Pontos fracos do contexto regulatório italiano para obras públicas. O que os outros países têm que nós não temos? Os resultados de uma comparação internacional.
In tema de infraestrutura e obras públicas, pergunta-se se é possível hoje na Itália realizar projetos de qualidade, ou se o marco regulatório italiano nos permite projetar obras úteis, construídas no prazo e com custos pré-estabelecidos e capazes de atrair capital privado. A partir de uma comparação internacional sobre o marco regulatório de obras públicas, emerge uma série de criticidades peculiares em nosso Sistema Nacional que podem representar um obstáculo para a realização de Projetos de Qualidade.
A análise foi realizada em 7 países: Itália, Alemanha, Reino Unido, Espanha, França, Holanda, Suécia. As características regulatórias comparadas foram: sistema legal e estrutura governamental, planejamento das obras, métodos de gestão de stakeholders e consenso, avaliação da utilidade e impactos econômicos, design, atribuição.
Daí emergem algumas peculiaridades do Sistema italiano, que parece ter deficiências, especialmente na fase de planejamento e programação.
Em primeiro lugar, na prática europeia, a fase de avaliação da utilidade da obra através da Análise Custo-Benefício (CBA) e outros critérios é antecipada para a fase de planeamento e é formalizada. Na Itália o momento de avaliação é adiado (apenas sugerido) para a fase de planejamento, não permitindo avaliar a priori a utilidade da obra. Além disso, falta formalização e padronização da metodologia. Isso não permite comparações entre as obras e impossibilita o uso de metodologias de avaliação como o CBA para determinar a prioridade das obras. Por exemplo, na Alemanha, para infraestruturas de transporte, a metodologia ACB é tradicionalmente aplicada desde a fase de planeamento, de forma a determinar as obras prioritárias. As obras são então priorizadas e o planejamento é feito pelo Governo Federal. A metodologia ACB também é formalizada em diretrizes e prevê uma metodologia padrão.
Em segundo lugar, os países estrangeiros dão mais peso do que a Itália ao componente técnico do que ao disciplinar, tanto em códigos quanto em práticas. Além disso, na Itália, a avaliação técnica final dos projetos pareceria vaga e mal determinada. O resultado é a falta de detalhamento técnico no projeto executivo com consequente recurso a variantes. Também na Alemanha, por exemplo, o sistema de design é baseado em padrões técnicos muito rígidos (o Din Normen). Os Din Normen são cerca de cinquenta dossiers técnicos, muito volumosos e detalhados, organizados para os mais diversos tipos de processos. As ofertas são formuladas com base em tabelas de preços unitários indicadas de forma muito detalhada e completa pelo cliente, seguindo formulários padronizados elaborados pelo Ministério do Land territorial a que pertencem.
Por outro lado, analisando as modalidades de adjudicação, os países considerados apresentam instituições semelhantes do ponto de vista regulatório (concurso conjunto ou separado, concurso público ou limitado, oferta economicamente mais vantajosa, etc.). As diferenças devem-se às práticas utilizadas pelas entidades adjudicantes. Por exemplo, em Itália, o desconto máximo parece ser mais generalizado do que a oferta economicamente mais vantajosa, apesar de ser preferível o segundo método.
Por último, sublinha-se que em Itália não existe um processo formal de envolvimento da população, presente em muitos dos países analisados. Nelas, esse instituto normalmente é colocado em estágios iniciais para discutir tanto a oportunidade de realização da obra quanto suas características. Na França, por exemplo, a ferramenta de debate público intervém "a montante" do processo de tomada de decisão de um projeto e se situa em um momento da elaboração em que o projeto ainda pode ser modificado, no todo ou em parte. O debate público tem por objetivo legitimar democraticamente a decisão posterior e permite à instituição proponente informar a população e os interessados sobre o projeto, bem como receber informações e sugestões.
A partir desta comparação internacional e da análise das criticidades na construção das obras, é possível afirmar que as fases iniciais, os primeiros projetos, são as mais complexas, onde existem inúmeros elementos de incerteza (técnica, administrativa, econômico-financeiras) que tornam os prazos de execução mais longos e dificultam previsões confiáveis sobre o andamento econômico da obra.
No geral, as inúmeras criticidades encontradas durante a construção de uma obra podem ser rastreadas até as deficiências do sistema de planejamento, avaliação, autorização e construção da infraestrutura. Estas questões críticas derivam, por sua vez, da morosidade burocrática e processual, das estruturas legislativas, do planeamento financeiro, das oposições sociais, da demasiada facilidade de recorrer aos tribunais administrativos (muitas vezes caracterizados por modestas competências técnicas específicas) com atrasos e adiamentos na ordem dos anos, bem como da inércia política e das dificuldades de planejamento. Estes problemas são historicamente imputáveis a sistemas político-administrativos que nem sempre souberam definir prioridades claras de intervenção e concretizar o que estava previsto, e à escassa assunção de responsabilidades.
Estas questões serão o tema do primeiro QPLab Workshop, que será realizado em Roma no dia 30 de setembro no Auditório Via Veneto (visite o site do evento).
