovação é mais forte e as barreiras nacionais são mais acentuadas. Contudo, essencialmente, parece endossar a nova abordagem da política antitruste europeia, conforme delineada na Lei de Gestão da Concorrência (DMA) e nas diretrizes propostas para o Artigo 102: de fato, propõe estender a DMA das plataformas às empresas dominantes no setor digital e enfatiza a importância da interoperabilidade, introduzindo também condicionalidades na concessão de auxílios e benefícios financeiros para o acesso aberto.
Embora o Relatório enfatize a importância da "coopetição", ou seja, a cooperação entre concorrentes no desenvolvimento de fases pré-competitivas, como grandes infraestruturas e investigação e desenvolvimento, e, portanto, a necessidade de orientação atempada por parte da Direção-Geral da Concorrência, considera, no entanto, que a Comissão deve ter novos poderes para abrir à concorrência setores caracterizados por condutas colusivas, inclusive através da concessão de novos poderes por meio de um "Novo Instrumento de Concorrência".
O relatório, contudo, expressa preocupação com o uso ineficiente das políticas de ajuda, observando como a expansão do instrumento durante a pandemia de COVID-19 e a crise energética desencadeada pela guerra na Ucrânia "fragmentaram o mercado comum, distorceram a concorrência, deterioraram as finanças públicas e criaram uma corrida ineficiente por subsídios". O relatório defende o retorno ao controle da ajuda estatal, concebido para promover ações estratégicas coordenadas. Nessa perspectiva, e considerando a atual fonte nacional de ajuda, o relatório recomenda sua utilização no âmbito de Projetos Importantes de Interesse Comum Europeu, que visam financiar inovações de ponta por meio de iniciativas multinacionais.
Naturalmente, dada a importância das economias de escala em setores inovadores, o Relatório Draghi enfatiza particularmente o controle de fusões, o que exige atenção especial ao exame dos efeitos das fusões sobre a eficiência e a inovação. Embora o Relatório argumente que esses efeitos não devem influenciar a análise de empresas em posição dominante, a Comissão deveria introduzir uma "defesa da inovação", inclusive por meio da emissão de diretrizes para facilitar sua apresentação e análise, e considerando a possibilidade de impor restrições de investimento e tempo para sua implementação.
Como se sabe, as propostas do Relatório foram levadas em consideração pela Comissão na preparação da revisão das diretrizes de controle de fusões, recentemente submetidas à consulta pública: nestas, destaca-se a atenção aos objetivos de resiliência e inovação, bem como o foco contínuo na manutenção de uma estrutura competitiva e a introdução de uma atenção especial às aquisições predatórias destinadas a consolidar a posição no mercado ou a eliminar potenciais concorrentes.
Sobre os “Campeões Europeus”
Embora o Relatório Draghi se oponha explicitamente às posições dominantes, seu foco em métodos de controle de fusões, para levar em conta a inovação e a necessidade de escala, foi interpretado por muitos como favorecendo os chamados "campeões europeus", que são os mais frequentemente solicitados. Nesse sentido, este parece ser um tópico de particular preocupação, também à luz da experiência passada, e, portanto, merece uma análise mais aprofundada.
Em um ambiente competitivo, o surgimento de empresas europeias que se destacam em seus mercados é certamente desejável; no entanto, não é de forma alguma certo que a concentração de empresas no mercado seja necessária para criar líderes de mercado: os campeões americanos nos setores de tecnologias digitais e IA não são resultado de concentrações, mas sim de empresas que se desenvolveram por meio de crescimento interno, expandindo-se para os mercados através da inovação.
O tema parece importante ao considerarmos os exemplos que são frequentemente mencionados em nosso debate.
Um excelente exemplo é a Airbus, que é justamente vista como um exemplo de colaboração anglo-francesa para projetar e construir uma aeronave de fuselagem larga capaz de competir em um mercado anteriormente dominado por empresas americanas. Como Rey e Tirole também observam, a Airbus era, na verdade, uma nova entrante, desafiando as empresas americanas que dominavam o mercado, com um produto que apresentava características completamente novas. Portanto, ela não se encaixa bem no conceito de um campeão europeu surgido da consolidação de empresas já estabelecidas com peso significativo no mercado. De fato, seu sucesso atesta a eficácia do paradigma competitivo, que induz uma nova entrante a desafiar as empresas dominantes.
Um caso mais pertinente teria sido a fusão da Alstom e da Siemens, duas empresas quase duopolistas, mas concorrentes acirradas que ofereciam modelos em constante evolução no setor ferroviário de alta velocidade europeu e líderes em mercados não europeus abertos à concorrência (especialmente os EUA e alguns mercados asiáticos). A transação foi proibida pela Comissão em 2019: além de criar um quase monopólio nos mercados de material rodante e sinalização, representando barreiras quase intransponíveis à concorrência, a fusão teria levado a uma redução substancial na dinâmica do mercado, diminuindo o incentivo à eficiência e à inovação. A temida concorrência chinesa nos mercados europeus também não se mostrou uma ameaça crível.
De fato, nos anos que se seguiram, as duas empresas continuaram a ocupar uma posição de liderança nos mercados globais, vencendo licitações para projetos ferroviários nos EUA e na Ásia (a Siemens no Vietnã), enquanto a CRRC, apoiada pelo Estado chinês, inclusive em termos de financiamento de projetos, enfrentou problemas substanciais na Indonésia. Em suma, os exemplos citados não demonstram nenhuma evidência específica em favor dos "campeões europeus": aliás, uma análise cuidadosa confirmaria a adequação de uma abordagem prudente por parte da Comissão. É claro que não se pode descartar a possibilidade de que, em circunstâncias particulares, a agregação de grandes operadores possa ser propícia à inovação e ao desenvolvimento do mercado. Mas os exemplos são bastante diferentes.
Em 2017, a Comissão Europeia bloqueou a proposta de fusão entre a bolsa de valores da zona euro e a Bolsa de Valores de Londres, que na altura controlava a Bolsa de Valores Italiana. A Comissão manifestou preocupação com o facto de a fusão criar um mercado dominante para a negociação de ações na Europa; além disso, expressou preocupação com a criação de um quase monopólio nos mercados subsequentes de compensação e liquidação de obrigações governamentais, onde atuavam vários operadores. Desconsiderando a importância da concorrência com outros operadores europeus, especialmente os americanos, a Comissão não conseguiu compreender, na altura, a natureza essencial da infraestrutura para o desenvolvimento de um mercado de capitais europeu amplo e robusto e a simplificação dos sistemas pós-negociação associados. Esta é uma questão que, vinte anos depois, é considerada fundamental para a competitividade europeia.
conclusões
A concorrência e a política industrial são frequentemente vistas como mutuamente exclusivas. Na realidade, como demonstramos, isso não é necessariamente verdade: pelo contrário, elas se complementam para garantir um ambiente competitivo no qual a inovação tecnológica e de produtos possa prosperar. Isso, contudo, tem implicações significativas para a concepção de medidas de política industrial e para os critérios de aplicação das medidas de proteção da concorrência.
Tem sido defendido que as medidas devem ser concebidas para favorecer os setores com o desenvolvimento tecnológico mais rápido e o conteúdo mais inovador, criando as condições para o surgimento e desenvolvimento de novas empresas inovadoras que possam desafiar as empresas estabelecidas, mesmo utilizando paradigmas não consolidados.
Além disso, as ações antitruste devem visar a manutenção de estruturas competitivas em que as empresas líderes sejam constantemente desafiadas por concorrentes, fomentando assim um grande dinamismo de mercado. Espera-se que, apesar de um contexto altamente complexo, por razões econômicas, regulatórias e políticas, a atuação da Comissão possa continuar nessa direção.
