A superação das tensões político-institucionais que caracterizaram a Itália nos últimos quatorze meses abre novas perspectivas de crescimento econômico e relações de cooperação com as autoridades europeias. A este respeito, a recente atribuição da Economia ao designado membro italiano – Paolo Gentiloni – para a nova Comissão Europeia é um sinal importante. No entanto, essas perspectivas promissoras não se traduzirão automaticamente em progresso real. Por exemplo: o perímetro da pasta de Economia atribuído a Gentiloni é diferente do de Assuntos Econômicos realizada na antiga (e ainda operacional) Comissão por Pierre Moscovici; sobre tudo, As habilidades de Gentiloni são mais limitadas do que as atribuídas a Valdis Dombrovskis como vice-presidente executivo designado com responsabilidade por uma das três grandes áreas (precisamente a Economia) consideradas cruciais pela nova Comissão. O fato de Dombrovskis ter que desempenhar uma função de coordenação também – mas não apenas – no perímetro de ação de Gentiloni mostra o quanto É importante que a Itália não force os títulos europeus e que - ao mesmo tempo - saiba explorar as múltiplas oportunidades abertas pelas orientações gerais da nova Comissão. Estas orientações estão, aliás, bem expressas no programa elaborado pela nova presidente da Comissão, Ursula von der Leyen, por ocasião da sua nomeação pelo Parlamento Europeu.
Considerações análogas e complementares se aplicam à ação do governo italiano. Para fortalecer o crescimento econômico italiano efetivo, a nova coalizão governamental entre o Movimento Cinco Estrelas (M5S) e o Partido Democrata irá:
- superar o conflito interno latente, evitando assim reproduzir em novas formas o clima preexistente de incerteza política;
- lançar um eficaz manobra econômica que estimule o desenvolvimento sustentável a curto e médio prazo e que seja, ao mesmo tempo, compatível com os compromissos europeus e com a readquirida centralidade da Itália na União Europeia (UE).
Nesta Nota focarei no segundo ponto, separando os problemas de curto prazo dos de médio longo prazo que, na realidade, também estão fortemente interligados.
COMO A ITÁLIA CHEGA À MANOBRA ORÇAMENTÁRIA
Comecemos pelo curto prazo, referindo-nos aos próximos prazos para a aprovação da Lei Orçamentária de 2020.
Os ajustes implementados em julho passado pelo governo M5S-Lega para bloquear o procedimento europeu por desequilíbrios excessivos do orçamento italiano em relação à dívida pública (ver a respectiva lei de ajuste orçamentário) restabeleceram as condições para a relação déficit público/PIB no final de 2019, estava em torno do limiar de 1,9% (segundo estimativas do governo) ou 2% (segundo estimativa da Comissão). De qualquer modo, foram valores próximos dos indicados na Lei Orçamentária para 2019 (aprovada em dezembro de 2018). O resultado parecia alcançável mesmo na presença de uma taxa de crescimento do PIB italiano inferior a 0,5%.
É muito provável que, no final do corrente ano, esta previsão se revele demasiado prudente devido a dois factores que não podem ser incluídos na manobra de ajustamento orçamental: o aproveitamento eficaz das duas intervenções emblemáticas, lançadas pelo anterior governo (“Renda da cidadania"E"Cota 100”), está se traduzindo em despesas inferiores às dotações para 2019; os rendimentos provenientes de acontecimentos irrepetíveis e - sobretudo - dos impostos indirectos (IVA) graças à introdução do fatura eletronica, estão marcando fortes aumentos. Em meados de julho de 2019, o Gabinete do Orçamento da Assembleia da República estimava, com base nesta dinâmica e na tendência de abrandamento do ritmo de crescimento, que a relação déficit público/PIB para 2019 pode sofrer novas quedas, fixando-se em 1,8% do PIB.
Durante o verão, as expectativas de menores gastos do governo e maiores receitas se fortaleceram. As estimativas mais recentes prevêem uma diminuição nas despesas de cerca de € 5 bilhões e um aumento na receita de cerca de € 2,5-3 bilhões. Acresce que os mesmos ajustamentos macroeconómicos acima descritos, conjugados com os resultados das eleições europeias de finais de junho e com o esperado regresso à políticas monetárias muito expansivas do Banco Central Europeu (BCE), eles já haviam acionado reduções na estrutura das taxas de juros dos títulos italianos da dívida pública em julho passado; esta tendência acelerou ainda mais com o lançamento do novo governo. Portanto, é razoável esperar que, se o BCE restaurar políticas monetárias não convencionais na medida esperada pelos participantes do mercado, até o final de 2019 Encargos financeiros do serviço da dívida pública italiana vão diminuir cerca de 500 milhões de euros face ao disposto na anterior Lei do Orçamento.
Salvo mudanças sensacionais pela administração Trunfo sobre o comércio internacional e do governo britânico sobre o assunto Brexit, os últimos meses de 2019 marcarão abrandamento das economias da zona euro. Embora considerando que - também como resultado desta desaceleração - a taxa de crescimento do PIB italiano para 2019 será muito inferior às previsões do governo anterior (ficará, no máximo, em torno de 0,1%), as considerações anteriores levam a apoiar Que a relação déficit público/PIB de nosso país pode chegar a 1,6% neste ano.
Sobre Nota de atualização do Documento de Economia e Finanças (NADEF) que o novo governo italiano terá de apresentar à Comissão Europeia até ao final deste mês de setembro, este relatório deverá ser suficiente para cumprir os compromissos assumidos para 2019 perante a UE. Além disso, se fosse possível raciocinar com a legislação inalterada, os consequentes “efeitos de arrasto” também deveriam garantir a realização daquele Redução de 0,6% do rácio défice estrutural/PIB para 2020 que foi solicitado pela Comissão Europeia para a aproximação gradual da Itália ao seu objetivo de médio prazo (OMP) e que faz parte dos compromissos assumidos pelo governo anterior com a UE em julho passado. Além disso, a previsão plausível de uma nova queda das taxas de juros dos títulos da dívida pública italiana de vários vencimentos e de uma taxa de crescimento do PIB positiva - ainda que moderada - para o novo ano (0,4% nas previsões do Escritório Parlamentar de Orçamento) deve permitir que o ambientação na Itália de um rácio défice público/PIB para 2020 - com legislação inalterada - na ordem dos 1,2%.
3. COMO OS NÚMEROS MUDARÃO
Este quadro de aparente reequilíbrio fiscal é, no entanto, irrealista. Em primeiro lugar, mesmo que fosse concretizado nos termos acima expostos, seria parcial porque «esqueceria» o problema da dívida pública italiana. Além disso, é de fato inviável porque deve ser baseado em políticas tributárias passivas e restritivas (aumento total das taxas de IVA sem estímulo para a saída da atual situação de estagnação) que teria um impacto recessivo de curto prazo na economia italiana e que, em qualquer caso, não seria compatível com os arranjos do novo governo.
Trata-se, portanto, de redefinir o quadro delineado, introduzindo pelo menos mais três fatores:
- A diminuição do rácio défice público/PIB em 2019 não implicará uma queda correspondente do rácio dívida pública/PIB italiano, uma vez que os 18 mil milhões de euros previstos na Lei Orçamental para 2019 como resultado da venda de ações públicas serão bens móveis desaparecidos (17 bilhões) e imóveis (1 bilhão); tendo sofrido por duas vezes a instauração de processo por infração por excesso de dívida pública (novembro de 2018 e junho de 2019), A Itália será obrigada a desenhar uma estratégia credível para a redução gradual da relação dívida pública/PIB na sua lei orçamental de 2020, sem recurso a expedientes distorcivos (transferências de ações detidas por empresas públicas do Ministério da Economia e Finanças – MEF – para a Cassa Depositi e Prestiti, controlada pelo MEF).
- Desde o NADEF e, mais ainda, no Projeto de Lei Orçamentária para 2020 (a ser apresentado à Comissão Europeia até meados de outubro de 2019), o novo governo italiano terá que especificar a cobertura alternativa ao uso das cláusulas de salvaguarda que, para 2020, preveem aumentos nas taxas de IVA e alguns impostos especiais de consumo por mais de 23 bilhões de euros; um dos pontos qualificativos do programa econômico tanto do antigo quanto do novo governo exclui, de fato (a nosso ver, com rigor demais), a ativação, ainda que parcial, dessas cláusulas.
- Ainda que genéricos, os demais pontos qualificativos do programa econômico do novo governo italiano empatam intervenções para apoiar o crescimento econômico (redução da 'cunha fiscal', relançamento dos investimentos públicos, reforço dos incentivos à inovação e à educação) e coesão social (salário mínimo, redução da pobreza) que conduzirá, em 2020, a quebras de receitas e aumentos das despesas públicas num montante estimado em pelo menos 15 mil milhões de euros; importa referir, a este respeito, que grande parte da cobertura para investimentos públicos teve outras utilizações em exercícios anteriores, devendo por isso ser reposta.
Perante uma redução tendencial do rácio défice público/PIB de cerca de 1,2% para 2020 (ver acima), a Itália corre assim o risco de ter de enfrentar uma carga global sobre os seus saldos orçamentais de mais de dois pontos percentuais do PIB. Em 2020, bem como nos anos seguintes, um aumento do rácio défice público/PIB que ultrapasse (ou mesmo se situe em torno) do limiar dos 3% seria, no entanto, incompatível com os acordos celebrados com a UE. Acima de tudo, este aumento teria efeitos ainda mais significativos no rácio dívida pública/PIB: face à não redução do referido rácio em 2019, na ausência de ajustamentos ad hoc, a sua dinâmica crescente confirmar-se-ia e agravar-se-ia também nos próximos anos e exporia a Itália a novas tensões devido ao excesso de dívida pública (com o risco concreto de frustrar a redução dos encargos financeiros dessa mesma dívida). O que poria em causa a sustentabilidade a médio prazo do orçamento público italiano.
4. INVESTIR NA INOVAÇÃO E NO ESTADO SOCIAL
O quadro realista de curto prazo é, portanto, muito mais problemático do que poderia sugerir a análise hipotética com a legislação inalterada. É inevitável, portanto, que, sem cair no hábito de zerar indiscriminadamente o que fez o governo anterior, a nova coalizão reduza os desequilíbrios orçamentários públicos para 2020 e anos seguintes reduzir, tanto quanto possível, os aumentos de gastos ou cortes de impostos mais ineficientes implementados em 2019 (“Cota 100”; taxa 'fixa' para uma parte dos trabalhadores autônomos abaixo de determinados limites de renda; e assim por diante).
No entanto, os problemas a enfrentar assumem ainda maior importância se o enquadramento de curto prazo, que acaba de ser delineado e centrado na apresentação da Lei do Orçamento para 2020 e das suas fases preparatórias, for articulado com as perspetivas de médio longo prazo.
Análises recentes reafirmam que a economia italiana e, em particular, o setor manufatureiro podem contar com empresas de excelência que se situam nas fronteiras internacionais da inovação e que defendem e fortalecem nossas participações no comércio mundial. No entanto, essas empresas têm muito poucos imitadores nacionais. Assim, a maioria das empresas italianas permanece pouco competitiva também porque são esmagadas por suas dimensões muito pequenas, pouco adequadas à combinação de inovação técnica e inovação organizacional imposta pelas novas trajetórias tecnológicas. Isso explica porque nossa economia é um caso extremo dos atrasos na inovação acusados por toda a UE e pela zona do euro da China e dos Estados Unidos em termos de inteligência artificial e tecnologia digital. Este duplo atraso italiano (em relação a áreas internacionais não europeias e à própria UE) é a principal causa do dinâmica estagnada em nossa produtividade média do trabalho e outras formas de produtividade, que já dura mais de vinte anos e que cria uma cisão crescente entre o subconjunto limitado de empresas italianas internacionalizadas e o corpo majoritário e atrasado de empresas nacionais. A juntar a uma dinâmica demográfica negativa (envelhecimento significativo da população), a estagnação da produtividade média do trabalho implica que A falta de capacidade de crescimento econômico da Itália é um fator estrutural e não acidental.
É, portanto, essencial que o novo governo italiano varie, o quanto antes, um conjunto sistemático e bem elaborado de incentivos à inovação. Nesse sentido, a recomendação ao novo governo é de alocar os recursos disponíveis de forma eficiente, estabelecendo - por exemplo - vínculos estreitos entre a composição de novos investimentos públicos e os incentivos ao crescimento dimensional de micro e pequenas empresas privadas com potencial inovador.
A abertura da economia italiana à inovação, condição essencial para a retomada do crescimento de médio e longo prazo, tem, no entanto, o efeito de acentuar – no curto e médio prazo – as graves vulnerabilidades sociais de nosso país. Já hoje a taxa de atividade, ou seja, a presença ativa no mercado de trabalho da parcela (decrescente) da população italiana em idade ativa, é uma das mais baixas entre os países economicamente avançados. Apesar disso, a taxa de desemprego italiana, ou seja, a percentagem dos que estão activos no mercado de trabalho mas não conseguem emprego, situa-se estruturalmente acima da média europeia (especialmente para os grupos de trabalhadores mais fracos e, em particular, para os jovens; e para as áreas mais marginais, como o Sul). Além disso, os italianos empregados têm qualificações pouco adequadas às produções inovadoras porque possuem níveis de escolaridade e qualificação inferiores à média europeia e, com a mesma formação, possuem especializações mais distantes das habilidades técnicas de fronteira. O resultado é que as empresas italianas tentam compensar a baixa qualidade de sua demanda e oferta de mão-de-obra, apertando os salários monetários, que – aliás – são onerados por uma elevada 'cunha fiscal', ou recorrendo a soluções de curto prazo que acentuam as ineficiências estruturais da nossa economia (empregos temporários e desprotegidos). Não é de estranhar que, nesta situação, a Itália não tenha corrigido os aumentos Desigualdades na distribuição de renda ocorreu nos anos em que os países centrais da UE e da área do euro começaram a adotar novas tecnologias inovadoras (início dos anos noventa); e viu o crescimento do fenômeno dos trabalhadores 'pobres' e a incidência da pobreza absoluta e relativa como resultado da maior polarização entre as classes de renda mais alta e mais baixa nos últimos vinte anos.
Na presença de tais vulnerabilidades, uma introdução generalizada de processos inovadores sem intervenções corretivas de políticas sociais teria o efeito de tornar uma parte significativa dos atuais trabalhadores ainda mais ineficientes ou inutilizáveis e de agravar a polarização e marginalização de renda e a queda em alguma forma de pobreza de parcelas ainda maiores da população em idade ativa e ativa. Portanto, é essencial que o novo governo italiano aumentar o investimento na educação e formação, reduzir a 'cunha fiscal', reforçar a luta contra a pobreza, prevê novas proteções ao rendimento e integração dos desempregados. No mínimo, a recomendação a ser feita é que o novo governo não se limite a intervenções esporádicas, mas financie um desenho sistemático de reforma do estado de bem-estar. Com efeito, há que superar a ideia tradicional segundo a qual o Estado-Providência só deve intervir ex post para proteger e reintegrar os segmentos da população mais afetados pelas mudanças económicas; pelo contrário, trata-se de intervir também e sobretudo ex ante de modo a preparar e/ou adaptar a população, sobretudo mas não só os jovens, às transformações em curso nos processos inovadores.
5. FLEXIBILIDADE NÃO É SUFICIENTE
Essas considerações têm pelo menos duas implicações. Primeiro: mostram que, no longo prazo, a gestão do orçamento público italiano não pode ser de simples manutenção ou administração ordinária. Se o objetivo de tornar a Itália um país competitivo e capaz de crescer de forma sustentável dentro de uma das áreas mais avançadas da economia internacional (a UE) for perseguido, é necessário prever um mudança radical na composição das despesas e receitas públicas e estar preparado para administrar seus impactos contra interesses investidos. Só assim será possível construir uma sociedade aberta às inovações econômicas e centrada na equidade (igualdade de oportunidades em sentido substancial). Segundo: as mesmas considerações mostram que, no curto prazo, os problemas do orçamento italiano não podem ser resolvidos de forma eficaz se a já difícil combinação de estímulos ao crescimento e ajustes de equilíbrio for separada dos objetivos e intervenções de médio-longo prazo relacionadas. Aumentos de gastos públicos e/ou reduções de impostos devem se tornar peças de um plano mais amplo, que encontram seu complemento em 'cortes' socialmente ineficazes e economicamente ineficientes nos gastos públicos em comparação com a sociedade mais inovadora e mais equitativa que queremos construir no meio a longo prazo.
As duas implicações mencionadas podem parecer visionárias. No entanto, têm pelo menos três consequências muito concretas, tanto a nível nacional como europeu.
No nível nacional, conclui-se que o declínio econômico e social italiano só pode ser interrompido se admitirmos que, durante o período extraordinário de rápido desenvolvimento econômico após a Segunda Guerra Mundial (1952-1979) e - acima de tudo - na década seguinte , houve um acúmulo e cristalização posições de anuidade protegidas que não são mais sustentáveis hoje em termos de nível e composição da dívida pública e coesão social. A gestão não ordinária do orçamento público deve reduzir essas rendas através da implementação de intervenções pontuais e concretas, que sejam capazes de afetar as muitas ineficiências tanto públicas como privadas.
As duas consequências a nível europeu, no entanto, dizem respeito ao risco de usar uma maneira fácil, mas distorcida, de vincular problemas de curto e longo prazo: a busca por 'flexibilidade' fiscal em vez de acordos rígidos com relação às regras europeias.
A análise anterior esclarece que, para o novo governo italiano, seria quase impossível conciliar o relançamento do crescimento sustentável a médio-longo prazo e os ajustamentos graduais da nossa dívida pública sem uma cooperação europeia que permita gerir, no curto prazo, uma parte dos encargos financeiros decorrentes da eficiência programas de investimento público para a reforma - por exemplo - dos nossos sistemas educativos ou para a criação - por exemplo - de infra-estruturas imateriais para a inovação dos nossos negócios.
Esta cooperação pode, no entanto, resultar em duas estratégias alternativas:
- as instituições europeias conferem ao nosso país margens de flexibilidade fiscal, ou seja, afrouxam os constrangimentos no que diz respeito a aumentos temporários do seu rácio défice público/PIB acima da trajetória de convergência para o objetivo de médio prazo (OMP), sem qualquer avaliação e qualquer controle centralizado quanto à afectação de despesas excedentárias ou à redução de receitas mas também sem assumir qualquer compromisso de apoio futuro em situações de emergência no nosso orçamento público;
- Itália concorda com as instituições europeias um programa plurianual de reformas e investimentos e aceita verificações periódicas centralizadas na implementação gradual deste programa, em troca da obtenção de um financiamento centralizado que não pesa inteiramente no seu orçamento desde que o programa seja executado de acordo com os acordos feitos e de formas consistentes com um plano partilhado e explícito de médio longo prazo.
A primeira estratégia, que tende a ser preferida por qualquer coalizão política nacional porque não impõe restrições às suas escolhas fiscais, é muito perigosa. Traduz-se no uso da flexibilidade para compromissos públicos de curto prazo que, como aconteceu na Itália nos últimos anos, pode desconsiderar a implementação dos investimentos e reformas exigidos pelo plano de médio longo prazo sem sanções imediatas. O resultado é que, esgotadas as margens concedidas pelas instituições europeias, o país (no caso da Itália) se veria com desequilíbrios agravados no seu orçamento público e - portanto - com constrangimentos ainda mais rigorosos para relançar o crescimento sustentável da longo prazo. A estratégia (ii), que a curto prazo se apresenta politicamente mais onerosa por implicar uma transferência (ainda que partilhada e temporária) da soberania nacional, vice-versa representa uma oportunidade de traduzir a gestão do orçamento público num conjunto de elementos consistentes com uma projeto de longo prazo, pelo menos parcialmente apoiado pelas instituições europeias.
A objecção, que se pode fazer face à conclusão que acabamos de sugerir e que nos leva à segunda consequência a nível europeu, é que a primeira estratégia acaba por enfraquecer as actuais e distorcivas regras fiscais da UE e da zona euro enquanto a segunda estratégia aceita e legitima plenamente essas regras. Portanto, a 'flexibilidade' fiscal teria um impacto positivo não tanto por seus efeitos de curto prazo sobre os orçamentos públicos nacionais, mas porque funcionaria como uma gazua para afrouxar as regras e fortalecer a cooperação entre os países no longo prazo.
Tal objeção corre o risco de produzir efeitos negativos não intencionais, mas sérios. É verdade que as regras fiscais europeias apresentam problemas significativos e podem ser muito melhoradas; e de fato é urgente iniciar uma reflexão neste sentido. No entanto, a validade dessas regras representa a cola que garante a coexistência entre uma política monetária centralizada e alguma forma de coordenação institucional entre políticas fiscais descentralizadas, ou seja, nacionais. Um relaxamento puro e sistemático das regras fiscais levaria à desresponsabilização das instituições europeias face aos desequilíbrios orçamentais acumulados a nível nacional, no sentido de que os países com elevada dívida pública se veriam expostos à volatilidade da valorização e sanção dos investidores de mercado sem qualquer proteção institucional europeia.
Essa perspectiva ameaçadora não é teórica, mas já se manifestou na recente reforma do Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE). Depois de há muito privilegiarem regras orçamentais europeias rigorosas (com o reforço do Pacto de Estabilidade e Crescimento), os países mais rigorosos da zona euro caminham agora para conceder margens crescentes de flexibilidade fiscal a favor dos países mais frágeis. No entanto, como emergiram nas reuniões do Eurogrupo e da Eurocúpula de dezembro de 2018 e junho de 2019, esses países exigem em troca uma regra de reestruturação quase automática das dívidas soberanas para os estados membros, que são então forçados a ativar programas de ajuda europeus no MEE. A nova estratégia consiste, assim, em colocar ao Estado-membro individual em dificuldade a responsabilidade total e todos os encargos decorrentes dos seus desequilíbrios fiscais persistentes.
