Após os resultados das recentes eleições, ele voltou a se destacar o tema do sul. Há muito tempo que não se fala mais no debate público e na agenda política daquela que continua a ser a maior questão não resolvida do desenvolvimento italiano desde a Unificação, e que condiciona fortemente o futuro do país. E não foi discutido na longa campanha eleitoral.
A RENDA DA CIDADANIA PARA O SUL
Após a votação, em que pesaram decisivamente as escolhas dos eleitores do Sul, foi aberto um debate sobre o 'CBI' como uma proposta vencedora que explicaria os resultados das regiões do sul em favor do Movimento Cinco Estrelas. Basicamente, mais um pedido de assistência.
É uma leitura muito redutora - e pode-se acrescentar até desrespeitosa - das escolhas do eleitorado sulista. Quando os percentuais de votação atingem patamares como os alcançados em muitas áreas pelo Movimento Cinco Estrelas, fica evidente que grande parte da sociedade local quis expressar um sinal que vai muito além do pedido de renda básica: é um sinal de que, ao invés expressa uma profunda insatisfação com o funcionamento das instituições públicas nas regiões do sul.
O DESENVOLVIMENTO DO SUL E AS INSTITUIÇÕES PÚBLICAS
Na verdade, é precisamente sobre este tema – as instituições públicas – que se deve começar uma reflexão aprofundada, apreendendo a sua ligação fundamental com o cerne do desenvolvimento. Em outras palavras, devemos sair da ilusão – que dura há décadas – de que a questão do desenvolvimento do Sul é apenas um problema de políticas econômicas mais ou menos adequadas e de recursos mais ou menos adequados a serem redistribuídos de o Centro. Antes das políticas, o problema envolve as instituições e a política que condiciona o seu funcionamento na periferia mas também no centro. Além disso, as direções mais recentes dos estudos sobre desenvolvimento, que se debruçam sobre a questão das instituições, nos incitam a refletir nessa direção.
O neo-institucionalismo econômico não negligencia as aquisições anteriores, relativas ao papel do capital e investimento, da tecnologia e, finalmente, do capital humano nos processos de desenvolvimento, mas tende a considerar esses fatores como as 'causas próximas' ou mecanismos pelos quais o desenvolvimento ocorre lugar. A questão crucial torna-se a seguinteQuais são as 'causas fundamentais' que levam algumas empresas a melhorar sua dotação tecnológica, a investir em capital físico e a acumular capital humano usando-o de forma eficaz? Segundo os institucionalistas, essas causas têm a ver com as instituições e a cultura. E é neste terreno que a economia e a sociologia do desenvolvimento se encontram novamente. Mas o que essa atenção renovada aos fatores institucionais pode significar para o desenvolvimento do Sul?
Os institucionalistas acreditam que o desenvolvimento e a consolidação da economia de mercado dependem de 'boas' instituições econômicas, em particular aquelas que garantem um comportamento não arbitrário da administração pública; assegurar uma proteção adequada dos direitos de propriedade, uma luta eficaz contra o crime e proteção judicial dos contratos; promovem também a educação e a investigação científica e asseguram bens colectivos como as infra-estruturas e os serviços, cruciais para o desempenho das empresas e para o bem-estar dos cidadãos e das famílias (bem-estar). Mas do que depende a disponibilidade desses requisitos institucionais para o desenvolvimento de uma economia de mercado capaz de coesão social?
AS BOAS INSTITUIÇÕES
Boas instituições econômicas dependem daquelas que Daron Acemoglu e James Robinson em Por que as nações falham chamam de 'instituições políticas inclusivas', ou seja, regimes políticos abertos e pluralistas, capazes de limitar o poder de elites restritas e estimular a participação ativa dos membros da sociedade nas escolhas, promovendo assim os direitos de cidadania. E dependem – acrescento também – de valores culturais congruentes com esses processos (como sublinham autores como Douglas North e David Landes na esteira do grande sociólogo alemão Max Weber).
Quando essa congruência entre valores e normas, cultura e instituições é alcançada, instituições políticas verdadeiramente inclusivas podem crescer e as instituições econômicas que sustentam o desenvolvimento da economia de mercado são afirmadas e fortalecidas. Por outro lado, contrasta-se a tendência das elites de dobrar as regras econômicas a seus interesses, criando instituições de tipo "extrativista" (o que Weber chamou de "capitalismo político" ou "capitalismo de aventura"). Estas últimas favorecem a apropriação do produto das atividades econômicas por uma minoria privilegiada, com baixa diferenciação entre elites políticas e econômicas, a criação e reprodução de áreas de renda politicamente protegidas pelo Estado.
A LEITURA INSTITUCIONAL DO SOUTHERN DAY
O que alguém pode sugerir leitura institucionalista para nossa questão não resolvida do Sul? Poderia nos levar a focar mais na 'armadilha da instituição', o papel das instituições como um obstáculo ao desenvolvimento e, portanto, também a rever o desenho de políticas para levar isso em conta. E, em certo sentido, é exatamente isso que os resultados da votação de 4 de março nos incitam a fazer. Vejamos então, de forma necessariamente esquemática, como propor uma leitura desse tipo.
Pode-se dizer que as elites locais do Sul historicamente tentaram dobrar as instituições a seus interesses particulares formalmente em favor da economia de mercado do estado-nação. Introduziram, assim, fortes elementos de arbitrariedade no funcionamento das políticas públicas, na proteção dos direitos de propriedade, na concorrência de mercado e alimentaram uma fraca capacidade de oferta de bens coletivos para empresas e famílias e de combate à corrupção e ao crime. Puderam fazê-lo - e podem fazê-lo - porque as instituições políticas formalmente inclusivas careciam, por razões históricas, dos requisitos culturais (cultura cívica) e organizacionais (forte pluralismo social e político ao nível da sociedade civil) que poderiam ter orientado o seu funcionamento em uma direção favorável ao desenvolvimento. Mas também porque - importa sublinhar - as elites nacionais, politicamente débeis e desde há muito desafiadas por forças não totalmente integradas no Estado nacional, desistiram e muitas vezes desistem de se opor ao comportamento extractivo e predatório das elites locais em troca do consentimento que trazem como dote para o centro.
INSTITUIÇÕES: A ORIGEM DOS ERROS
Refira-se que este uso distorcido das instituições teve uma forte aceleração, após a Segunda Guerra Mundial, com a construção também em nosso país do Estado social e com o crescimento simultâneo dos poderes e competências dos governos locais e regionais. Estes se viram no Sul gerindo cada vez mais recursos redistribuídos do centro para garantir direitos de cidadania como educação, saúde e assistência. reconhecida aos cidadãos italianos independentemente do seu local de residência. Mas isso tem levado a um uso ineficiente e ineficaz dos recursos, muitas vezes voltados para o apadrinhamento e as necessidades assistenciais dos circuitos locais de intermediação política. Em suma, a redistribuição de recursos muito substanciais produziu efeitos perversos, alimentando o clientelismo, o assistencialismo, o empreendedorismo dependente da política, a corrupção e o crime.
Sabemos que nas últimas décadas isso resultou críticas crescentes nas regiões do norte, que financiaram parcialmente a redistribuição. Diante de tais críticas, não se pode limitar a reiterar que a redistribuição é a consequência normal da tentativa de concretização dos direitos de cidadania em todo o país. Claro que sim, mas também devemos nos perguntar se os recursos são utilizados de forma eficiente e quais as consequências que eles têm no processo de desenvolvimento, se o incentivam ou dificultam. Isso leva inevitavelmente ao papel das instituições e elites locais.
O PAPEL DOS CIDADÃOS – VOTORES
No entanto, a baixa qualidade das instituições que trava o desenvolvimento não é apenas um problema de 'oferta' das elites políticas, mas também de 'demanda' dos cidadãos-eleitores que, por sua vez, alimenta uma oferta de assistência e patrocínio. De facto, como reacção ao uso distorcido das instituições pelas elites e às condições de penúria económica e laboral, os cidadãos-eleitores têm desenvolvido e reforçado orientações destinadas a promover comportamentos adaptativos (particularismo, oportunismo, falta de confiança, clientelismo e de favores da política).
Refira-se que não se trata certamente de uma falha antropológica - como por vezes é refutado de forma polémica por quem vê a referência à falta de cultura cívica e de valores mais universalistas como uma acusação contra os sulistas - mas antes uma adaptação que tem as suas próprias características. racional historicamente explicável. E que também tem sido acompanhada desde há muito por formas de mobilização e manifestações temporárias de protesto que não se traduziram, no entanto, como noutras zonas do país, em formas mais sólidas de organização da sociedade civil e de crescimento da cultura cívica capaz de solicitar um funcionamento de instituições mais orientado para a resolução de problemas coletivos.
O “CÍRCULO VICIOSO” DAS INSTITUIÇÕES
É claro que tudo isso alimentou o 'círculo vicioso das instituições' (a armadilha acima mencionada) condicionando por sua vez o comportamento das elites políticas locais e dificultando ainda mais o funcionamento impessoal das instituições, a não arbitrariedade da administração das decisões públicas, a capacidade de combater o crime, a corrupção e os abusos e de produzir bens coletivos, justamente pela forte pressão de questões e interesses particularistas. Daí uma espiral perversa que desgasta o potencial efetivo das instituições formalmente inclusivas em favor de um sólido crescimento da economia de mercado e de políticas sociais eficientes e efetivas (educação, saúde, assistência). No entanto, não devemos esquecer - como dissemos - a pesada responsabilidade do centro por este estado de coisas, na medida em que tolerou e ainda tolera esse funcionamento das instituições, e a utilização dos recursos públicos que dela derivam, para lucrar com o consenso oferecido pelas elites locais.
LEITURA DO NORTE E LEITURA DO SUL
Deve-se notar também que esse quadro analítico permite superar o contraste estéril entre duas leituras do problema do Sul que muitas vezes se confrontaram nos últimos anos. O 'norte' que tende a atribuir as principais responsabilidades às classes dominantes do Sul e à cultura dos sulistas e o 'sulista' que, pelo contrário, as atribui à incapacidade do centro de implementar ajuda adequada e políticas económicas eficazes para apoiar o desenvolvimento, quando nem sequer acusa os interesses do Norte e a sua influência sobre os governos nacionais para uma real e adequada exploração histórica do Sul, como em certas tendências que surgiram recentemente na chave de uma demanda ou 'neo- o sulismo bourbônico.
Naturalmente, o quadro interpretativo que esboçamos é um quadro analítico. Nem todo o Sul é afetado da mesma forma por essas condições desfavoráveis ao desenvolvimento, e nem todas as elites se movem em chave extrativa e predatória. A diferenciação interna do Sul é hoje ainda mais marcada do que no passado, embora a referência à categoria mais ampla e agregada do Sul não perca a sua validade. Obviamente, porém, é muito difícil promover um desenvolvimento sólido capaz de se sustentar sem interferir nas condições institucionais a montante das políticas económicas e sociais de apoio ao desenvolvimento; e também sem avaliar criteriosamente as políticas de desenvolvimento em relação ao contexto institucional em que se inserem – o que no caso do Sul ainda não foi possível fazer de forma efetiva.
O SUL E A POLÍTICA
É claro que visto nesta perspectiva, o problema do desenvolvimento e consolidação da economia de mercado num quadro de coesão social é um problema político antes mesmo de o ser (como recorda a melhor tradição clássica sulista), que chama primeiro acima de tudo, é da responsabilidade do centro o bom funcionamento das instituições públicas a nível local e regional. Ou seja, trazer para o primeiro planejar a necessidade de quebrar o pacto perverso que pressiona os governos a redistribuir recursos - ordinários e extraordinários - sem se preocupar em fiscalizar e intervir na sua alocação efetiva no nível local-regional em troca do consentimento oferecido por elites locais caracterizadas por comportamentos 'extrativistas'. Por outro lado, políticas melhores, mais bem elaboradas, podem, por sua vez, ajudar a política. Claro, projetar boas políticas não é fácil. Mas a perspectiva institucionalista pelo menos nos convida a ficar mais atentos à tarefa e oferece algumas sugestões nessa direção.
Antes de tudo, não devemos nos limitar – como costuma acontecer – a indicar objetivos a serem perseguidos com as políticas econômicas e sociais, mas é necessário tentar entrar na 'caixa preta' das políticas e focar nos mecanismos institucionais que afetam resultados insatisfatórios e que devem ser alterados. Esse me parece ser o verdadeiro desafio para lidar com a questão do desenvolvimento hoje. Deste ponto de vista, tomemos em consideração as principais políticas de desenvolvimento (os Fundos Europeus e o Fundo de Desenvolvimento e Coesão), mas o mesmo raciocínio poderia ser feito para as principais políticas sociais 'comuns'.
REDUZIR DESECONOMIAS
Uma primeira sugestão que vem de uma leitura institucionalista poderia ser assim resumida: os operadores económicos a jusante não devem ser compensados por deseconomias externas determinadas pelo contexto institucional, mas tentam reduzir as próprias deseconomias a montante.
A colocação deste constrangimento é importante porque as intervenções que visam qualificar o contexto através da dotação de bens colectivos têm geralmente uma longa duração e benefícios generalizados; duas características dificilmente compatíveis com os constrangimentos da política local e nacional (que preferem o contrário: prazos curtos e prestações concentradas). Não é por acaso que as atenções se deslocam inevitavelmente – ainda mais em situação de crise – para medidas que ‘compensem’ os operadores económicos pelas deseconomias externas, pelas desvantagens do contexto, como os incentivos, impostos e taxas, etc.
Essas medidas - como demonstra a própria história do Sul, onde foram testadas por muito tempo com pouco sucesso - devem ser manejadas com cuidado; eles podem ser úteis em alguns casos, mas geralmente têm efeitos perversos. Devem, por isso, ser escolhidos com especial cuidado e prudência, privilegiando, por exemplo, a inovação e a internacionalização e não uma mera compensação estática de custos, o que equivale a uma proteção sem perspetivas; e deve ser efetivamente combinado com intervenções contextuais.
Em geral, deve privilegiar justamente as políticas que tenham por objeto bens coletivos capazes de reduzir as deseconomias externas colocando constrangimentos a montante, e por isso tentando contrariar a orientação das instituições locais tendentes a privilegiar, por razões de consenso imediato, políticas distributivas mais facilmente divisíveis mas menos eficazes, quando não anunciadoras de efeitos perversos.
As políticas de oferta de 'bens coletivos para a competitividade' tangíveis e intangíveis tratam-se de intervenções hoje ainda mais importantes para a valorização dos recursos das zonas do Sul e para as quais o processo de globalização cria novas oportunidades. Pense-se, por exemplo, no património ambiental e histórico-artístico, na agricultura e na agro-indústria, e ainda nas potenciais vantagens da posição geográfica para a logística.
OS FUNDOS E AS REGIÕES
Uma leitura institucionalista também sugere que para aumentar a eficiência e eficácia dos fundos europeus e dos fundos nacionais conexos, como o Fundo de Desenvolvimento e Coesão (FSC) – potencialmente uma quantidade significativa de recursos – seria necessário um redesenho geral dos mecanismos de governança das políticas para reduzir a dispersão e a fragmentação e aumentar seu impacto em alguns objetivos estratégicos com alto efeito de alavanca. Isso, por sua vez, exigiria uma maior responsabilidade do centro tanto na fase de definição dos objetivos estratégicos quanto na alocação de recursos por meio de mecanismos efetivos de avaliação e controle das intervenções de implementação realizadas pelos governos regionais e locais.
Em Itália optámos por contar fortemente com as regiões como interlocutores privilegiados (assim como com os ministérios) sem prever um maior papel de coordenação a montante das escolhas, e de controlo a jusante da sua implementação, a atribuir ao ministro do Território coesão (ou em todo o caso a uma estrutura dedicada e autoritária a nível central: a criação da Agência para a Coesão Territorial foi nesse sentido, mas ainda não deu os resultados desejados).
O Ministro da Coesão Territorial, neste momento, tem um papel que assenta sobretudo persuasão moral nas relações com outros interlocutores – regiões e ministérios – bem como nas relações com a 'parceria económico-social' em que insistem os regulamentos comunitários (mas no último governo não foi nomeado durante muito tempo sequer um ministro com os respectivos poderes).
A aposta em interlocutores institucionais descentralizados (regiões em particular) não tem funcionado – apesar das diferenças que surgiram e certamente devem ser reconhecidas – porque, dadas as características do sistema político, acabou por favorecer uma fragmentação de recursos, bem como uma dificuldade de gastos, muito devido à intermediação político-burocrática e à habilidades de design pobres. Isso não significa – é preciso enfatizar – que todas as intervenções tenham sido ineficazes ou tenham efeitos perversos e que todos os governos locais tenham se comportado da mesma forma. Certamente, porém, houve uma dispersão de recursos e o impacto geral foi insatisfatório.
Por outras palavras, sistemas políticos regionais e locais altamente sensíveis à obtenção de consensos através de mecanismos distributivos, muitas vezes patronais e intervenções assistenciais, aliados às fragilidades e escassa autonomia das burocracias, condicionaram profundamente a utilização dos fundos europeus e do FSC . Em contextos regionais, os interesses locais têm conseguido 'capturar' mais facilmente os decisores, empurrando-os para a dispersão de recursos e para uma lógica distributiva, enquanto recursos que não são facilmente divisíveis, como infraestruturas, não são construídos ou estão muito atrasados. Por outro lado, o governo, por razões de consenso político de curto prazo, que mencionei anteriormente, tem dificuldade em se engajar adequadamente no combate às pressões localistas.
Ao contrário, determina uma espécie de divisão das intervenções entre ministérios e regiões com evidente dificuldade em planear os recursos de forma integrada tanto os dos fundos europeus como os nacionais (que, mesmo com base na legislação fundadora do FSC, devem ser planeados como uma unidade, conferindo ao FSC o destino reservado a grandes intervenções infraestruturais tangíveis e imateriais).
A UTILIZAÇÃO DOS FUNDOS EUROPEUS E AS POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO
Em última análise, os fatores a que me referi esquematicamente deixam entrever claramente o risco de o novo ciclo de fundos europeus 2014-20 não conseguir colmatar eficazmente as deficiências já surgiram em experiências anteriores: fragmentação, dispersão, atrasos principalmente em intervenções indivisíveis com benefícios generalizados (bens coletivos e proteção e valorização dos bens comuns).
Os primeiros dados disponíveis em termos de gastos e andamento dos projetos para o atual ciclo, também em comparação com outros países, confirmam essas preocupações. Seria necessário, portanto, uma profunda reforma do governo de políticas de desenvolvimento que leve em conta as especificidades do contexto institucional. Mas isto é politicamente caro, requer tempo e um compromisso político adequado, capaz de envolver os governos regionais e locais e ao mesmo tempo dirigir e controlar o seu trabalho; do lado da política, requer a escolha de uma estratégia seletiva clara e um centro de responsabilidade autoritário e qualificado no nível do governo para apoiá-la.
Tudo isso não foi alcançado nos últimos anos, apesar da ênfase nos resultados alcançados, justamente para não comprometer o equilíbrio do consenso com os poderes locaiso. A crise que atingiu ainda mais profundamente o Sul teria exigido, ao contrário, uma mudança, com um uso mais seletivo e rápido dos recursos não desprezíveis que estão potencialmente disponíveis. E teria exigido uma consciência clara de que o desenvolvimento do país está fortemente ligado ao do Sul. Isso não aconteceu. Aumentou, portanto, a dificuldade econômica e social e a insatisfação com as instituições públicas, o que influenciou a votação. No entanto, resta saber se essa insatisfação encontrará resposta em uma mudança que coloque a questão das instituições no centro do problema do desenvolvimento do Sul.
* O autor, professor de sociologia econômica na Universidade de Florença, foi ministro da coesão territorial no governo de Letta e o texto aqui publicado é o de seu relatório no seminário do Grupo dos 20 organizado pelo professor Paganetto em Florença
