A gravidade do problema
As tensões de mercado, que se manifestaram no setor bancário italiano nos últimos dias, evidenciaram uma fragilidade do nosso sistema financeiro que parece dever-se sobretudo à presença de um elevado montante de empréstimos problemáticos na maior parte dos saldos bancários folhas. Esta situação é conhecida há algum tempo, mas que se tornou mais difícil de conter no início de 2016 com a entrada em vigor das novas regras europeias relativas ao segundo pilar da União Bancária. Além disso, essas mudanças regulatórias foram precedidas pela eclosão da crise de alguns bancos italianos regionais e locais e por um agravamento das perspectivas macroeconômicas globais.
O objetivo da proposta aqui apresentada é permitir que mesmo os bancos italianos mais frágeis resolvam o problema do excesso de crédito empréstimos non-performing (NPL) através de instrumentos de mercado que são suportados, apenas em último recurso, por garantias prestadas pelo Estado. Sem esta garantia, que na nossa proposta se junta à prestada pelos próprios bancos e que conduz assim a uma "garantia dupla", as soluções em discussão (incluindo as diversas formas de banco ruim ou recurso a garantias de mercado) parecem ineficazes. Além disso, a exequibilidade da nossa proposta pressupõe que a Comissão Europeia reconheça o carácter sistémico do problema, ou seja, que considere a situação dos NPL como uma ameaça concreta à estabilidade financeira não só de Itália mas de toda a Zona Euro. De acordo com os Tratados europeus, tal situação exigiria a suspensão das regras sobre fiança – ou seja, o envolvimento dos acionistas e credores subordinados na resolução do banco – na presença da ativação dos apoios públicos.
Os fatores de instabilidade
O final de 2015 e o início de 2016 foram marcados por uma mudança nas perspectivas da economia internacional que reproduziu, mas com sinal contrário, o ocorrido entre o outono e o inverno de 2014. A crise em parte dos países emergentes, o colapso muito excessivo do preço do petróleo, o abrandamento da economia chinesa, a fragilidade do crescimento dos EUA que se somam à inversão do ciclo das taxas de juro pelo Reserva Federal, a possibilidade ainda indeterminada de novas ações de estímulo monetário por parte do Banco Central Europeu são uma combinação de fatores que tem piorado as expectativas de crescimento também para as economias da Zona do Euro.
Adicionado a isso foi um Shock específico para a Itália, causado pela resolução de quatro bancos regionais e locais que representavam uma parcela mínima dos ativos bancários nacionais (cerca de 1%). Em princípio, o episódio não deveria ter significado sistêmico. No entanto, o impacto foi acentuado por dois fatores: em primeiro lugar, devido às regras europeias aprovadas no verão de 2013, o método de reestruturação dos quatro bancos envolveu os titulares de obrigações subordinadas (pequenas ou grandes); em segundo lugar, esta modalidade tornou claro para todos que a entrada em vigor - precisamente a partir de 2016 de janeiro de XNUMX - do novo regulamento europeu sobre resoluções bancárias centrado na fiança in teria aumentado ainda mais o custo para os investidores de qualquer reestruturação bancária.
O agravamento da situação macroeconómica e a Shock idiossincráticas da Itália explicam por que se tornou ainda mais urgente encontrar uma solução para o excesso de empréstimos problemáticos, que pesam sobre nosso setor bancário desde pelo menos o primeiro semestre de 2012 e que representam seu maior problema estrutural. Definir uma solução eficaz é mais difícil do que no passado recente, pois as novas regras europeias exigem o uso de mecanismos de mercado. Conforme já referido, porém, estes novos regulamentos continuam a reconhecer a possibilidade de intervenção do Estado, sob a forma de garantias aos respectivos processos de reforço de capital dos bancos envolvidos, caso o mero recurso ao mercado não garanta o cumprimento de condições financeiras ordenadas.
As críticas de banco ruim
Para lidar com o problema, é necessário que cada um dos bancos italianos tenha a oportunidade de vender uma cota de empréstimos problemáticos suficiente para trazer o peso, em relação aos ativos de seu balanço, de volta a proporções fisiológicas. Em princípio, estas cessões devem ocorrer a preços de mercado e ter veículos de securitização (os chamados 'veículo para fins especiais':SPV). No entanto, deve-se considerar que, nos últimos três/quatro anos, as diferenças médias entre os preços médios de mercado de cada NPL e o valor correspondente registrado nos balanços dos bancos (book value) são elevados. Um cálculo aproximado indica que, em média, esses gaps estão em torno de 25/30 pontos base. Se o nosso cálculo estivesse correto, a alienação de uma parcela adequada dos empréstimos problemáticos acarretaria perdas tão grandes para os grupos bancários italianos mais frágeis que exigiriam novas recapitalizações. Existe, portanto, um risco não negligenciável de que qualquer tentativa de resolver o problema de uma só vez (carregamento frontal) geram choques de tal magnitude que ameaçam a estabilidade de todo o setor bancário e financeiro italiano com repercussões no restante da Zona do Euro.
O estabelecimento de um banco ruim por cada um dos grupos bancários envolvidos enfrentariam problemas semelhantes. Embora a venda de empréstimos problemáticos no mercado por cada um dos banco ruim pode ser gradual no tempo, a transferência dos empréstimos problemáticos do banco originador a preços de mercado traria perdas imediatamente - como, aliás, aconteceu no caso dos quatro bancos italianos que acabam de ser resolvidos. Por outro lado, se esta transferência ocorresse a preços não de mercado, ou seja, mais próximos dos preços de livro, haveria uma realocação das perdas esperadas em detrimento do balanço específico do 'banco ruim', que também deve ser incluído no grupo consolidação do banco originador. Além disso, é muito provável que, especialmente neste último caso, a constituição de banco ruim provocaria a abertura de um processo de resolução, nos termos da directiva europeia BRRD, com a consequente aplicação das novas regras sobre fiança. Como já mencionado, tal reestruturação dos grupos bancários italianos ocorreria em condições ainda mais onerosas para os poupadores do que o que aconteceu com os quatro pequenos bancos reestruturados no final de 2015.
O lançamento de um (impensável) processo europeu de resolução de uma parte substancial do setor bancário italiano tornar-se-ia quase certo no caso do estabelecimento de um único banco ruim público para todos os bancos envolvidos. É certo que, nesse caso, cada grupo bancário com incidência excessiva de créditos problemáticos maximizaria a vantagem da venda faseada no mercado daquela parte dos créditos que cedeu ao banco ruim publicar. Como o governo italiano aprendeu nos últimos meses, a Comissão Européia, no entanto, sublinhou a impraticabilidade de tal solução porque está centrada em um resgate público.
O daí resultante confronto entre as instituições europeias e o governo italiano parece ter conduzido a uma solução de compromisso, prenunciada quer na entrevista da Comissária da Concorrência da UE - Margrethe Vestager - ao Corriere della Sera a 21 de Janeiro, quer nas declarações do Ministro da Economia italiano Pier Carlo Padoan. O compromisso deve prever que cada um dos bancos italianos possa vender, a preços de mercado, uma parte adequada de seus empréstimos problemáticos para SPVs. Além disso, a fim de atenuar as diferenças entre esses preços e os contábeis, cada um dos bancos em questão pode adquirir cobertura de seguro estatal ou público com relação a seus vários empréstimos problemáticos. O aspecto crucial é que essa cobertura de seguro deve ser adquirida a preços de mercado. Isso coloca duas dificuldades que tendem a tornar o compromisso ineficaz. A primeira dificuldade diz respeito à (im)possibilidade de fixar ex ante o preço de mercado específico para cada uma das garantias relativas a cada um dos muitos tipos de empréstimos problemáticos, uma vez que a compra e venda efetiva dessas garantias não ocorre no mercado. A segunda dificuldade é que, mesmo que fosse possível fixar as condições de equilíbrio individuais por meio de um marcar para modelar, o custo da garantia de mercado em cada um dos NPLs seria exatamente igual ao aumento sobre o preço que seria estabelecido pela transação de mercado não garantida entre o banco e o SPV.
A necessidade de uma garantia do Estado
Para sair do círculo vicioso descrito, é necessário introduzir uma garantia estatal que permita, ainda que de forma indireta, apoiar os preços de venda dos empréstimos problemáticos. Desta forma, mesmo os grupos bancários italianos mais frágeis poderiam vender uma parte dos seus vários tipos de empréstimos problemáticos a preços mais próximos dos contabilísticos e, se necessário, recorrer a operações de recapitalização sem ter de atuar em condições de emergência.
A nossa proposta prevê o recurso a múltiplos SPVs dedicados à compra de créditos problemáticos. Estas SPVs deverão beneficiar de um sistema de incentivos através da aplicação de dois níveis de garantias: um pelos próprios bancos e um segundo - em último recurso - pelo Estado. A cada compra de tranche com diferentes antiguidade de empréstimos bancários problemáticos, as SPVs beneficiariam de uma garantia de cada um dos bancos envolvidos para cobrir – até limites pré-estabelecidos – as perdas que pudessem sofrer devido a uma diferença positiva entre os custos incorridos na compra de cada tranche e as receitas induzidas pela sua cobrança posterior, gradual e parcial tranche com o mutuário original. Além disso, beneficiariam de uma garantia parada de volta público se os bancos individuais não pudessem cumprir a garantia prestada: o Estado ou um dos seus agentes comprometer-se-ia a garantir, mesmo nesta eventualidade desfavorável, a cobertura até aos limites específicos pré-estabelecidos através da recapitalização dos bancos em dificuldade.
A proposta no seu conjunto implica, portanto: (a) o apoio aos preços de venda de cada tranche de empréstimos problemáticos, capazes de tornar sua liquidação conveniente até pelos bancos mais frágeis; (b) a possibilidade de não recorrer ao bail-in. A alínea b) assenta na convicção de que o auxílio estatal de último recurso, previsto na nossa proposta, é compatível com o Tratado TUEF (Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia) e, por isso, não requer a aplicação dos mecanismos de resolução previstos pela União Bancária.
Auxílios estatais
Antes de entrar nos detalhes analíticos da proposta, é fundamental justificar a última afirmação feita. Em nossa opinião, a grave tensão ocorrida nos mercados financeiros na semana passada e que envolveu os bancos italianos de forma injustificada devido a mudanças em suas condições anteriores de solidez de capital, indica a presença de condições de instabilidade sistêmica que justificam uma reconsideração por parte do Comissão Europeia dos métodos de aplicação das regras que regem os auxílios estatais aos bancos. A este respeito, recorde-se que o artigo 45.º da Comunicação da Comissão Europeia, relativo precisamente à aplicação a partir de 1 de agosto de 2013 das regras dos auxílios estatais às medidas de apoio aos bancos no contexto da crise financeira (o denominada “Comunicação sobre o setor bancário”), prevê a possibilidade de derrogação às novas regras relativas à resolução de bancos caso a implementação destas medidas ponha em perigo a estabilidade financeira ou conduza a resultados desproporcionados.
Isso já aconteceu no início da crise financeira internacional de 2007-09, quando a Comissão adaptou as formas tradicionais de aplicação do controlo dos auxílios estatais ao contexto económico alterado, introduzindo temporariamente elementos de maior flexibilidade para garantir a salvaguarda da situação financeira sistema. O TUEF prevê: no artigo 107.º, n.º 2, alínea b), que devem ser considerados compatíveis os auxílios concedidos para "remediar os danos causados por ... eventos excepcionais"; no artigo 107.º, n.º 3, alínea b), que a Comissão pode considerar compatíveis os auxílios "destinados a sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro". Esta segunda disposição constituiu a base jurídica, utilizada pela Comissão durante a crise, para adaptar os métodos de controlo da crise bancária europeia (e, minimamente, italiana) ao interesse geral do sistema.
Coerentemente com esta abordagem e desde 2008, a Comissão emitiu várias Comunicações que tiveram em conta a evolução das condições do contexto económico e financeiro. Primeiro flexibilizou os critérios de avaliação dos auxílios de Estado ao setor bancário, até ao verão de 2013, e depois progressivamente mais rigorosos, com o objetivo de voltar, após a turbulência, a aplicar de forma estável os critérios de avaliação dos auxílios. É neste contexto que se insere a Comunicação de julho de 2013. Nesta última, a Comissão anunciou que deixaria de considerar compatíveis os auxílios estatais para recapitalizações bancárias que não tivessem por base um orçamento repartição de encargos devidos pelos acionistas e credores subordinados.
Os acontecimentos recentes, que levaram a uma forte volatilidade das cotações de alguns bancos italianos num contexto mais geral de descida das cotações das acções, constituem uma ameaça objectiva à estabilidade do nosso sector bancário e - consequentemente - do europeu. Além disso, a instabilidade não decorre de uma deterioração média da qualidade dos balanços dos bancos ou de novas perdas de bancos italianos individuais, mas da aplicação do repartição de encargos a quatro bancos regionais e por sinais – reais ou percebidos – vindos das autoridades europeias de supervisão e erroneamente interpretados pelo mercado como o início de um novo exercício de avaliação de ativos ou um pedido de aumento de provisões para empréstimos problemáticos. Basicamente, embora a situação dos bancos italianos esteja de acordo com os requisitos prudenciais, ocorreu uma cadeia de eventos que desestabilizou seriamente os mercados. O fato de a venda de ações ter diminuído desde então não significa que ela não possa se repetir; fragilidade, de onde nasceu o recente Shockpermanece e pode dar origem a novas turbulências.
Nas circunstâncias acima referidas, seria razoável, plenamente justificável e em consonância com a abordagem seguida até agora em situações de emergência, acordar com a Comissão um novo instrumento jurídico de garantias públicas de recapitalização, utilizável num período de tempo limitado e aplicável a todos os os bancos passam a ser atacados e que estão - portanto - em condições de não suportar os compromissos assumidos no processo de securitização. A activação desta ferramenta deverá excluir, até à normalização da situação, a aplicação do fiança aos bancos individuais que o utilizam. um processo de fiança na verdade, tenderia a ter um impacto desestabilizador no nível do sistema.
