Uma correção equilibrada das contas
Hoje em dia, muito se discute sobre se as regras europeias que regem as finanças públicas dos Estados-Membros deveriam ser mais orientadas para o crescimento, sem perder de vista a estabilidade. No nosso país, a atenção também permanece, corretamente, voltada para a necessidade de reorganizar os orçamentos da administração pública, com especial enfoque nas despesas. Muitos aspectos da gestão e da composição das finanças públicas podem influenciar o desenvolvimento de uma economia. Algumas ideias úteis emergem de uma análise dos últimos anos.
Em 2009, o orçamento público italiano registrou um déficit superior a € 80 bilhões, quase o dobro do ano anterior. Em termos de PIB, o déficit aumentou de 2,7% para 5,5%, o maior índice desde 1996. O saldo primário, que exclui os juros da dívida e, portanto, representa com maior precisão o balanço real, voltou a apresentar resultados negativos pela primeira vez desde 1990. Sendo consequência primordial da recessão, a deterioração afetou as finanças públicas de todas as principais economias europeias, em alguns casos de forma muito mais severa do que a registrada na Itália.
A correção das finanças públicas nas principais economias europeias.
Apesar da crise em curso, os anos seguintes foram caracterizados por um forte foco na consolidação fiscal, em parte devido às severas tensões no mercado da dívida pública. Na Itália, o saldo primário passou de um déficit de 0,8% do PIB em 2009 para um superávit de 2,2% em 2013. Uma correção de 3 pontos percentuais em quatro anos é menos acentuada do que a alcançada no mesmo período pela Irlanda, Espanha e Portugal, essencialmente igual à da França e ligeiramente superior à da Alemanha. Ao avaliar os efeitos de um ajuste fiscal na economia de um país, contudo, a magnitude da medida não é o único fator a ser considerado. O mais importante é a composição das medidas, com sua distribuição entre receitas e despesas.
De modo geral, uma redução nas despesas, com especial atenção ao controle do desperdício, produz melhores efeitos econômicos do que aqueles obtidos simplesmente pelo aumento da receita. No geral, ao longo dos quatro anos considerados, o orçamento italiano parece bem equilibrado, mesmo quando comparado com o de outros países. De fato, 60% do ajuste de três pontos percentuais foi alcançado pela redução da relação entre despesas líquidas e PIB. Apenas a Irlanda, com mais de 80%, e principalmente a Alemanha, apresentaram desempenho melhor.
As finanças públicas alemãs sofreram uma correção de 2,6 pontos percentuais na relação entre o saldo primário e o PIB, resultado de uma queda de mais de 3 pontos percentuais na relação entre as despesas líquidas com juros e o PIB e uma redução simultânea na relação entre as despesas com juros e o PIB. Na França, ocorreu a situação oposta: a correção de 3 pontos percentuais resultou de um aumento de 3,6 pontos percentuais na relação entre as despesas com juros e o PIB, parcialmente compensado por um aumento de 0,5 ponto percentual na relação entre as despesas com juros e o PIB.
Como resultado desses quatro anos, os alemães puderam se beneficiar de uma redução em sua carga tributária (de 40,6% do PIB para 40,2%), enquanto os italianos experimentaram um aumento (de 43% para 43,8%), que, no entanto, foi muito menos significativo do que o que afetou os franceses (de 44,2% para 48%).
Contudo, ao analisarmos o nosso país, surge uma primeira peculiaridade. Os últimos quatro anos podem ser divididos em dois períodos. De 2009 a 2011, o rácio entre o saldo primário e o PIB melhorou 2 pontos percentuais, como resultado de uma redução de 2,4 pontos percentuais no peso das despesas líquidas de juros sobre o PIB, em comparação com uma queda nas receitas de pouco menos de meio ponto percentual, com a carga tributária a diminuir de 43% para 42,5%.
Nos últimos dois anos, a correção de um ponto percentual do PIB foi, contudo, exclusivamente resultado de cortes na arrecadação, que mais do que compensaram o aumento do impacto das despesas. Obviamente, ao comparar esses dois períodos, é importante lembrar que o primeiro (2010-2011) foi marcado por um crescimento econômico moderado, enquanto o segundo (2012-2013) testemunhou outra recessão ampla. As medidas aprovadas para reequilibrar as finanças públicas tiveram, obviamente, efeitos negativos sobre a economia italiana, tornando a segunda recessão ainda mais profunda do que teria sido de outra forma. Em seu Boletim Econômico de janeiro de 2013, o Banco da Itália estimou o menor crescimento resultante das medidas aprovadas pelo governo para 2012 e 2013 em aproximadamente 1 ponto percentual.
Vale a pena, no entanto, examinar como o ajuste de receita, e especialmente o ajuste de despesa, foi distribuído entre as diversas rubricas orçamentárias. É importante determinar se os efeitos negativos sobre o crescimento podem ser limitados a um impacto de curto prazo ou se, pelo contrário, devem ser temidos efeitos estruturais sobre o potencial de desenvolvimento do país.
Mais impostos e menos contribuições nas receitas da administração pública.
Quase todos os principais países da zona do euro têm utilizado a gestão de receitas como medida para reequilibrar as suas finanças públicas, embora em graus variados. A Alemanha é o único país que reduziu a sua relação entre receitas totais e PIB nos últimos quatro anos, de 45,2% em 2009 para 44,7% em 2013.
Na Itália, o aumento passou de 46,5% para 47,7%, um ganho insignificante em comparação com outras economias europeias. 1,2 ponto percentual representa um aumento muito menor do que o alcançado por países que enfrentam situações particularmente difíceis, como a Grécia (+7,5 pontos percentuais) e Portugal (+4,1), mas também equivale a cerca de um terço do aumento francês (+3,6) e a menos da metade do aumento espanhol (+2,7).
Uma análise a nível europeu da distribuição das medidas de arrecadação entre as principais rubricas orçamentais revela que, nas principais economias da zona euro, prevaleceu uma tendência de aumento do peso dos impostos diretos, em comparação com uma ligeira redução do peso dos impostos indiretos e um declínio significativo da incidência das contribuições sociais.
Obviamente, existem diferenças e peculiaridades entre os países que merecem ser destacadas. A França aumentou significativamente a participação da receita no PIB, principalmente por meio de impostos diretos, embora o país continue a se destacar em comparação com outras economias europeias pela alta incidência de contribuições para a seguridade social, que atingiram quase um quinto do PIB.
A Espanha, por outro lado, reduziu a carga das contribuições para a segurança social, financiando a medida com um forte aumento dos impostos indiretos, que subiram de 8,8% para 11% do PIB. A Alemanha, que, como mencionado, é o único país a ter reduzido a sua carga tributária, transferiu parte da sua carga fiscal das contribuições para a segurança social para impostos diretos. Esta breve análise mostra como os países europeus que alcançam os melhores resultados em termos de desempenho das exportações são também aqueles que implementaram uma reorganização fiscal nos últimos anos com o objetivo de reduzir os custos laborais, com efeitos positivos na competitividade das empresas nacionais.
Na Itália, a receita total em 2013 ultrapassou ligeiramente os 750 bilhões de euros. Em 2009, foi de 715 bilhões de euros. Nos últimos quatro anos, a composição da receita sofreu pequenas alterações. A receita proveniente de impostos diretos aproximou-se dos 240 bilhões de euros em 2013, representando 32% da receita total. O Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (IRPEF) absorve quase toda essa receita, com mais de 170 bilhões de euros. Nos últimos quatro anos, a responsabilidade pelo Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares deslocou-se ligeiramente do nível estadual para os níveis regional e municipal. O Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas (IRPEF) totaliza 35 bilhões de euros e representa quase 5% da receita total, um peso praticamente inalterado em relação a 2009.
A receita de impostos indiretos também aumentou nos últimos anos, ultrapassando € 220 bilhões e representando 30% da receita total. O IVA permaneceu acima de 12%, apesar da queda nos últimos dois anos em decorrência da forte redução do consumo: a receita, que totalizou € 85 bilhões em 2009, atingiu € 97 bilhões em 2011, antes de cair para € 92 bilhões no ano passado.
Os impostos sobre a propriedade sofreram um aumento acentuado: em 2009, a receita do ICI foi inferior a 9 mil milhões de euros, enquanto em 2013 a receita do IMU totalizou quase 20 mil milhões de euros. A receita do IRAP manteve-se estável, acima dos 30 mil milhões de euros. 6 de julho de 2014. O aumento dos impostos diretos e indiretos financiou a redução das contribuições para a segurança social. Com uma receita total superior a 210 mil milhões de euros, estas representaram 28% da receita total em 2013, uma diminuição de mais de 1 ponto percentual em comparação com 2009.
A queda nos investimentos em administração pública continua.
Em 2013, as despesas totais da administração pública italiana ascenderam a quase 800 mil milhões de euros, um valor ligeiramente inferior ao do ano anterior. Desse montante, mais de 80 mil milhões de euros foram destinados ao pagamento de juros da dívida. Excluindo este item, cuja dimensão é apenas parcialmente influenciada por decisões de política fiscal, nos últimos quatro anos, a despesa pública caiu de 47,9% do PIB em 2009 para 46% em 2013. Contudo, ao analisar a distribuição desta redução entre os diferentes itens, revelam-se alguns problemas críticos. Apenas 0,3 dos 1,9 pontos percentuais do corte global resultaram de uma redução nas despesas correntes líquidas de juros. O restante resulta de poupanças obtidas através de uma redução significativa nas despesas de capital.
Entre as despesas correntes, houve uma queda significativa nos custos com mão de obra. Em 2009, os gastos com funcionários da administração pública ultrapassaram € 170 bilhões, o equivalente a 11,3% do PIB. Em 2013, graças ao congelamento da rotatividade de pessoal e à suspensão da renovação de contratos, esse valor caiu para € 164 bilhões, ou 10,5% do PIB. Também houve uma leve redução nos custos com benefícios sociais em espécie, dos quais mais de 90% se referem ao setor de saúde, e com consumo intermediário, que representam pouco menos de 3% e aproximadamente 5,5% do PIB, respectivamente.
Essas economias, no entanto, foram quase totalmente absorvidas pelo aumento do custo dos benefícios sociais em dinheiro, que consistem principalmente em pagamentos de pensões. Em 2013, esses valores se aproximaram de € 320 bilhões, mais de 20% do PIB, em parte devido ao aumento do componente não previdenciário relacionado aos pagamentos da rede de proteção social. Os investimentos em bens de capital, contudo, foram ainda mais reduzidos. Os investimentos da administração pública caíram de 2,5% do PIB em 2009 para 1,7% em 2013.
No primeiro ano da crise, o investimento público aproximou-se dos 40 mil milhões de euros; em 2013, caiu para 27 mil milhões, uma redução de quase 30%. A redução da despesa afetou também as subvenções ao investimento; passámos de 1,6% do PIB em 2009 para 0,9%. Analisando a dotação orçamental global para o investimento, tanto sob a forma de investimento público como de contribuição para o investimento privado, verifica-se que, nos últimos quatro anos, se verificou um corte superior a 20 mil milhões de euros.
O que aconteceu nesse período, porém, não é apenas resultado da necessidade de reequilibrar o orçamento durante um período de dificuldades econômicas, mas também a continuidade de uma tendência que já havia afetado os anos anteriores. A relação entre o investimento público total e as contribuições para o investimento privado em relação ao PIB subiu de 4,1% em 2009 para 2,7% em 2013, bem distante dos valores próximos a 5% registrados no início da década de 1990.
A queda no investimento da administração pública afetou todas as principais classes de ativos. De 2009 a 2013, os investimentos em edifícios, que representam quase 40% do total, caíram aproximadamente um terço. Os gastos com construção de estradas caíram de € 9 bilhões em 2009 para menos de € 7 bilhões, uma queda de aproximadamente um quarto, semelhante à observada em todos os outros gastos com obras de engenharia civil, que incluem, entre outros, investimentos em portos e ferrovias, que caíram de € 6,5 bilhões para menos de € 5 bilhões.
A redução do investimento é ainda mais evidente quando passamos dos valores correntes para os volumes. Descontadas as variações de preços, o investimento público, somado ao apoio do investimento privado, caiu quase 40% nos últimos quatro anos, atingindo o nível mais baixo desde 1990. Os cortes também afetaram a parcela do investimento público mais crucial, impactando o potencial de crescimento da economia. De 2011 a 2013, o investimento em construção de estradas caiu mais de um quarto, ficando 10 pontos percentuais abaixo do nível de 2000. O mesmo se aplica a outros projetos de engenharia civil, que caíram para níveis aproximadamente 30% inferiores aos do início da década anterior.
As mudanças dos últimos anos alteraram a composição das despesas da administração pública, acentuando processos que já estavam em curso nos anos que antecederam a crise. Considerando as despesas totais líquidas de juros, as despesas correntes representavam 88% do total no início da década de 1990; em 2009, esse percentual era de 91% e, em 2013, subiu para mais de 94%. Em pouco mais de vinte anos, os investimentos da administração pública passaram de mais de 7% do total para menos de 4%, com as contribuições do investimento privado representando agora apenas 2% das despesas totais.
Algumas considerações finais
O ajustamento das finanças públicas italianas nos últimos anos, embora significativo, não parece ser extraordinário em termos de dimensão, se comparado ao de outras grandes economias europeias. Uma visão geral revela um certo equilíbrio na distribuição das intervenções entre receitas e despesas. Uma análise mais aprofundada, contudo, revela alguns aspectos que merecem atenção. Ao acompanhar a evolução das decisões ao longo dos quatro anos considerados, nota-se, em primeiro lugar, uma tendência a privilegiar o aumento das receitas em detrimento da contenção das despesas.
Do lado das receitas, o aumento da carga tributária parece insignificante em comparação internacional, especialmente considerando o valor final, que está muito aquém do de outros países. Além disso, nos últimos quatro anos, a redução dos impostos sobre o trabalho parece menos acentuada do que a observada em outros países. Do lado das despesas, a redução em algumas rubricas correntes parece positiva. Pouco se pode fazer em relação ao aumento dos benefícios sociais em dinheiro, dadas as medidas previdenciárias já aprovadas. Contudo, o aumento do custo das redes de proteção social torna cada vez mais necessária uma reorganização adequada de todo o sistema. O aspecto mais preocupante é, sem dúvida, a acentuada queda nos investimentos.
Um país que já sofre com infraestrutura inadequada corre o risco de ser ainda mais penalizado por cortes de gastos que afetam itens, como obras rodoviárias, que atraem menos atenção pública do que certas despesas correntes. Os efeitos do crescimento decorrentes de políticas de consolidação fiscal podem, portanto, se estender muito além do curto prazo, caso essa tendência de redução constante de investimentos continue nos próximos anos.
