Tras los resultados de las últimas elecciones, ha vuelto a la palestra el tema del sur. Hacía tiempo que no se hablaba más en el debate público y en la agenda política de la que sigue siendo la mayor cuestión no resuelta del desarrollo italiano desde la Unificación, y que condiciona fuertemente el futuro del país. Y no se discutió en la larga campaña electoral.
LA RENTA DE CIUDADANÍA PARA EL SUR
Tras la votación, en la que pesaron decisivamente las opciones de los votantes del Sur, se abrió un debate sobre la 'CBI' como propuesta ganadora que explicaría los resultados de las regiones del sur a favor del Movimiento Cinco Estrellas. Básicamente, otra solicitud más de asistencia.
Es una lectura muy reduccionista -y se podría añadir que incluso irrespetuosa- de las elecciones del electorado sureño. Cuando los porcentajes de votos alcanzan niveles como los alcanzados en muchas zonas por el Movimiento Cinco Estrellas, es evidente que gran parte de la sociedad local quería expresar una señal que va mucho más allá de la petición de renta básica: es una señal de que expresa más bien una profunda insatisfacción con el funcionamiento de las instituciones públicas en las regiones del sur.
EL DESARROLLO DEL SUR Y LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS
En realidad, es precisamente sobre este tema -las instituciones públicas- que debe comenzar una reflexión profunda, captando su conexión fundamental con el eje del desarrollo. En otras palabras, debemos salir de la ilusión -que dura décadas- de que la cuestión del desarrollo del Sur es sólo un problema de políticas económicas más o menos adecuadas, y de recursos más o menos adecuados a redistribuir de el centro. Antes de las políticas, el problema involucra a las instituciones y la política que condiciona su funcionamiento en la periferia pero también en el centro. Además, las direcciones más recientes de los estudios del desarrollo, que se centran en el tema de las instituciones, nos instan a reflexionar en esta dirección.
El neoinstitucionalismo económico no descuida las adquisiciones anteriores, relativas al papel del capital y la inversión, de la tecnología y finalmente del capital humano en los procesos de desarrollo, pero tiende a considerar estos factores como las 'causas próximas' o mecanismos a través de los cuales el desarrollo se lleva a cabo. lugar. La pregunta crucial se convierte en la siguiente.¿Cuáles son las 'causas fundamentales' que empujan a algunas empresas a mejorar su dotación tecnológica, a invertir en capital físico ya acumular capital humano utilizándolo de manera efectiva? Según los institucionalistas, estas causas tienen que ver con las instituciones y la cultura. Y es sobre este terreno que la economía y la sociología del desarrollo vuelven a encontrarse. Pero, ¿qué puede significar esta renovada atención a los factores institucionales para el desarrollo del Sur?
Los institucionalistas creen que el desarrollo y la consolidación de la economía de mercado dependen de 'buenas' instituciones económicas, en particular aquellas que aseguren un comportamiento no arbitrario de la administración pública; asegurar una protección adecuada de los derechos de propiedad, una lucha eficaz contra el crimen y la protección judicial de los contratos; también promueven la educación y la investigación científica, y aseguran bienes colectivos como infraestructura y servicios, que son cruciales para el desempeño de las empresas y para el bienestar de los ciudadanos y las familias (bienestar). Pero ¿De qué depende la disponibilidad de estos requisitos institucionales para el desarrollo de una economía de mercado capaz de cohesión social?
LAS BUENAS INSTITUCIONES
Las buenas instituciones económicas dependen de las que Daron Acemoglu y James Robinson en Por qué fracasan las naciones llaman 'instituciones políticas inclusivas', es decir, regímenes políticos abiertos y pluralistas, capaces de limitar el poder de élites restringidas y alentar la participación activa de los miembros de la sociedad en las elecciones, promoviendo así los derechos de ciudadanía. Y dependen –añadiría también– de valores culturales congruentes con estos procesos (como subrayan autores como Douglas North y David Landes en la estela del gran sociólogo alemán Max Weber).
Cuando se logra esta congruencia entre valores y normas, cultura e instituciones, pueden crecer instituciones políticas verdaderamente inclusivas y se afirman y fortalecen las instituciones económicas que sustentan el desarrollo de la economía de mercado. Por otro lado, se contrasta la tendencia de las élites a doblegar las reglas económicas a sus intereses creando instituciones de tipo 'extractivo' (lo que Weber llamó 'político' o 'capitalismo de aventura'). Estos últimos favorecen la apropiación del producto de las actividades económicas por parte de una minoría privilegiada, con escasa diferenciación entre élites políticas y económicas, la creación y reproducción de espacios de renta políticamente tutelados por el Estado.
LA LECTURA INSTITUCIONAL DE LA JORNADA SUR
¿Qué se puede sugerir lectura institucionalista para nuestra cuestión no resuelta del Sur? Podría instarnos a centrarnos más en la 'trampa institucional', el papel de las instituciones como un obstáculo para el desarrollo y, por lo tanto, también a revisar el diseño de políticas para tener esto en cuenta. Y en cierto sentido eso es exactamente lo que los resultados de la votación del 4 de marzo nos instan a hacer. Veamos entonces, de manera necesariamente esquemática, cómo proponer una lectura de este tipo.
Uno podría decir que las élites locales del Sur han tratado históricamente de doblegar las instituciones a sus intereses particulares formalmente a favor de la economía de mercado del estado-nación. Han introducido así fuertes elementos de arbitrariedad en el funcionamiento de las políticas públicas, en la protección de los derechos de propiedad, en la competencia del mercado, y han alimentado una pobre capacidad para ofrecer bienes colectivos a empresas y familias y para combatir la corrupción y el crimen. Lo pudieron hacer -y lo pueden hacer- porque las instituciones políticas formalmente inclusivas carecían por razones históricas de aquellos requisitos culturales (cultura cívica) y organizacionales (fuerte pluralismo social y político a nivel de la sociedad civil) que hubieran podido orientar su funcionamiento. en una dirección favorable al desarrollo. Pero también porque - hay que subrayar - las élites nacionales, políticamente débiles y desafiadas durante mucho tiempo por fuerzas que no están plenamente integradas en el Estado nacional, han renunciado y muchas veces renuncian a oponerse al comportamiento extractivo y depredador de las élites locales. a cambio del consentimiento que traen como dote para el centro.
INSTITUCIONES: EL ORIGEN DE LOS ERRORES
Cabe señalar que este uso distorsionado de las instituciones tuvo una fuerte aceleración, después de la Segunda Guerra Mundial, con la construcción también en nuestro país de la Estado de bienestar y con el crecimiento simultáneo de las facultades y competencias de los gobiernos locales y regionales. Estos últimos se encontraron en el Sur gestionando cada vez más recursos redistribuidos desde el centro para garantizar derechos de ciudadanía como los de educación, salud y asistencia. reconocido a los ciudadanos italianos independientemente de su lugar de residencia. Pero esto ha llevado a un uso ineficiente e ineficaz de los recursos, muchas veces volcado en las necesidades de clientelismo y bienestar de los circuitos locales de intermediación política. En definitiva, la redistribución de recursos muy cuantiosos ha producido efectos perversos, alimentando el clientelismo, el asistencialismo, el emprendimiento dependiente de la política, la corrupción y el crimen.
Sabemos que en las últimas décadas esto ha resultado crecientes críticas en las regiones del norte, que han financiado en parte la redistribución. Ante tales críticas, uno no puede limitarse a reiterar que la redistribución es la consecuencia normal del intento de realizar los derechos de ciudadanía en todo el país. Por supuesto que lo es, pero también debemos preguntarnos si los recursos se utilizan de manera eficiente y qué consecuencias tienen sobre el proceso de desarrollo, si lo favorecen o lo dificultan. Esto conduce inevitablemente a la papel de las instituciones y élites locales.
EL PAPEL DE LOS CIUDADANOS - VOTANTES
Sin embargo, la baja calidad de las instituciones que frena el desarrollo no es sólo un problema de 'oferta' de las élites políticas, sino también de 'demanda' de los ciudadanos-votantes que a su vez alimenta una oferta de asistencia y patrocinio. De hecho, como reacción al uso distorsionado de las instituciones por parte de las élites, y a las condiciones de precariedad económica y laboral, los ciudadanos votantes han desarrollado y fortalecido lineamientos destinados a promover comportamientos adaptativos (particularismo, oportunismo, desconfianza, clientelismo y de favores de la política).
Cabe señalar que esto ciertamente no es un defecto antropológico -como a veces es refutado polémicamente por quienes ven la referencia a la falta de cultura cívica y valores más universalistas como una acusación contra los sureños- sino más bien una adaptación que tiene su propio justificación históricamente explicable. Y que también ha venido acompañada durante mucho tiempo de formas de movilización y estallidos temporales de protesta que, sin embargo, no se han asentado, como en otras zonas del país, en formas más sólidas de organización de la sociedad civil y el crecimiento de la cultura cívica. capaz de solicitar un funcionamiento de las instituciones más orientado a la solución de problemas colectivos.
EL “CÍRCULO VICIOSO” DE LAS INSTITUCIONES
Es claro que todo esto ha alimentado el 'círculo vicioso de las instituciones' (la trampa antes mencionada) condicionando a su vez el comportamiento de las élites políticas locales y dificultando aún más el funcionamiento impersonal de las instituciones, la no arbitrariedad en la administración de las decisiones públicas, la capacidad de combatir el crimen, la corrupción y los abusos y de producir bienes colectivos, precisamente por la fuerte presión de cuestiones e intereses particularistas. De ahí una espiral perversa que desgasta el potencial efectivo de las instituciones formalmente inclusivas en favor de un crecimiento sólido de la economía de mercado y de políticas sociales eficientes y eficaces (educación, salud, asistencia). Sin embargo, no debemos olvidar -como decíamos- la gran responsabilidad del centro en este estado de cosas, en la medida en que ha tolerado y tolera este funcionamiento de las instituciones, y el uso de los recursos públicos que de él se derivan, para lucrar con los consensos ofrecidos por las élites locales.
LECTURA DEL NORTE Y LECTURA DEL SUR
Cabe señalar, además, que este marco analítico permite superar el estéril contraste entre dos lecturas del problema del Sur que se han enfrentado con frecuencia en los últimos años. La del 'norte' que tiende a atribuir las principales responsabilidades a las clases dominantes del Sur y a la cultura de los sureños y la del 'sur' que en cambio las asigna a la incapacidad del centro para implementar ayudas adecuadas y políticas económicas efectivas. de apoyar el desarrollo, cuando ni siquiera acusa los intereses del Norte y su influencia sobre los gobiernos nacionales para una real y propia explotación histórica del Sur, como en ciertas tendencias que han surgido recientemente en clave de una demanda o 'neo- El sureño borbónico.
Naturalmente, el marco interpretativo que hemos esbozado es un marco analítico. No todo el Sur se ve afectado de la misma manera por estas condiciones desfavorables para el desarrollo, y no todas las élites se mueven en clave extractiva y depredadora. La diferenciación interna del Sur es hoy aún más marcada que en el pasado, aunque la referencia a la categoría más amplia y agregada del Sur no pierde vigencia. Obviamente, sin embargo, es muy difícil promover un desarrollo sólido capaz de valerse por sí mismo sin intervenir en las condiciones institucionales aguas arriba de las políticas económicas y sociales para apoyar el desarrollo; y también sin evaluar cuidadosamente las políticas de desarrollo en relación con el contexto institucional en el que se enmarcan, lo que en el caso del Sur aún no ha sido posible hacer de manera efectiva.
EL SUR Y LA POLÍTICA
Es claro que visto desde esta perspectiva, el problema del desarrollo y consolidación de la economía de mercado en un marco de cohesión social es un problema político incluso antes de ser político (como recuerda la mejor tradición clásica del sur), que llama en primer lugar sobre todo, es responsabilidad del centro el buen funcionamiento de las instituciones públicas a nivel local y regional. Es decir, llevar a primera planificar la necesidad de romper el pacto perverso que empuja a los gobiernos a redistribuir los recursos -ordinarios y extraordinarios- sin molestarse en fiscalizar e intervenir en su asignación efectiva a nivel local-regional a cambio del consentimiento ofrecido por élites locales caracterizadas por un comportamiento 'extractivista'. Por otro lado, mejores políticas, mejor diseñadas, pueden a su vez ayudar a la política. Por supuesto, diseñar buenas políticas no es fácil. Pero la perspectiva institucionalista al menos nos invita a ser más conscientes de la tarea y ofrece algunas sugerencias en esa dirección.
En primer lugar, no deberíamos limitarnos –como suele ocurrir– a señalar objetivos a perseguir con las políticas económicas y sociales, sino que es necesario intentar entrar en la 'caja negra' de las políticas y centrarse en los mecanismos institucionales que inciden en resultados insatisfactorios y que deben cambiarse. Este me parece que es el verdadero desafío para abordar el tema del desarrollo hoy. Desde este punto de vista, tomemos en consideración las principales políticas de desarrollo (los Fondos Europeos y el Fondo de Desarrollo y Cohesión), pero un argumento similar podría hacerse para las principales políticas sociales 'ordinarias'.
REDUCIR DESCONOMÍAS
Una primera sugerencia que proviene de una lectura institucionalista podría resumirse así: los operadores económicos intermedios no deben ser compensados por las deseconomías externas determinado por el contexto institucional, sino tratar de reducir las propias deseconomías río arriba.
Es importante ubicar esta restricción porque las intervenciones dirigidas a calificar el contexto a través de la dotación de bienes colectivos generalmente tienen tiempos prolongados y beneficios generalizados; dos características difícilmente compatibles con los condicionantes de la política local y nacional (que prefieren lo contrario: tiempos cortos y beneficios concentrados). No es casualidad que la atención se desplace entonces inevitablemente -más aún en una situación de crisis- hacia medidas que 'compensan' a los operadores económicos por las deseconomías externas, por las desventajas del contexto, como incentivos, impuestos y tasas, etc.
Estas medidas, como lo demuestra la propia historia del Sur, donde han sido probadas durante mucho tiempo con poco éxito, deben manejarse con cuidado; pueden ser útiles en algunos casos, pero a menudo tienen efectos perversos. Por tanto, deben elegirse con especial cuidado y cautela, por ejemplo favoreciendo la innovación y la internacionalización en lugar de una mera compensación estática de costes, que equivale a una protección sin perspectivas; y debe combinarse eficazmente con intervenciones contextuales.
En general, debería privilegiar precisamente las políticas que tienen por objeto bienes colectivos capaces de reducir las deseconomías externas anteponiendo las restricciones, y por lo tanto tratando de contrarrestar la orientación de las instituciones locales que tienden a privilegiar, por razones de consenso inmediato, políticas distributivas más fácilmente divisibles pero menos eficientes, si no presagiando efectos perversos.
Las políticas de abastecimiento de 'bienes colectivos para la competitividad' tangibles e intangibles se trata de intervenciones que son aún más importantes hoy para mejorar los recursos disponibles en las áreas del Sur, y para las cuales el proceso de globalización crea nuevas oportunidades. Piénsese, por ejemplo, en el patrimonio ambiental e histórico-artístico, en la agricultura y la agroindustria, y de nuevo en las potenciales ventajas de la posición geográfica para la logística.
LOS FONDOS Y LAS REGIONES
Una lectura institucionalista también sugiere que para aumentar la eficiencia y la eficacia de los fondos europeos y los fondos nacionales relacionados, como el Fondo de Desarrollo y Cohesión (FSC) –potencialmente una cantidad significativa de recursos– sería necesario un rediseño general de los mecanismos de gobernanza de las políticas para reducir la dispersión y la fragmentación y aumentar su impacto en unos pocos objetivos estratégicos con un alto efecto palanca. Esto, a su vez, requeriría una mayor responsabilidad del centro tanto en la fase de definición de los objetivos estratégicos como en la asignación de recursos a través de mecanismos efectivos de evaluación y control de las intervenciones de implementación realizadas por los gobiernos regionales y locales.
En Italia hemos optado por apoyarnos en gran medida en las regiones como interlocutores privilegiados (así como en los ministerios) sin prever un mayor papel de coordinación antes de las opciones y de control después de su implementación, atribuido al ministro de Asuntos Territoriales. cohesión (o en todo caso a una estructura dedicada y autorizada a nivel central: la creación de la Agencia para la Cohesión Territorial iba en esta dirección, pero aún no ha dado los resultados deseados).
El Ministro de Cohesión Territorial, en la actualidad, tiene un papel basado principalmente en persuasión moral en las relaciones con otros interlocutores -regiones y ministerios- así como en las relaciones con la 'asociación económico-social' en la que insiste la normativa comunitaria (pero en el último gobierno no se nombró ni siquiera un ministro con los poderes relativos durante mucho tiempo).
Apostar por interlocutores institucionales descentralizados (regiones en particular) no ha funcionado –a pesar de las diferencias que han surgido y que sin duda hay que reconocer– porque, dadas las características del sistema político, ha terminado favoreciendo una fragmentación de los recursos, así como una dificultad en el gasto, en gran medida por la intermediación político-burocrática y la escasas habilidades de diseño. Esto no quiere decir –cabe subrayar– que todas las intervenciones hayan sido ineficaces o hayan tenido efectos perversos y que todos los gobiernos locales se hayan comportado de la misma manera. Ciertamente, sin embargo, ha habido una dispersión de recursos y el impacto general ha sido insatisfactorio.
En otras palabras, sistemas políticos regionales y locales altamente sensibles a la obtención de consenso a través de mecanismos distributivos, muchas veces clientelistas, e intervenciones asistencialistas, combinados con las debilidades y escasa autonomía de las burocracias, han condicionado profundamente el uso de los fondos europeos y del FSC. En contextos regionales, los intereses locales han logrado 'capturar' más fácilmente a los tomadores de decisiones, empujándolos hacia la dispersión de recursos y una lógica distributiva, mientras que los recursos que no son fácilmente divisibles, como las infraestructuras, no se construyen o se retrasan gravemente. Por otro lado, el gobierno, por razones de consenso político de corto plazo, que mencioné anteriormente, tiene dificultad para involucrarse adecuadamente en contrarrestar las presiones localistas.
Más bien determina una especie de división de intervenciones entre ministerios y regiones con una evidente dificultad para planificar los recursos de forma integrada tanto los de los fondos europeos como los nacionales (que, incluso sobre la base de la legislación fundacional del FSC, deberían planificarse como una unidad, proporcionando al FSC el destino reservado para las grandes intervenciones de infraestructura tangible e intangible).
EL USO DE LOS FONDOS EUROPEOS Y LAS POLÍTICAS DE DESARROLLO
En definitiva, los factores a los que me he referido esquemáticamente dejan entrever claramente el riesgo de que el nuevo ciclo de fondos europeos 2014-20 no sea capaz de contrarrestar eficazmente los defectos ya surgieron en experiencias anteriores: fragmentación, dispersión, retrasos especialmente en intervenciones no divisibles con beneficios generalizados (bienes colectivos y protección y valorización de los bienes comunes).
Los primeros datos disponibles en términos de gasto y avance de proyectos para el ciclo actual, también en comparación con otros países, confirman estas preocupaciones. Por lo tanto, sería necesario una reforma profunda de la gobierno de las políticas de desarrollo que tenga en cuenta las especificidades del contexto institucional. Pero esto es políticamente costoso, requiere tiempo y un compromiso político adecuado, capaz de involucrar a los gobiernos regionales y locales ya la vez dirigir y controlar su trabajo; por el lado de la política, requiere la elección de una estrategia selectiva clara y un centro de responsabilidad autorizado y calificado a nivel de gobierno para apoyarla.
Todo esto no se ha logrado en los últimos años, a pesar del énfasis en los resultados alcanzados, precisamente para no comprometer el equilibrio de consenso con los poderes localesel. La crisis que golpeó aún más al Sur hubiera requerido en cambio un cambio, con un uso más selectivo y rápido de los recursos. no desdeñables que están potencialmente disponibles. Y hubiera requerido una conciencia clara de que el desarrollo del país está fuertemente ligado al del Sur. Eso no sucedió. Ha aumentado así la penuria económica y social y el descontento con las instituciones públicas, lo que influyó en la votación. Sin embargo, queda por ver si esta insatisfacción encontrará respuesta en un cambio que coloque el tema de las instituciones en el centro del problema del desarrollo del Sur.
* El autor, profesor de sociología económica en la Universidad de Florencia, fue ministro de Cohesión Territorial en el Gobierno de Letta y el texto que aquí se publica es el de su informe en el seminario del Grupo de los 20 organizado por el profesor Paganetto en Florencia
