Uma retificação equilibrada das contas
Muito se discute neste período sobre a oportunidade de dar às regras europeias que regem as finanças públicas dos Estados membros uma aplicação mais orientada para o crescimento, sem perder de vista a estabilidade. Também no nosso país a atenção continua correctamente centrada na necessidade de reorganizar o orçamento das administrações públicas, com particular interesse na despesa. Existem muitos aspectos relativos à gestão e composição das finanças públicas que podem influenciar o desenvolvimento de uma economia. Algumas indicações úteis surgem ao refazer o que aconteceu nos últimos anos.
Em 2009, o orçamento público italiano tinha registado um défice superior a 80 mil milhões de euros, quase o dobro do ano anterior. Em termos de PIB, havia passado de 2,7% para 5,5%, o maior valor desde 1996. O saldo primário, que não considera os juros da dívida e, portanto, dá uma representação mais precisa do saldo real das contas, voltou a sendo negativa pela primeira vez desde 1990. Resultante sobretudo da recessão, a deterioração afectou as finanças públicas de todas as principais economias europeias, tendo nalguns casos sido muito mais intensa do que a registada em Itália.
A correção das finanças públicas nas principais economias europeias
Apesar da persistência da crise, os anos seguintes caracterizaram-se por uma grande atenção ao reequilíbrio das contas, também devido às fortes tensões manifestadas no mercado de títulos de dívida pública. Na Itália, o saldo primário passou de um déficit de 0,8% do PIB em 2009 para um superávit de 2,2% em 2013. Uma correção de 3 pontos percentuais em quatro anos é menos profunda do que a obtida no mesmo período por Irlanda, Espanha e Portugal, substancialmente igual ao da França, ligeiramente maior que o da Alemanha. Ao avaliar os efeitos que uma correção das finanças públicas produz na economia de um país, o alcance da manobra não é, porém, o único elemento a considerar. O que é relevante é sobretudo a composição das medidas, com a subdivisão entre receitas e despesas.
Geralmente, uma redução de despesas, com atenção especial para limitar o desperdício, produz melhores efeitos para a economia do que os obtidos por um simples aumento de receita. Ao longo dos quatro anos considerados como um todo, a manobra italiana mostra-se bem equilibrada, inclusive na comparação com os demais países. 60% dos 3 pontos de correcção foram, de facto, obtidos a partir de uma redução da incidência das despesas líquidas de juros sobre o PIB. Apenas a Irlanda se saiu melhor, com mais de 80%, mas sobretudo a Alemanha.
As contas públicas alemãs registaram uma correcção do rácio entre o saldo primário e o PIB de 2,6 pontos percentuais, resultado de uma quebra superior a 3 pontos do rácio entre a despesa líquida de juros e o PIB e de uma redução simultânea da incidência das receitas . Situação oposta em França: a correcção de 3 pontos resulta de um aumento das receitas no PIB de 3,6 pontos parcialmente absorvido por um crescimento de meio ponto no peso das despesas.
Como resultado destes quatro anos, os alemães conseguiram beneficiar de uma redução da carga fiscal (de 40,6% do PIB para 40,2%), enquanto os italianos sofreram um aumento (de 43% para 43,8%). que é, no entanto, um resultado muito menor do que o dos franceses (de 44,2% para 48%).
Voltando a atenção para o nosso país, porém, surge uma primeira peculiaridade. Os últimos quatro anos podem ser divididos em dois períodos. De 2009 para 2011, o rácio entre o saldo primário e o PIB melhorou 2 pontos percentuais, em resultado de uma redução do peso da despesa líquida de juros no PIB de 2,4 pontos contra uma diminuição do das receitas pouco menos de meio ponto , tendo a carga tributária caído de 43% para 42,5%.
Nos últimos dois anos, a correção de um ponto do PIB resulta, por outro lado, exclusivamente de uma ação nas receitas, que mais do que compensou o aumento da incidência das despesas. Obviamente, ao comparar esses dois períodos, deve-se lembrar que o primeiro (2010-2011) foi afetado pelo crescimento econômico, ainda que moderado, enquanto o segundo (2012-2013) foi marcado por uma nova recessão ampla. As manobras aprovadas para reequilibrar as finanças públicas obviamente tiveram efeitos negativos na economia italiana, tornando a segunda recessão ainda mais profunda do que seria de outra forma. No Boletim Económico de janeiro de 2013, o Banco de Itália estimou o menor crescimento decorrente das manobras aprovadas pelo Governo em cerca de 2012 ponto percentual para 2013 e 1.
No entanto, convém ir ver como tem sido distribuída a manobra na receita, mas sobretudo na despesa, pelas várias rubricas do orçamento. Com efeito, importa verificar se os efeitos negativos sobre o crescimento se podem limitar a um impacto de curto prazo ou se, pelo contrário, se devem recear efeitos estruturais sobre o potencial de desenvolvimento do país.
Mais impostos e menos contribuições nas receitas das administrações públicas
Quase todos os principais países da zona euro têm utilizado o pacote de receitas como medida de reequilíbrio das finanças públicas, ainda que com intensidade variável. A Alemanha é a única que reduziu a relação entre receitas totais e PIB nos últimos quatro anos, de 45,2% em 2009 para 44,7% em 2013.
Na Itália, passou de 46,5% para 47,7%, um aumento pouco significativo em comparação com as demais economias europeias. Com efeito, 1,2 pontos percentuais representa um aumento muito menor do que o alcançado por países que se encontravam em situações particularmente difíceis, como a Grécia (+7,5 pontos percentuais) e Portugal (+4,1 ), mas é também igual a cerca de um terço do francesa (+3,6) e menos da metade da espanhola (+2,7).
Uma visão geral a nível europeu da forma como a ação sobre as receitas tem sido distribuída pelas principais rubricas orçamentais mostra como nas principais economias da zona euro tem prevalecido uma orientação para o aumento do peso dos impostos diretos contra uma ligeira redução dos impostos indiretos e uma queda significativa na incidência das contribuições sociais.
Obviamente, existem diferenças e particularidades entre os países, que merecem ser destacadas. A França tem aumentado significativamente o peso das receitas no PIB, atuando sobretudo nos impostos diretos, embora o país continue a caracterizar-se face a outras economias europeias por uma forte incidência das contribuições sociais, que passaram a valer quase um quinto do PIB.
Já a Espanha reduziu o peso das contribuições sociais, financiando a intervenção com uma forte atuação nos impostos indiretos, que passaram de 8,8% para 11% do PIB. A Alemanha, que como referido é o único país a ter reduzido o peso das receitas, deslocou parte da carga das contribuições para a segurança social para os impostos diretos. Esta breve descrição mostra como os países europeus que estão obtendo os melhores resultados em termos de desempenho exportador são também aqueles que implementaram uma reorganização da composição da taxa nos últimos anos visando reduzir os custos trabalhistas, com efeitos positivos na competitividade das empresas nacionais .
Na Itália, as receitas totais em 2013 foram ligeiramente superiores a € 750 bilhões. Em 2009, foram 715. Nos últimos quatro anos, a composição do faturamento mudou ligeiramente. O produto dos impostos diretos aproximou-se dos 2013 mil milhões de euros em 240, representando 32% das receitas totais. O IRPEF absorve quase toda a receita com mais de 170 bilhões. Nos últimos quatro anos, a tributação sobre o rendimento das pessoas singulares deslocou-se ligeiramente da componente fiscal para a regional e municipal. O imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas ascende a 35 mil milhões de euros e representa quase 5% das receitas totais, um peso substancialmente inalterado face a 2009.
A receita de impostos indirectos também aumentou nos últimos anos, ultrapassando os 220 mil milhões de euros e absorvendo 30% da receita total. O peso do IVA manteve-se acima dos 12%, apesar da quebra que afetou os últimos dois anos fruto da quebra acentuada do consumo: a receita, igual a 85 mil milhões de euros em 2009, tinha atingido os 97 mil milhões em 2011 e depois caiu para 92 no ano passado.
Um forte aumento afetou o imposto predial: em 2009 a receita do ICI foi igual a menos de 9 bilhões de euros, em 2013 o IMU arrecadou quase 20 bilhões. A receita do IRAP está estável, com mais de 30 bilhões. 6 2 de julho de 2014 O aumento dos impostos diretos e indiretos financiou a redução das contribuições para a segurança social. Com uma receita total de mais de 210 bilhões de euros, representaram 2013% da receita total em 28, com uma queda de mais de 1 ponto em relação a 2009.
A queda nos investimentos das administrações públicas continua
Em 2013, a despesa total das administrações públicas italianas ascendeu a quase 800 mil milhões de euros, um valor ligeiramente inferior ao do ano anterior. Destes, mais de 80 foram usados para pagar os juros da dívida. Excluindo esse item, cujo tamanho só pode ser influenciado em pequena medida por decisões de política fiscal, nos últimos quatro anos o gasto público caiu de 47,9% do PIB em 2009 para 46% em 2013. Veja como essa redução foi distribuída entre os itens individuais, no entanto, alguns pontos críticos emergem. Dos 0,3 pontos percentuais do corte global, apenas 1,9 resulta da redução da despesa corrente líquida de juros. O restante é resultado da economia obtida graças a uma redução substancial nas despesas de capital.
Entre as despesas correntes, uma queda significativa foi no custo da mão de obra. Em 2009, a despesa com os funcionários da administração pública ultrapassou os 170 mil milhões de euros, o equivalente a 11,3% do PIB. Em 2013, graças ao bloqueio do volume de negócios e à suspensão das renovações de contratos, caiu para 164 mil milhões, 10,5% do PIB. Uma ligeira redução afetou também os custos incorridos com as prestações sociais em espécie, que em mais de 90% se referem ao setor da saúde, e com os consumos intermédios, itens que representam pouco menos de 3% e cerca de 5,5% do PIB respetivamente.
No entanto, estas poupanças foram quase integralmente absorvidas pelo aumento do custo das prestações sociais em dinheiro, que incluem maioritariamente as despesas com o pagamento de pensões. Em 2013, aproximámo-nos dos 320 mil milhões de euros, mais de 20% do PIB, também devido ao aumento que afetou a componente não previdenciária ligada aos desembolsos das redes de segurança social. A trajetória de maior contenção, por outro lado, diz respeito às saídas da conta de capitais. Os investimentos das administrações públicas passaram de 2,5% do PIB em 2009 para 1,7% em 2013.
No primeiro ano da crise, os investimentos públicos aproximaram-se dos 40 mil milhões de euros; em 2013 caímos para 27, uma queda próxima a 7 2 julho 2014 30%. A redução das despesas também afetou os subsídios ao investimento; passamos de 1,6% do PIB em 2009 para 0,9%. Olhando para o conjunto de quanto do orçamento é destinado ao investimento tanto na forma de investimento público como na forma de contribuição para os privados, verifica-se que foi feito um corte de mais de 20 mil milhões de euros nos últimos quatro anos.
No entanto, o que aconteceu neste período resulta não só da necessidade de reequilíbrio das contas num período de dificuldade económica, mas também da manutenção de uma tendência que se tinha verificado em anos anteriores. A relação entre os investimentos públicos totais e os aportes aos privados e o PIB passou de 4,1% em 2009 para 2,7% em 2013, bem longe dos valores próximos a 5% registrados no início da década de XNUMX.
A diminuição dos investimentos das administrações públicas afetou todos os principais tipos de ativos. De 2009 para 2013, os investimentos em edifícios, que representam quase 40% do valor total, diminuíram cerca de um terço. A despesa com obras rodoviárias passou de 9 mil milhões de euros em 2009 para menos de 7 mil milhões, com uma quebra de cerca de um quarto semelhante à que afetou todas as outras despesas de engenharia civil, que incluem, entre outras coisas, investimentos em portos e linhas ferroviárias, diminuíram de 6,5 para menos de 5 bilhões.
A redução dos investimentos parece ainda mais evidente se passarmos dos valores atuais para as quantidades. Ajustado à variação de preços, o investimento público em conjunto e o apoio ao investimento privado caíram quase 40% nos últimos quatro anos, atingindo o nível mais baixo desde 1990. A redução afectou também a parte do investimento público que tem maior peso afeta o potencial de desenvolvimento da economia. De 2011 a 2013, os investimentos em obras rodoviárias caíram mais de um quarto, ficando 10 pontos percentuais abaixo do nível de 2000. O mesmo vale para outras obras de engenharia civil, que caíram para níveis cerca de 30% inferiores aos do início do última década.
As mudanças nos últimos anos modificaram a composição dos gastos da administração pública, acentuando processos em curso também nos anos anteriores à crise. Considerando as despesas totais líquidas de juros, as despesas correntes representavam 88% do total no início da década de 2009; em 91 estávamos em 2013%, em 94 subimos para mais de 7%. Os investimentos das administrações públicas passaram, em pouco mais de vinte anos, de mais de 4% do total para menos de 8%, 2 2014 julho 2 com aportes de investimentos privados que hoje absorvem apenas XNUMX% do que é gasto globalmente.
Algumas observações finais
A correcção das finanças públicas conseguida em Itália nos últimos anos, embora significativa, não se afigura de uma magnitude extraordinária quando comparada com a das outras principais economias europeias. Uma visão geral mostra um certo equilíbrio na distribuição das intervenções entre receitas e despesas. Indo para os detalhes, no entanto, surgem alguns aspectos que merecem atenção. Acompanhando a evolução das decisões ao longo dos quatro anos considerados, nota-se, antes de mais, uma tendência para uma maior orientação para o aumento das receitas em detrimento da contenção das despesas.
Do lado da arrecadação, o aumento da carga tributária parece insignificante na comparação internacional, sobretudo tendo em vista o valor final, que está longe de outros países. Nos últimos quatro anos, a redução da tributação sobre o trabalho também parece menos corajosa do que a seguida em outros países. Do lado da despesa, a redução de algumas rubricas correntes afigura-se positiva. Pouco se pode fazer quanto ao aumento das prestações sociais em dinheiro, tendo em conta as manobras sobre as pensões já aprovadas. No entanto, o aumento do custo das redes de segurança social torna cada vez mais oportuna uma adequada reorganização de todo o sistema. O aspecto mais preocupante é, sem dúvida, a queda acentuada do investimento.
Um país que já sofre com um nível inadequado de infraestrutura corre o risco de ser ainda mais penalizado por decisões de redução de gastos que afetam itens, como obras rodoviárias por exemplo, que chamam menos atenção do público do que o que acontece com algumas despesas correntes. Os efeitos sobre o crescimento das políticas de reequilíbrio das contas podem, portanto, ir muito além do curto prazo se essa tendência de redução constante dos investimentos continuar nos próximos anos.
