El gobernador del Banco de Italia, Ignazio Visco, habló en la 64ª Conferencia de Estudios Administrativos "Desarrollo económico, restricciones financieras y calidad de los servicios", en Villa Monastero en Varenna. Este es el texto de su discurso, titulado "Inversiones públicas para el desarrollo de la economía":
En la última década, la economía italiana ha atravesado la peor crisis de su historia. La recesión de doble caída, durante la cual el producto interno bruto cayó alrededor de nueve puntos porcentuales, fue seguida por una recuperación débil y atrofiada: desde 2013 hemos recuperado menos de la mitad del terreno perdido. En este contexto, se ha apoyado ampliamente la oportunidad de aumentar el gasto en inversiones públicas, que pueden tener efectos positivos en el nivel de actividad económica en el corto plazo y afectar su potencial de crecimiento en el más largo plazo. El impulso proporcionado por un mayor gasto suele ser mayor si se financia con déficit. Puede ser más fuerte si las inversiones realizadas son complementarias al capital privado, aumentando marginalmente su rentabilidad: esto incentivaría el gasto en inversiones empresariales. A medio y largo plazo, el aumento del potencial de crecimiento se deriva de la apertura de nuevas oportunidades para la actividad económica y el estímulo a la innovación; estos efectos pueden lograrse con la creación de infraestructuras materiales, especialmente si tienen un alto contenido tecnológico, y sobre todo a través de inversiones en investigación y conocimiento.
En el corto plazo, el aumento en el nivel de producción, medido por el llamado "multiplicador de inversión", puede ser lo suficientemente fuerte como para superar el crecimiento de la deuda pública debido al déficit. Pero si a este efecto no se injerta el efecto de más largo plazo sobre el potencial de crecimiento, la reducción de la relación deuda-producto es temporal: mientras el déficit sigue alimentando la deuda, el producto vuelve a crecer a tasas similares a las anteriores. al aumento del gasto. La entidad del multiplicador depende de algunas variables importantes: la rapidez y eficiencia de las intervenciones y la capacidad de identificar aquellas capaces de determinar un efectivo incremento cualitativo y cuantitativo del capital público son las cualidades necesarias para maximizar el impacto directo sobre el producto; la continuación de condiciones financieras ordenadas es fundamental para evitar fenómenos de "desplazamiento" de las inversiones privadas, que pueden verse desalentados por un aumento de las tasas de interés. La selección cuidadosa de los programas a ser financiados también es crucial para obtener los efectos a largo plazo sobre el potencial de crecimiento; no debe penalizar los recursos disponibles para infraestructuras intangibles.
Deben tenerse en cuenta las limitaciones derivadas del elevado nivel de endeudamiento. Un aumento improductivo del déficit acabaría empeorando las perspectivas de las finanzas públicas, alimentando las dudas de los inversores y elevando la prima de riesgo de la deuda pública. La relación deuda pública-producto podría derivar rápidamente hacia una trayectoria insostenible. En las condiciones actuales de las finanzas públicas y con un bajo grado de eficiencia en la administración, el recurso al déficit debe usarse con cautela, asegurando que los recursos se utilicen efectivamente para apoyar la actividad económica, en el corto y largo plazo. Incluso si una política de inversión eficaz fuera capaz de llevar a la economía a una senda de mayor crecimiento, aún sería necesario definir una estrategia creíble en los objetivos presupuestarios y líneas de reforma, como determinar una reducción en la prima de riesgo de los valores del estado italiano. . En este escenario, la relación deuda-producto emprendería una trayectoria de reducción progresiva, tanto más rápida cuanto menor sea la diferencia entre los cargos por intereses y el crecimiento nominal de la economía y mayor sea el superávit presupuestario neto de gastos por intereses.
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Inversiones públicas y demanda agregada
Se sabe que los llamados gastos públicos "directos", como los gastos de inversión, pueden tener un impacto más fuerte sobre la demanda agregada que los gastos con efectos "indirectos", como las transferencias públicas, que pueden ser destinados parcialmente al ahorro por sus destinatarios, en mayor medida a medida que aumentan los ingresos. Sin embargo, la evaluación precisa de los efectos macroeconómicos a corto plazo de un aumento de la inversión pública está rodeada de una gran incertidumbre. El tamaño del multiplicador (es decir, el aumento de la producción generado por un aumento del gasto financiado con déficit) depende de muchos factores: el grado de utilización de los recursos productivos, la orientación de la política monetaria y las condiciones financieras resultantes; la presencia de retrasos e ineficiencias en la definición e implementación de los programas de inversión; la valoración de los mercados sobre las perspectivas de sostenibilidad de la deuda tras el aumento del gasto. Simulaciones realizadas a corto-medio plazo con el modelo econométrico trimestral del Banco de Italia indican que en el escenario más favorable el multiplicador es superior a la unidad y el aumento del producto obtenido con las mayores inversiones determina una reducción de la ratio entre deuda pública y PIB durante un período de cinco años. Es razonable suponer que si la selección de inversiones no fuera precisa, o su implementación se caracterizara por desperdicios e ineficiencias, el multiplicador sería significativamente menor, acercándose al (menor) de los gastos de transferencia. En estas circunstancias, la relación deuda/PIB aumentaría.
El mismo resultado ocurriría si el plan de gasto despertara temores en los inversionistas: el aumento en los costos de financiamiento (para el sector público y en consecuencia para el sector privado) reduciría el estímulo a la actividad económica proporcionado por mayores inversiones, mientras que el déficit sería mayor por ambos el menor crecimiento de la economía y el progresivo aumento del gasto en intereses. Evaluar el impacto potencial de un mayor déficit sobre la prima de riesgo soberano no es simple: es una relación no lineal y volátil, influenciada por muchas variables, algunas no cuantificables de inmediato. Si la expansión fiscal fuera acompañada de un deterioro en la confianza de los inversionistas como el ocurrido entre 2011 y 2012, por diversas razones, el impacto en las tasas de interés podría ser, como entonces, particularmente alto. Las estimaciones basadas en valores registrados en economías avanzadas en condiciones financieras normales no pueden aplicarse a tales situaciones. Sin embargo, hay que recordar que cada año el Estado tiene que colocar en el mercado alrededor de 400 millones de deuda pública. El modelo econométrico no tiene en cuenta explícitamente la complementariedad entre capital público y privado en la función de producción de las empresas. Las inversiones que sean capaces de aumentar la rentabilidad del capital privado, fomentando su acumulación, pueden traducirse en mayores valores del multiplicador.
La literatura empírica sobre este vínculo es extensa pero –también por dificultades metodológicas no triviales– no llega a resultados unívocos. Sin embargo, los efectos estimados confirman su relevancia. Incluso los ejercicios econométricos realizados por otras instituciones, a pesar de la comparabilidad incompleta de las diversas simulaciones, subrayan el papel decisivo de los factores de contexto que mencioné anteriormente: la reacción de la política monetaria, la capacidad de seleccionar bien y de implementar sin demoras o inversiones derrochadoras. , expectativas sobre la evolución de las finanzas públicas.
Inversión pública y potencial de crecimiento
El análisis económico ha reconocido durante mucho tiempo que el progreso técnico y la dinámica de la productividad total de los factores constituyen el motor efectivo del crecimiento económico para los países avanzados, donde la rápida acumulación inicial de capital físico y el crecimiento de la fuerza laboral han agotado su impulso. Una adecuada dotación de capital público puede facilitar la adopción de nuevas tecnologías y la reorganización de los procesos productivos, facilitando también la creación de nuevas empresas. Puede resultar esencial para apoyar las etapas iniciales de desarrollo de tecnologías particularmente innovadoras. Sin embargo, debe reconocerse que el vínculo entre la acumulación de capital público y el desarrollo económico, aunque crucial, es esencialmente elusivo. Es evidente que el capital público no solo incluye las infraestructuras materiales -como las redes de transporte y las de telecomunicaciones y energía- sino también el conjunto de conocimientos y habilidades que una economía puede tener a su disposición. Estos dos tipos de capital, tangible e intangible, comparten algunas características de bienes públicos y sin la intervención del Estado estarían disponibles en cantidades insuficientes. El Estado apoya la acumulación intangible tanto directamente, con la investigación científica en universidades y centros públicos de investigación y con la prestación de servicios educativos, como indirectamente, a través de subsidios e incentivos fiscales a la actividad privada. Existe evidencia de que ambas formas de intervención, si están bien diseñadas, tienen un impacto positivo en el crecimiento económico. En un contexto de rápido cambio tecnológico, promover la acumulación de capital humano y su mejora cualitativa parece tan importante, si no más, que la inversión en infraestructura física, especialmente en nuestro país. El gasto público en educación ronda el 4% del PIB, muy por debajo de la media de la zona del euro. Italia ocupa el último lugar entre los países desarrollados por las habilidades de su fuerza laboral. La brecha con respecto a otros países también es pronunciada en lo que se refiere a la actividad de investigación y desarrollo, aunque en este caso se debe casi en su totalidad al componente privado del gasto.
Gasto público para inversiones y dotación de infraestructuras en Italia
El gasto en inversiones fijas brutas de las administraciones públicas ha disminuido en Italia en los últimos años y es inferior al registrado en otros países europeos. En términos nominales, ha disminuido en promedio un 4 por ciento anual desde 2008; también se observa una tendencia a la reducción del gasto en el resto de la eurozona, aunque menos pronunciada. Como porcentaje del PIB, el gasto cayó en Italia del 3 % en 2008 al 2 % en 2017; la reducción se concentró en las administraciones locales. La Comisión Europea ha estimado recientemente que en nuestro país existe un "déficit" de inversiones públicas. Debe tenerse en cuenta que la significación económica de las partidas de gasto no siempre coincide con la clasificación contable. Los gastos registrados en la cuenta del gobierno general en el rubro "formación bruta de capital fijo" no se destinan en su totalidad a la formación de infraestructuras materiales, ni representan la totalidad de los recursos financieros destinados a tal fin. Alrededor de la mitad se refieren a otros tipos de gastos, como los de plantas, maquinaria y patentes. Las inversiones en infraestructuras materiales también las realizan sujetos ajenos al sector público que en todo caso realizan obras de utilidad pública (entre ellas las concesionarias de las redes ferroviaria, viaria, energética y de telecomunicaciones).
Sólo una parte de estos gastos pasa del presupuesto público y se registran en la partida "subvenciones a la inversión", una partida muy heterogénea cuya composición se ve afectada por las peculiaridades nacionales en la clasificación sectorial de los organismos implicados (dentro o fuera de las administraciones públicas) y en los métodos de regulación de los servicios públicos. Medir la dotación de infraestructura de un país es un ejercicio complejo. Puedes usar indicadores financieros basados en los recursos utilizados o puedes hacerlo tú mismo
uso de índices de dotación física (longitud y densidad de las redes de transporte, suministro de energía y agua, telecomunicaciones, etc.) que también pueden reflejar diferencias en la morfología de los territorios y en el grado de eficiencia en el uso de los recursos. Por último, existen índices que pretenden captar la adecuación global de las redes de infraestructuras, teniendo en cuenta en la medida de lo posible la demanda potencial, la
conexiones entre las diferentes redes, fenómenos de congestión. Si se hace referencia a indicadores basados en el llamado método de inventario permanente, que agrega datos históricos sobre el gasto de inversión anual neto de
depreciación estimada, la situación de Italia parece sustancialmente acorde con la de las principales economías de la zona del euro. En comparación con principios de la década de 2000, la brecha con Francia se ha ampliado, pero ha habido una mejora con respecto a Alemania y España.
En 2017, Ferrovie dello Stato realizó inversiones de aproximadamente 4,5 millones (4,3 en 2016), realizadas casi en su totalidad por la filial RFI Spa, que gestiona la red. Las inversiones de Autostrade para
Italia ascendió a unos 600 millones; otros 200 los invirtió el segundo concesionario en orden de importancia, el grupo Gavio. Para la red de telecomunicaciones, TIM ha invertido alrededor de 3,5 millones. En cuanto a infraestructura eléctrica, en el bienio 2016-17 Enel invirtió más de 2,5 millones, Terna más de 1,9 millones. Para la red de gas natural, Snam ha realizado inversiones por alrededor de 2,7 mil millones en los últimos tres años. Utilizando indicadores físicos de dotación infraestructural y relacionándolos con variables de escala apropiadas, se obtienen diferentes resultados. Por ejemplo, en relación con la población (una medida, aunque muy cruda, de la demanda potencial de transporte), la red viaria y ferroviaria italiana es menos extensa que la de Francia, Alemania y España. Del mismo modo, si comparamos el tiempo mínimo de viaje entre dos territorios, ponderado por población, confirmamos la desventaja de Italia en comparación con la media europea, lo que sugiere posibles efectos de congestión.
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Finalmente, para medir la adecuación de las infraestructuras de un país en su conjunto –no sólo las infraestructuras de transporte– se dispone de evaluaciones subjetivas, cuya interpretación requiere especial cautela. Por ejemplo, el Foro Económico Mundial produce un índice sintético para 137 países del mundo; Italia ocupa el puesto 58, muy por detrás de los principales países europeos. Según una encuesta similar (aunque limitada a países europeos e infraestructuras municipales) realizada por el Banco Europeo de Inversiones en 2017, Italia tendría un nivel de calidad similar al de España pero inferior al de Francia, Alemania y la media de la Unión Europea. . En general, se puede notar una divergencia entre lo que sugieren los indicadores construidos a partir del gasto histórico y lo que se puede deducir de indicadores más analíticos de la adecuación de la red (un retraso de Italia en comparación con otros países europeos surge solo del segundo grupo de indicadores) . Podría suponerse que esta divergencia también se debe a una menor “eficiencia” en la construcción de las obras. Como señalé anteriormente, la eficiencia es una variable clave para determinar el impacto macroeconómico del gasto de inversión, tanto a corto como a largo plazo.
el texto completo en el sitio web del Banco de Italia.
