O governador do Banco da Itália, Ignazio Visco, falou na 64ª Conferência de Estudos Administrativos "Desenvolvimento econômico, restrições financeiras e qualidade dos serviços", na Villa Monastero em Varenna. Eis o texto de seu discurso, intitulado “Investimentos públicos para o desenvolvimento da economia”:
Na última década, a economia italiana passou pela pior crise de sua história. À dupla recessão, durante a qual o produto interno bruto caiu cerca de nove pontos percentuais, seguiu-se uma recuperação fraca e atrofiada: desde 2013 recuperamos menos da metade do terreno perdido. Nesse contexto, tem sido amplamente apoiada a oportunidade de aumentar os gastos com investimentos públicos, que podem ter efeitos positivos sobre o nível de atividade econômica no curto prazo e afetar seu potencial de crescimento no longo prazo. O ímpeto fornecido por gastos mais elevados é geralmente maior se for financiado por déficit. Pode ser mais forte se os investimentos realizados forem complementares ao capital privado, aumentando marginalmente sua lucratividade: isso estimularia os gastos com investimentos empresariais. No médio e longo prazo, o aumento do potencial de crescimento decorre da abertura de novas oportunidades para a atividade econômica e do estímulo à inovação; estes efeitos podem ser alcançados com a criação de infra-estruturas materiais, sobretudo se de elevado conteúdo tecnológico, e sobretudo através de investimentos em investigação e conhecimento.
No curto prazo, o aumento do nível de produção, medido pelo chamado "multiplicador de investimento", pode ser forte o suficiente para superar o crescimento da dívida pública devido ao déficit. Mas se o efeito de longo prazo sobre o potencial de crescimento não for enxertado nesse efeito, a redução da relação dívida/produto é temporária: enquanto o déficit continua alimentando a dívida, o produto volta a crescer a taxas semelhantes às anteriores ao aumento de gastos. O tamanho do multiplicador depende de algumas variáveis importantes: rapidez e eficiência das intervenções e capacidade de identificar aquelas capazes de determinar um efetivo aumento qualitativo e quantitativo do capital público são qualidades necessárias para maximizar o impacto direto no produto; a manutenção de condições financeiras ordenadas é essencial para evitar fenómenos de “crowding out” dos investimentos privados, que podem ser desencorajados por um aumento das taxas de juro. A seleção criteriosa dos programas a serem financiados também é crucial para obter os efeitos de longo prazo sobre o potencial de crescimento; não deve penalizar os recursos disponíveis para as infra-estruturas intangíveis.
Devem ser tidos em conta os constrangimentos resultantes do elevado nível de endividamento. Um aumento improdutivo do déficit acabaria por piorar as perspectivas para as finanças públicas, alimentando as dúvidas dos investidores e elevando o prêmio de risco dos títulos públicos. A relação dívida pública/produto pode rapidamente cair em uma trajetória insustentável. Nas atuais condições das finanças públicas e com baixo grau de eficiência na administração, o recurso ao défice deve ser utilizado com cautela, garantindo que os recursos sejam efetivamente utilizados para apoiar a atividade económica, a curto e a longo prazo. Ainda que uma política de investimento eficaz conseguisse colocar a economia numa trajectória de maior crescimento, ainda assim seria necessário definir uma estratégia credível nos objectivos orçamentais e nas linhas de reforma, como determinar a redução do prémio de risco dos títulos do Estado italiano . Nesse cenário, a relação dívida/produto seguiria uma trajetória de redução progressiva, tanto mais rápida quanto menor fosse a diferença entre a taxa de juros e o crescimento nominal da economia e maior o superávit orçamentário líquido das despesas com juros.
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Investimentos públicos e demanda agregada
Sabe-se que os gastos públicos ditos "diretos", como os gastos com investimentos, podem ter um impacto mais forte sobre a demanda agregada do que os gastos com efeitos "indiretos", como as transferências públicas, que podem ser parcialmente alocados à poupança por seus beneficiários, em maior medida à medida que os rendimentos aumentam. No entanto, a avaliação precisa dos efeitos macroeconómicos de curto prazo de um aumento do investimento público está rodeada de elevada incerteza. O tamanho do multiplicador (ou seja, o aumento da produção gerado por um aumento nos gastos financiados pelo déficit) depende de muitos fatores: o grau de utilização dos recursos produtivos, a orientação da política monetária e as condições financeiras resultantes; a presença de eventuais atrasos e ineficiências na definição e implementação de programas de investimento; a avaliação dos mercados sobre as perspetivas de sustentabilidade da dívida na sequência do aumento da despesa. Simulações realizadas a curto-médio prazo com o modelo econométrico trimestral do Banco da Itália indicam que no cenário mais favorável o multiplicador é maior que a unidade e o aumento do produto obtido com os maiores investimentos determina uma redução na relação entre dívida pública e PIB em um período de cinco anos. É razoável supor que, se a seleção dos investimentos não fosse precisa, ou sua implementação fosse caracterizada por desperdícios e ineficiências, o multiplicador seria significativamente menor, aproximando-se do (menor) gasto de transferência. Nessas circunstâncias, a relação dívida/PIB aumentaria.
O mesmo resultado ocorreria se o plano de gastos despertasse temores nos investidores: o aumento dos custos de financiamento (para o setor público e, conseqüentemente, para o setor privado) reduziria o estímulo à atividade econômica proporcionado por maiores investimentos, enquanto o déficit aumentaria devido a ambos o menor crescimento da economia e o aumento progressivo da despesa com juros. Avaliar o potencial impacto de um maior défice no prémio de risco soberano não é simples: trata-se de uma relação não linear e volátil, influenciada por muitas variáveis, algumas não imediatamente quantificáveis. Se a expansão fiscal fosse acompanhada por uma deterioração da confiança dos investidores como a ocorrida entre 2011 e 2012, por diversas razões, o impacto nas taxas de juros poderia ser, então, particularmente elevado. As estimativas baseadas em valores registados em economias avançadas em condições financeiras normais não podem ser aplicadas a tais situações. No entanto, recorde-se que todos os anos o Estado tem de colocar no mercado cerca de 400 mil milhões de euros de dívida pública. O modelo econométrico não considera explicitamente a complementaridade entre capital público e privado na função de produção das firmas. Os investimentos capazes de aumentar a rentabilidade do capital privado, incentivando a sua acumulação, podem traduzir-se em valores mais elevados do multiplicador.
A literatura empírica sobre esta ligação é extensa mas – também devido a dificuldades metodológicas não triviais – não chega a resultados unívocos. No entanto, os efeitos estimados confirmam a sua relevância. Mesmo os exercícios econométricos realizados por outras instituições, apesar da comparabilidade incompleta das várias simulações, sublinham o papel decisivo dos fatores de contexto que mencionei anteriormente: a reação da política monetária, a capacidade de selecionar bem e de implementar sem atrasos ou investimentos perdulários , expectativas sobre a evolução das finanças públicas.
Investimento público e potencial de crescimento
A análise econômica há muito reconhece que o progresso técnico e a dinâmica da produtividade total dos fatores constituem o motor efetivo do crescimento econômico para os países avançados, onde a rápida acumulação inicial de capital físico e o crescimento da força de trabalho esgotaram seu ímpeto. Uma dotação adequada de capital público pode facilitar a adoção de novas tecnologias e a reorganização dos processos produtivos, facilitando também a criação de novos negócios. Pode revelar-se essencial no apoio às fases iniciais de desenvolvimento de tecnologias particularmente inovadoras. No entanto, deve-se reconhecer que a ligação entre a acumulação de capital público e o desenvolvimento econômico, por mais crucial que seja, é essencialmente elusiva. É evidente que o capital público não inclui apenas as infraestruturas materiais – como as redes de transportes e as de telecomunicações e energia – mas também o conjunto de conhecimentos e competências que uma economia pode ter à sua disposição. Esses dois tipos de capital, tangível e intangível, compartilham algumas características de bens públicos e, sem a intervenção do Estado, estariam disponíveis em quantidades insuficientes. O Estado apóia a acumulação imaterial tanto diretamente, com pesquisas científicas em universidades e centros de pesquisa públicos e com a prestação de serviços educacionais, quanto indiretamente, por meio de subsídios e incentivos fiscais à atividade privada. Há evidências de que ambas as formas de intervenção, se bem planejadas, têm um impacto positivo no crescimento econômico. Num contexto de rápida mudança tecnológica, promover a acumulação de capital humano e a sua melhoria qualitativa revela-se tão ou mais importante do que o investimento em infraestruturas físicas, sobretudo no nosso país. A despesa pública com a educação é de cerca de 4 por cento do PIB, muito inferior à média da zona euro. A Itália ocupa o último lugar entre os países desenvolvidos pelas habilidades de sua força de trabalho. A diferença face a outros países também é acentuada no que diz respeito à atividade de investigação e desenvolvimento, embora neste caso se deva quase na sua totalidade à componente privada da despesa.
Despesa pública para investimentos e dotação de infraestrutura na Itália
As despesas com investimentos fixos brutos das administrações públicas diminuíram na Itália nos últimos anos e são inferiores às registradas em outros países europeus. Em termos nominais, diminuiu 4 por cento ao ano em média desde 2008; observa-se também uma tendência de redução da despesa na restante área do euro, embora menos acentuada. Como porcentagem do PIB, os gastos na Itália caíram de 3% em 2008 para 2% em 2017; a redução concentrou-se nas administrações locais. A Comissão Europeia estimou recentemente que existe um "défice" de investimento público no nosso país. Deve-se ter em mente que o significado econômico dos itens de despesa nem sempre coincide com a classificação contábil. As despesas registadas na conta das administrações públicas na rubrica “formação bruta de capital fixo” não se destinam inteiramente à formação de infra-estruturas físicas, nem representam a totalidade dos recursos financeiros destinados a esse efeito. Cerca de metade refere-se a outros tipos de gastos, como fábricas, máquinas e patentes. Os investimentos em infra-estruturas materiais são também efectuados por entidades externas ao sector público que, em qualquer caso, efectuam obras de utilidade pública (incluindo as concessionárias das redes ferroviária, rodoviária, energética e de telecomunicações).
Apenas parte destas despesas transitam do orçamento público e são registadas na rubrica "auxílios ao investimento", rubrica muito heterogénea cuja composição é afectada por peculiaridades nacionais na classificação sectorial das entidades envolvidas (dentro ou fora das administrações públicas) e na os métodos de regulamentação dos serviços públicos. Medir a dotação de infraestrutura de um país é um exercício complexo. Você pode usar indicadores financeiros com base nos recursos utilizados ou pode fazê-lo
utilização de índices de dotação física (extensão e densidade das redes de transportes, abastecimento de energia e água, telecomunicações, etc.) que podem também reflectir diferenças na morfologia dos territórios e no grau de eficiência na utilização dos recursos. Por último, existem índices que visam captar a adequação global das redes infraestruturais, tendo em conta tanto quanto possível a procura potencial, a
conexões entre as diferentes redes, fenômenos de congestionamento. Se se fizer referência a indicadores baseados no chamado método do inventário permanente, que agrega dados históricos sobre as despesas de investimento anuais líquidas de
depreciação estimada, a situação de Itália apresenta-se substancialmente alinhada com a das principais economias da zona euro. Em comparação com o início dos anos 2000, a diferença com a França aumentou, mas melhorou em relação à Alemanha e à Espanha.
Em 2017, a Ferrovie dello Stato realizou investimentos de aproximadamente 4,5 bilhões (4,3 em 2016), quase integralmente realizados pela subsidiária RFI Spa, que administra a rede. Os investimentos da Autostrade para
A Itália ascendeu a cerca de 600 milhões; outros 200 foram investidos pela segunda concessionária em ordem de importância, o grupo Gavio. Para a rede de telecomunicações, a TIM investiu cerca de 3,5 bilhões. No que diz respeito à infraestrutura elétrica, no biênio 2016-17 a Enel investiu mais de 2,5 bilhões, a Terna mais de 1,9 bilhão. Para a rede de gás natural, a Snam fez investimentos de cerca de 2,7 mil milhões nos últimos três anos. Utilizando indicadores físicos de dotação infra-estrutural e relacionando-os com variáveis de escala apropriadas, obtêm-se resultados diversos. Por exemplo, em relação à população (uma medida, embora muito grosseira, da demanda potencial de transporte), a rede rodoviária e ferroviária italiana é menos extensa do que a da França, Alemanha e Espanha. Da mesma forma, se compararmos o tempo mínimo de viagem entre dois territórios, ponderado pela população, confirmamos a desvantagem da Itália face à média europeia, sugerindo possíveis efeitos de congestionamento.
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Finalmente, para medir a adequação das infraestruturas de um país como um todo – e não apenas das infraestruturas de transportes – existem avaliações subjetivas, cuja interpretação exige particular cautela. Por exemplo, o Fórum Econômico Mundial produz um índice sintético para 137 países do mundo; A Itália está em 58º lugar, muito atrás de todos os principais países europeus. De acordo com um inquérito semelhante (embora limitado a países europeus e infraestruturas municipais) realizado pelo Banco Europeu de Investimento em 2017, Itália teria um nível de qualidade semelhante ao de Espanha mas inferior ao de França, Alemanha e à média da União Europeia . No geral, pode-se notar uma divergência entre o que é sugerido pelos indicadores construídos a partir do gasto histórico e o que pode ser deduzido de indicadores mais analíticos de adequação da rede (um atraso da Itália em relação a outros países europeus emerge apenas do segundo grupo de indicadores) . Pode-se supor que essa divergência também se deva a uma menor "eficiência" na construção das obras. Como observei anteriormente, a eficiência é uma variável-chave na determinação do impacto macroeconômico dos gastos com investimento, tanto no curto quanto no longo prazo.
O texto completo no site do Banco da Itália.
