Globalmente, nos quase três anos decorridos desde a eclosão da crise, a Zona Euro implementou grosso modo as intervenções necessárias para estabilizar os mercados financeiros e começar a resolver o problema da disciplina orçamental e dos necessários ajustamentos estruturais. No entanto, não tem dissipado as dúvidas sobre a possibilidade de sobrevivência a médio e longo prazo, ainda ameaçada pelos desequilíbrios competitivos acumulados e pela qualidade divergente das instituições dos países membros. Além disso, a construção de soluções procedeu por imbecis, introduzindo notáveis mutações, e até lacerações, nos arranjos institucionais. Surgiu um grave problema de legitimação democrática das novas estruturas do governo económicas, decididas pelo Conselho e implementadas por instituições tecnocráticas sem mecanismos adequados de responsabilização perante os parlamentos nacionais e o Parlamento Europeu.
É neste contexto que, em junho passado, o Presidente do Conselho Europeu elaborou, juntamente com os Presidentes do Eurogrupo, da Comissão e do BCE, uma proposta de evolução por etapas das instituições da Zona Euro, capaz de restaurar a coerência e a legitimidade à construção e assegurar a sua sustentabilidade a médio e longo prazo.
Como eu acredito que você esteja ciente, o Mapa de Estradas contém quatro capítulos: um sistema financeiro integrado, um sistema fiscal integrado, um quadro de política económica integrado, legitimidade democrática e responsabilização.
O primeiro capítulo, o mais desenvolvido, contém principalmente o início da união bancária; o primeiro passo será o estabelecimento no BCE de um "mecanismo único" de supervisão para a Zona Euro e os países não pertencentes à zona euro que pretendam aderir. O objetivo imediato é submeter os bancos espanhóis à supervisão comum, condição para as intervenções de recapitalização do MEE e, assim, quebrar a espiral viciosa entre crise soberana e crise bancária naquele país. Ao virar da esquina, aguarda a Irlanda, que está fazendo um enorme progresso no ajuste macroeconômico, mas precisa de algum alívio do fardo de consertar seu sistema bancário. As intervenções devem servir não para cobrir os prejuízos, mas para dar tempo aos bancos para se reestruturarem: com o claro entendimento de que, em caso de falência, o capital será reduzido a zero e os prejuízos serão suportados pelos credores privados - à excepção dos depositantes.
O objetivo sistêmico é remover do sistema o risco moral associado às promessas, explícitas ou implícitas, dos governos de não deixar seus principais bancos quebrarem, e a tendência relacionada dos supervisores nacionais de tentar não ver os erros de seus campeões nacionais. Com a união bancária, daria-se também um salto importante na restauração de um mercado financeiro integrado, graças à piscina dos riscos de falha. Para atingir estes objectivos, o sistema deverá ser completado com um sistema integrado de seguro de depósitos e resolução bancária, sobre o qual ainda não existem propostas definitivas.
O sistema orçamental integrado - que não constitui actualmente uma verdadeira união fiscal - continua a girar em torno da troca entre a credibilidade da disciplina orçamental colectiva e a mutualização, senão das dívidas, pelo menos dos riscos da dívida soberana. No primeiro aspecto, a senhora Merkel gostaria da nova figura do ministro das Finanças europeu, com poderes diretos para bloquear e modificar a proposta de orçamento de um país da zona euro que seja incompatível com as orientações comuns decididas no âmbito do Semestre Europeu. Os primeiros-ministros Hollande e Monti responderam que as obrigações já assumidas parecem suficientes: lembrando que o procedimento do Semestre Europeu e o Pacote duplo a pendência de aprovação no Conselho e no Parlamento Europeu já implica a aprovação prévia dos orçamentos nacionais; considerando que os novos sistemas de sanções são bastante sólidos; e que o compacto fiscal já constitui uma forte limitação da autonomia orçamental nacional.
Quanto à possibilidade de estabelecer mecanismos comuns de garantia da dívida soberana, que permitissem reduzir propagação ao tornar mais fácil a sustentabilidade da dívida, agora está claro que operações maciças para substituir dívidas nacionais por dívida comum não são viáveis, porque nunca seriam aceitáveis para os contribuintes alemães (e holandeses, finlandeses, austríacos, provavelmente franceses). Por outro lado, a hipótese de prestação de garantia solidária a novas emissões de títulos de curto prazo – a euro-bilhetes do tesouro – para facilitar o rolar-Acima de dívidas, sempre de forma limitada e com as devidas condicionalidades; e a de estudar formas de transfundir parte da dívida soberana dos países do euro, por exemplo a parcela superior a 60 por cento do PIB, para um fundo de resgate assistido por receitas públicas segregadas para o serviço da dívida.
Em 'relatório intercalar em Mapa de Estradas apresentado pelo Presidente Van Rompuy ao Conselho Europeu de Outubro passado, fez-se também notar a construção de uma "capacidade fiscal comum", para já de contornos incertos. Nela emergem dois conceitos: o de criar um amortecedor escritório central em função anticíclica, para enfrentar Shock idiossincrático sobre países individuais; e, ao contrário, oferecer incentivos aos esforços de ajuste estrutural – mas sem enfraquecer a disciplina fiscal.
A construção do quadro integrado das políticas comuns avança de forma bastante lenta. Discute-se a hipótese de fortalecer o cumprimento dos compromissos dos países em matéria de reformas estruturais com acordos de natureza contratual e de estabelecer instrumentos macroprudenciais de intervenção centralizados para conter a expansão excessiva do crédito; Também já há algum tempo são propostos regimes de harmonização da tributação das sociedades – os famosos CCCC – na mesa da Comissão, mas que carecem de unanimidade e não conseguem avançar no Conselho. Uma novidade importante é a decisão de sujeitar as obrigações do mercado interno aos procedimentos vinculativos do Semestre Europeu: uma boa escolha, dadas as resistências que ainda travam a criação de mercados integrados de energia, transportes, telecomunicações e produtos baratos online.
O capítulo sobre novas formas de legitimidade democrática também avança com dificuldade; no entanto, a longo prazo, é o capítulo mais importante para remediar o fosso crescente entre as instituições europeias, cada vez mais fonte de problemas, e uma opinião pública martelada por sacrifícios. O problema mais agudo, evidentemente, diz respeito ao Conselho Europeu, que tem assumido cada vez mais a forma do verdadeiro poder executivo da União - para a Zona Euro, na formação da Cimeira Européia dos Chefes de Estado e de Governo dos países do Euro - que neste momento simplesmente não responde a nenhuma assembléia eleita. No que diz respeito às políticas económicas comuns, a Comissão assumiu as funções de secretariado técnico do Conselho na preparação das decisões e de autoridade com importantes poderes autónomos na sua execução, novamente sem obrigações de responsabilidade perante o Parlamento Europeu nestas tarefas. Esses poderes são semelhantes aos já exercidos como "guardiã dos tratados" no mercado interno e na política de concorrência e comércio externo.
A opinião generalizada é de que o problema da legitimidade deve ser resolvido por meio da eleição direta do presidente da Comissão; mas isso não eliminaria a auto-referencialidade do Conselho, a menos que – aproveitando as possibilidades abertas pelo Tratado de Lisboa – se decida unificar os dois cargos de presidente na mesma pessoa. No entanto, esta solução guarda dois defeitos: por um lado, a politização da Comissão comprometeria a sua imparcialidade no exercício das suas funções de guardiã dos tratados; por outro, a contradição entre a responsabilidade política nacional dos membros do Conselho Europeu e um mecanismo de legitimação através do controlo do Parlamento sobre o seu presidente não seria resolvida.
Existe uma solução alternativa: consiste em que o primeiro-ministro seja eleito pelos parlamentos nacionais, por exemplo através de um sistema de colégios eleitorais semelhante ao que vigora para o presidente americano. No entanto, o Conselho deveria ser "federalizado" através da adoção de votação por maioria em todos os assuntos de sua competência e a obrigação de informar o Parlamento sobre suas decisões, que poderia adotar resoluções e recomendações sobre elas. Nesse sistema, os membros individuais do Conselho responderiam aos parlamentos nacionais pelos cargos que assumirem no Conselho.
Nesse sistema, o presidente da Comissão passaria a ser uma espécie de primeiro-ministro no exercício das funções delegadas pelo Conselho Europeu, mantendo as funções autónomas de guardião dos tratados, pelas quais continuaria a responder perante o Parlamento Europeu.
Por outro lado, não considero uma boa ideia a tendência, que se está a alastrar, de envolver directamente os parlamentos nacionais no circuito das decisões europeias, que vejo como uma promessa segura de confusão e, em última instância, de paralisia . Infelizmente, alguns precedentes importantes foram estabelecidos desde compacto fiscal, que prevê, no artigo 13.º, a constituição de uma conferência interparlamentar das comissões orçamentais do Parlamento Europeu e dos parlamentos nacionais para a discussão de políticas orçamentais comuns; e a decisão do Tribunal Constitucional alemão de fazer qualquer desembolso direto ou indireto de financiamento do MEE aos países membros em apoio aos seus programas de ajuste sujeito à autorização da comissão de orçamento do Bundestag.
Sobre tudo isso, precisamos de um debate aprofundado perante a opinião pública e os Parlamentos, que até agora tem faltado.
Procurei descrever sucintamente os acontecimentos que levaram a uma dramática aceleração da integração europeia, os novos institutos que estão a surgir e os problemas ainda por resolver. O resultado final é desconhecido para nós; mas sabemos que acontecerá no quadro existente da União e do euro, e que isso não será dominado pelos mercados. Notamos que a crise está a produzir progressos na construção de uma casa comum europeia que até há pouco era impensável, mesmo que a união política ainda não esteja em jogo. Permanece a longa sombra de tendências divergentes de produtividade e custos, que a médio e longo prazo podem realmente quebrar a união monetária.
Para a intervenção completa, faça o download do PDF
Anexos: Prolusion_Castellanza_12_November_2012.pdf
