La superación de las tensiones político-institucionales que han caracterizado a Italia en los últimos catorce meses abre nuevas perspectivas de crecimiento económico y relaciones de cooperación con las autoridades europeas. En este sentido, la reciente atribución de Economía al miembro italiano designado – Paolo Gentiloni – para la nueva Comisión Europea es una señal importante. Sin embargo, estas perspectivas prometedoras no se traducirán automáticamente en un progreso real. Por ejemplo: el perímetro de la cartera de Economía asignada a Gentiloni es diferente al de Asuntos Económicos realizada en la antigua (y aún operativa) Comisión por Pierre Moscovici; sobre todo, Las habilidades de Gentiloni son más limitadas que las atribuidas a Valdis Dombrovskis como vicepresidente ejecutivo designado con responsabilidad en una de las tres áreas rectoras (precisamente la Economía) que la nueva Comisión considera cruciales. El hecho de que Dombrovskis tenga que desempeñar una función de coordinación también -pero no únicamente- con respecto al perímetro de acción de Gentiloni demuestra hasta qué punto Es importante que Italia no fuerce los bonos europeos y que -al mismo tiempo- sepa aprovechar las múltiples oportunidades que abren las orientaciones generales de la nueva Comisión. Estas directrices están, además, bien expresadas en el programa elaborado por la nueva presidenta de la Comisión, Ursula von der Leyen, con motivo de su nombramiento por el Parlamento Europeo.
Consideraciones análogas y complementarias se aplican a la acción del gobierno italiano. Para fortalecer el crecimiento económico italiano efectivo, la nueva coalición de gobierno entre el Movimiento Cinco Estrellas (M5S) y el Partido Demócrata:
- superar el conflicto interno latente, evitando así reproducir el clima preexistente de incertidumbre política en nuevas formas;
- lanzar un efectivo maniobra económica que estimule el desarrollo sostenible a corto y medio-largo plazo y que sea, al mismo tiempo, compatible con los compromisos europeos y con una centralidad recuperada de Italia en la Unión Europea (UE).
En esta Nota me centraré en el segundo punto, separando los problemas de corto plazo de los de mediano y largo plazo que, en realidad, también están fuertemente entrelazados.
CÓMO LLEGA ITALIA A LA MANIOBRA PRESUPUESTARIA
Empecemos por el corto plazo, refiriéndonos a los próximos plazos para la aprobación de la Ley de Presupuesto para el 2020.
Los ajustes implementados el pasado mes de julio por el gobierno del M5S-Lega para bloquear el procedimiento europeo por desequilibrios excesivos del presupuesto italiano con respecto a la deuda pública (ver la ley de ajuste presupuestario relacionada) habían restablecido las condiciones para la relación déficit público/PIB. a finales de 2019 rondaba el umbral del 1,9 % (según estimaciones del Gobierno) o del 2 % (según las de la Comisión). En todo caso, se trataba de valores cercanos a los señalados en la Ley de Presupuesto para 2019 (aprobada en diciembre de 2018). El resultado parecía alcanzable incluso en presencia de una tasa de crecimiento del PIB italiano inferior al 0,5%.
Es muy probable que, a finales del presente año, esta previsión resulte demasiado prudente gracias a dos factores que no pueden incluirse en la maniobra de ajuste presupuestario: el uso efectivo de las dos intervenciones emblemáticas, puestas en marcha por el anterior gobierno (“Ingresos de ciudadanía"Y"Cuota 100”), se está traduciendo a gastos inferiores a las consignaciones de 2019; las rentas derivadas de hechos irrepetibles y, sobre todo, de los impuestos indirectos (IVA) gracias a la introducción de la facturación electrónica, están marcando fuertes incrementos. A mediados de julio de 2019, la Oficina de Presupuesto del Parlamento había estimado, sobre la base de esta dinámica y la tendencia a la desaceleración del ritmo de crecimiento, que la ratio déficit público/PIB para 2019 podría sufrir nuevos descensos, situándose en el 1,8% del PIB.
Durante el verano, se fortalecieron las expectativas de menor gasto público y mayores ingresos. Las estimaciones más recientes predicen una disminución del gasto de alrededor de 5 2,5 millones de euros y un aumento de los ingresos de alrededor de 3 XNUMX-XNUMX XNUMX millones de euros. Cabe añadir que los mismos ajustes macroeconómicos descritos anteriormente, combinados con los resultados de las elecciones europeas de finales de junio y con la esperada vuelta a la políticas monetarias muy expansivas del Banco Central Europeo (BCE), ya habían desencadenado reducciones en la estructura de los tipos de interés de los valores italianos de la deuda pública en julio pasado; esta tendencia se aceleró aún más con el lanzamiento del nuovo governo. Por lo tanto, es razonable esperar que, si el BCE restablece las políticas monetarias no convencionales en la medida esperada por los participantes del mercado, para finales de 2019 las cargas financieras por el servicio de la deuda pública italiana se reducirán en unos 500 millones de euros en comparación con lo dispuesto en la pasada Ley de Presupuesto.
Salvo cambios sensacionales por parte de la administración. Triunfo sobre el tema del comercio internacional y del gobierno británico sobre el tema de Brexit, los últimos meses de 2019 marcarán una desaceleración en las economías de la zona del euro. Si bien considerando que, también como resultado de esta desaceleración, la tasa de crecimiento del PIB italiano para 2019 será muy inferior a las previsiones del gobierno pasado (se ubicará, como máximo, en torno al 0,1%), las consideraciones anteriores conducen a apoyar Eso la ratio déficit público/PIB de nuestro país podría alcanzar el 1,6% en el presente año.
Acerca de Nota de actualización del documento de economía y finanzas (NADEF) que el nuevo gobierno italiano deberá presentar a la Comisión Europea a finales de este mes de septiembre, este informe debería ser suficiente para cumplir con los compromisos asumidos para 2019 con la UE. Además, si fuera posible razonar con la legislación sin cambios, los consiguientes "efectos de arrastre" también deberían garantizar la realización de ese Reducción del 0,6% de la ratio déficit estructural/PIB para 2020 que fue solicitado por la Comisión Europea para el acercamiento gradual de Italia a su objetivo a medio plazo (MTO) y que forma parte de los compromisos asumidos por el pasado gobierno con la UE el pasado mes de julio. Además, la plausible predicción de una nueva caída de los tipos de interés de los títulos de deuda pública italiana de varios vencimientos y de una tasa de crecimiento del PIB positiva, aunque moderada, para el nuevo año (0,4 % en las previsiones de la Oficina de Presupuesto del Parlamento) debería permitir que la ambientación en Italia de una ratio déficit público/PIB para 2020 -sin cambios en la legislación- de alrededor del 1,2%.
3. CÓMO CAMBIARÁN LOS NÚMEROS
Este marco de aparente reequilibrio fiscal es, sin embargo, poco realista. En primer lugar, incluso si se implementara en los términos expuestos anteriormente, sería parcial porque 'olvidaría' el problema de la deuda pública italiana. Además, es de facto inviable porque debería basarse en políticas fiscales pasivas y restrictivas (aumento total de las tasas de IVA sin estímulo para la salida de la actual situación de estancamiento) que tendría un impacto recesivo a corto plazo en la economía italiana y que, en cualquier caso, no sería compatible con las disposiciones del nuevo gobierno.
Se trata, por tanto, de redefinir el marco trazado introduciendo al menos tres factores más:
- La disminución de la relación déficit público/PIB en 2019 no conducirá a una caída correspondiente en la relación deuda pública/PIB italiana, ya que los 18 millones de euros previstos en la Ley de Presupuesto para 2019 como resultado de la venta de acciones públicas serán falta de bienes muebles (17 mil millones) e inmuebles (1 mil millones); haber sufrido en dos ocasiones la apertura de un procedimiento de infracción por exceso de deuda pública (noviembre de 2018 y junio de 2019), Italia se verá obligada a diseñar una estrategia creíble para la reducción gradual de la relación deuda pública/PIB en su ley de presupuestos 2020, sin recurrir a expedientes distorsionadores (transferencias de acciones propiedad de empresas públicas del Ministerio de Economía y Finanzas – MEF – a Cassa Depositi e Prestiti, controlada por el MEF).
- Desde el NADEF y, más aún, en el Proyecto de Ley de Presupuesto para 2020 (que se presentará a la Comisión Europea a mediados de octubre de 2019), el nuevo gobierno italiano deberá precisar la cobertura alternativa al uso de las cláusulas de salvaguardia que, para 2020, pronostican aumentos en las tasas de IVA y algunos impuestos especiales por más de 23 millones de euros; uno de los puntos calificativos del programa económico tanto del antiguo como del nuevo gobierno excluye, de hecho (en nuestra opinión, con demasiada severidad), la activación, aunque sea parcial, de estas cláusulas.
- Aunque todavía genéricos, los otros puntos de calificación del programa económico del nuevo gobierno italiano dibujan intervenciones para apoyar el crecimiento económico (reducción de la 'cuña fiscal', relanzamiento de las inversiones públicas, mayores incentivos para la innovación y la educación) y cohesión social (salario mínimo, reducción de la pobreza) que supondrá, en 2020, descensos de los ingresos y aumentos del gasto público por un importe estimado de al menos 15 millones de euros; cabe señalar, a este respecto, que gran parte de la cobertura de las inversiones públicas ha encontrado otros usos en ejercicios pasados y, por tanto, debe restablecerse.
Frente a una reducción tendencial de la relación déficit público/PIB de alrededor del 1,2 % para 2020 (véase más arriba), Italia corre el riesgo de tener que afrontar una carga global sobre sus saldos presupuestarios de más de dos puntos porcentuales del PIB. En 2020, así como en años posteriores, un aumento de la ratio déficit público/PIB que supere (o incluso se mantenga en torno) el umbral del 3% sería, sin embargo, incompatible con los acuerdos alcanzados con la UE. Sobre todo, este incremento tendría efectos aún más significativos sobre la ratio deuda pública/PIB: dado que la citada ratio no se ha reducido en 2019, en ausencia de ajustes ad hoc, su dinámica creciente se confirmaría y agravaría también en los siguientes años y expondría a Italia a nuevas tensiones por exceso de deuda pública (con el riesgo concreto de frustrar la reducción de las cargas financieras sobre esta misma deuda). Lo que pondría en duda la sostenibilidad a medio plazo del presupuesto público italiano.
4. INVERTIR EN INNOVACIÓN Y EN EL ESTADO SOCIAL
El panorama realista a corto plazo es, por lo tanto, mucho más problemático de lo que sugeriría el análisis hipotético con la legislación sin cambios. Es pues inevitable que, sin caer en la costumbre de poner a cero indiscriminadamente lo que hizo el gobierno anterior, la nueva coalición reduzca los desequilibrios de los presupuestos públicos para 2020 y años posteriores Reducir, en la medida de lo posible, los aumentos de gasto o los recortes de impuestos más ineficientes implementados en 2019. (“Cuota 100”; tarifa 'plana' para una parte de los trabajadores por cuenta propia por debajo de determinados umbrales de ingresos, etc.).
Sin embargo, los problemas a abordar cobran aún mayor importancia si el marco de corto plazo, que acaba de esbozarse y centrado en la presentación de la Ley de Presupuesto para 2020 y sus etapas preparatorias, se vincula con las perspectivas de mediano y largo plazo.
Análisis recientes reafirman que la economía italiana y, en particular, el sector manufacturero pueden contar con empresas de excelencia que se encuentran en las fronteras internacionales de la innovación y que defienden y fortalecen nuestra participación en el comercio mundial. Sin embargo, tales empresas tienen muy pocos imitadores nacionales. Así, la mayoría de las empresas italianas siguen siendo poco competitivas también porque están aplastadas por sus diminutas dimensiones, que no se adaptan a la combinación de innovación técnica e innovación organizativa impuesta por las nuevas trayectorias tecnológicas. Esto explica que nuestra economía sea un caso extremo de los retrasos en innovación que acusa toda la UE y la eurozona de China y Estados Unidos en materia de inteligencia artificial y tecnología digital. Este doble retraso italiano (con respecto a las áreas internacionales no europeas y la propia UE) es la causa principal de la dinámica estancada en nuestra productividad laboral promedio y otras formas de productividad, que ya dura más de veinte años y que crea una brecha creciente entre el reducido subconjunto de empresas italianas internacionalizadas y el cuerpo mayoritario y atrasado de empresas nacionales. Sumándose a una dinámica demográfica negativa (significativo envejecimiento de la población), el estancamiento de la productividad laboral promedio implica que La falta de capacidad de crecimiento económico de Italia es un factor estructural y no accidental.
Por lo tanto, es esencial que el nuevo gobierno italiano varíe, lo antes posible, un conjunto sistemático y bien diseñado de incentivos para la innovación. En ese sentido, la recomendación al nuevo gobierno es asignar los recursos disponibles de manera eficiente, estableciendo, por ejemplo, vínculos estrechos entre la composición de las nuevas inversiones públicas y los incentivos para el crecimiento dimensional de las empresas privadas muy pequeñas y pequeñas con potencial innovador.
La apertura de la economía italiana a la innovación, que es una condición esencial para reiniciar el crecimiento a medio y largo plazo, tiene sin embargo el efecto de acentuar, a corto y medio plazo, las graves vulnerabilidades sociales de nuestro país. Ya hoy en día, la tasa de actividad, es decir, la presencia activa en el mercado laboral de la proporción (decreciente) de la población italiana en edad de trabajar, es una de las más bajas entre los países económicamente avanzados. A pesar de ello, la tasa de desempleo italiana, es decir, el porcentaje de aquellos que están activos en el mercado laboral pero no pueden encontrar empleo, está estructuralmente por encima de la media europea (especialmente para los grupos de trabajadores más débiles y, en particular, para los jóvenes; y para las zonas más marginales, como el Sur). Además, los italianos empleados tienen habilidades que no se adaptan a las producciones innovadoras porque cuentan con niveles de educación y calificaciones inferiores a la media europea y, con la misma educación, tienen especializaciones más alejadas de las habilidades técnicas de frontera. El resultado es que las empresas italianas intentan compensar la baja calidad de su oferta y demanda de mano de obra, exprimiendo salarios monetarios, que -además- están lastradas por una elevada 'cuña fiscal', o recurriendo a soluciones coyunturales que acentúan las ineficiencias estructurales de nuestra economía (empleos temporales y desprotegidos). No es de extrañar que, en esta situación, Italia no haya corregido las subidas desigualdades en la distribución del ingreso se produjo en los años en que los países centrales de la UE y de la zona del euro comenzaron a adoptar nuevas tecnologías innovadoras (principios de los noventa); y ha visto crecer el fenómeno de los trabajadores 'pobres' y la incidencia de la pobreza absoluta y relativa como resultado de la mayor polarización entre las clases de ingresos más altos y más bajos en los últimos veinte años.
En presencia de tales vulnerabilidades, una introducción generalizada de procesos innovadores sin intervenciones correctivas de política social tendría el efecto de hacer que una parte significativa de los trabajadores actuales sean aún más ineficientes o inutilizables y de agravar tanto la polarización del ingreso como la marginación y la caída en alguna forma. de pobreza de proporciones aún mayores de la población activa y en edad de trabajar. Por lo tanto, es esencial que el nuevo gobierno italiano aumentar la inversión en educación y formación, reducir la 'cuña fiscal', reforzar la lucha contra la pobreza, prevé nuevas protecciones para la renta y la integración de los desempleados. Si acaso, la recomendación a realizar es que el nuevo gobierno no se limite a intervenciones esporádicas sino que financie un diseño sistemático de reforma del estado de bienestar. De hecho, debe superarse la idea tradicional según la cual el estado del bienestar sólo debe intervenir ex post para proteger y reintegrar a los segmentos de la población más afectados por los cambios económicos; en cambio, se trata de intervenir también y sobre todo ex ante para preparar y/o adaptar a la población, especialmente pero no sólo a los jóvenes, a las transformaciones que se producen en los procesos innovadores.
5. LA FLEXIBILIDAD NO ES SUFICIENTE
Estas consideraciones tienen al menos dos implicaciones. Primero: muestran que, a la larga, la gestión del presupuesto público italiano no puede ser un simple mantenimiento o una administración ordinaria. Si se persigue el objetivo de hacer de Italia un país competitivo capaz de crecer de forma sostenible en una de las áreas más avanzadas de la economía internacional (la UE), es necesario prever una cambio radical en la composición de los gastos e ingresos públicos y estar preparado para gestionar sus impactos frente a los intereses creados. Sólo así será posible construir una sociedad abierta a las innovaciones económicas y centrada en la equidad (igualdad de oportunidades en sentido sustancial). Segundo: las mismas consideraciones muestran que, a corto plazo, los problemas del presupuesto italiano no pueden abordarse de manera efectiva si la ya difícil combinación de estímulos de crecimiento y ajustes de equilibrio se separa de los objetivos y las intervenciones relacionadas a medio y largo plazo. Los incrementos en el gasto público y/o las reducciones en los impuestos deben convertirse en piezas de un plan más amplio, que encuentran su complemento en 'recortes' socialmente ineficaces y económicamente ineficientes en el gasto público en comparación con la sociedad más innovadora y equitativa que pretendemos construir en el medio. a largo plazo.
Las dos implicaciones mencionadas pueden parecer visionarias. Sin embargo, tienen al menos tres consecuencias muy concretas tanto a nivel nacional como europeo.
A nivel nacional, se deduce que el declive económico y social italiano sólo puede detenerse si se admite que, durante el período extraordinario de rápido desarrollo económico posterior a la Segunda Guerra Mundial (1952-1979) y, sobre todo, en la década siguiente , ha habido una acumulación y cristalizado posiciones de anualidades protegidas que ya no son sostenibles hoy en día en términos de nivel y composición de la deuda pública y cohesión social. La gestión no ordinaria del presupuesto público debe reducir estas rentas mediante la implementación de intervenciones puntuales y concretas, que sean capaces de afectar las múltiples ineficiencias tanto públicas como privadas.
Las dos consecuencias a nivel europeo, sin embargo, se refieren al riesgo de utilizar una forma fácil pero distorsionada de vincular problemas a corto y largo plazo: la búsqueda de 'flexibilidad' fiscal en lugar de acuerdos estrictos con respecto a las normas europeas.
El análisis anterior aclara que, para el nuevo gobierno italiano, sería casi imposible conciliar el relanzamiento del crecimiento sostenible a medio-largo plazo y los ajustes graduales de nuestra deuda pública sin una cooperación europea que permita gestionar, en el corto plazo, una parte de las cargas financieras derivadas de programas de inversión pública para la reforma - por ejemplo - de nuestros sistemas educativos o para la creación - por ejemplo - de infraestructura intangible para la innovación de nuestros negocios.
Sin embargo, esta cooperación puede resultar en dos estrategias alternativas:
- las instituciones europeas conceden a nuestro país márgenes de flexibilidad fiscal, es decir, aflojan las restricciones respecto a incrementos temporales de su ratio déficit público/PIB por encima de la trayectoria de convergencia hacia el objetivo a medio plazo (OMP), sin ninguna evaluación y ningún control centralizado en cuanto a la asignación de exceso de gasto o la reducción de ingresos pero también sin asumir ningún compromiso de apoyo futuro en caso de situaciones de emergencia en nuestro presupuesto público;
- Italia está de acuerdo con las instituciones europeas un programa plurianual de reformas e inversiones y acepta controles periódicos centralizados en la implementación gradual de este programa, a cambio de obtener una financiación centralizada que no pesa en su totalidad en su presupuesto siempre que el programa se implemente de acuerdo con los acuerdos tomados y en formas consistentes con un plan compartido y explícito a medio-largo plazo.
La primera estrategia, que tiende a ser preferida por cualquier coalición política nacional porque no impone restricciones a sus opciones fiscales, es muy peligrosa. Se traduce en el uso de la flexibilidad para los compromisos públicos a corto plazo que, como sucedió en Italia en los últimos años, pueden ignorar la implementación de las inversiones y reformas requeridas por el plan a medio-largo plazo sin sanciones inmediatas. El resultado es que, una vez agotados los márgenes concedidos por las instituciones europeas, el país (en el caso de Italia) se encontraría con desequilibrios agravados en su presupuesto público y -por tanto- con restricciones aún más severas para relanzar el crecimiento sostenible de a largo plazo. La estrategia (ii), que en el corto plazo se presenta políticamente más costosa porque implica una transferencia (aunque compartida y temporal) de la soberanía nacional, viceversa representa una oportunidad para traducir la gestión del presupuesto público en un conjunto de elementos consistentes con una diseño a largo plazo apoyado al menos parcialmente por las instituciones europeas.
La objeción, que se puede adelantar con respecto a la conclusión que acabamos de sugerir y que nos lleva a la segunda consecuencia a nivel europeo, es que la primera estrategia acaba debilitando las actuales y distorsionadoras normas fiscales de la UE y de la Eurozona mientras la segunda estrategia acepta plenamente y legitima estas reglas. Por tanto, la 'flexibilidad' fiscal tendría un impacto positivo no tanto por sus efectos a corto plazo sobre los presupuestos públicos nacionales como porque actuaría como ganzúa para relajar las reglas y fortalecer la cooperación entre países a largo plazo.
Tal objeción corre el riesgo de producir efectos negativos no deseados pero graves. Es cierto que las normas fiscales europeas muestran problemas significativos y pueden mejorarse mucho; y de hecho es urgente iniciar una reflexión en esta dirección. Sin embargo, la vigencia de esas reglas representa el pegamento que asegura la coexistencia entre una política monetaria centralizada y alguna forma de coordinación institucional entre políticas fiscales descentralizadas, es decir, nacionales. Una relajación pura y sistemática de las reglas fiscales llevaría a la desresponsabilidad de las instituciones europeas frente a los desequilibrios fiscales acumulados a nivel nacional, en el sentido de que los países con una elevada deuda pública se verían expuestos a la valoración volátil y sanción de los inversores del mercado sin ningún tipo de protección institucional europea.
Esta amenazante perspectiva no es teórica, sino que ya se ha manifestado en la reciente reforma del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE). Después de haber favorecido durante mucho tiempo estrictas normas fiscales europeas (con el endurecimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento), los países más rigurosos de la zona del euro ahora se están moviendo hacia la concesión de márgenes crecientes de flexibilidad fiscal a favor de los países más frágiles. Sin embargo, como surgió en las reuniones del Eurogrupo y la Eurocumbre de diciembre de 2018 y junio de 2019, estos países exigen a cambio una regla de reestructuración casi automática de las deudas soberanas para los estados miembros que luego se ven obligados a activar programas de ayuda europeos en el ESM. La nueva estrategia consiste pues en colocar al Estado miembro individual en dificultad plena responsabilidad y todas las cargas derivadas de sus persistentes desequilibrios fiscales.
