Le gouverneur de la Banque d'Italie Ignazio Visco est intervenu lors de la 64e Conférence d'études administratives "Développement économique, contraintes financières et qualité des services", à la Villa Monastero de Varenna. Voici le texte de son allocution, intitulée « Investissements publics pour le développement de l'économie » :
Au cours de la dernière décennie, l'économie italienne a traversé la pire crise de son histoire. La récession à double creux, au cours de laquelle le produit intérieur brut a chuté d'environ neuf points de pourcentage, a été suivie d'une reprise faible et retardée : depuis 2013, nous avons récupéré moins de la moitié du terrain perdu. Dans ce contexte, l'opportunité d'augmenter les dépenses d'investissements publics, qui peuvent avoir des effets positifs sur le niveau de l'activité économique à court terme et affecter son potentiel de croissance à plus long terme, a été largement soutenue. L'impulsion donnée par des dépenses plus élevées est généralement plus forte si elles sont financées par le déficit. Elle peut être plus forte si les investissements réalisés sont complémentaires des capitaux privés, augmentant marginalement sa rentabilité : cela encouragerait les dépenses d'investissements des entreprises. À moyen et long terme, l'augmentation du potentiel de croissance découle de l'ouverture de nouvelles opportunités d'activité économique et de la stimulation de l'innovation ; ces effets peuvent être obtenus par la création d'infrastructures matérielles, surtout si elles ont un contenu technologique élevé, et surtout par des investissements dans la recherche et la connaissance.
À court terme, l'augmentation du niveau de production, mesurée par ce que l'on appelle le "multiplicateur d'investissement", peut être suffisamment forte pour dépasser la croissance de la dette publique due au déficit. Mais si l'effet à plus long terme sur le potentiel de croissance ne vient pas se greffer sur cet effet, la réduction du ratio dette/produit est temporaire : tant que le déficit continue d'alimenter la dette, le produit renoue avec la croissance à des rythmes similaires à ceux d'avant. à l'augmentation des dépenses. L'entité du multiplicateur dépend de certaines variables importantes : la rapidité et l'efficacité des interventions et la capacité d'identifier celles capables de déterminer une augmentation qualitative et quantitative effective du capital public sont les qualités nécessaires pour maximiser l'impact direct sur le produit ; le maintien de conditions financières ordonnées est essentiel pour éviter les phénomènes « d'éviction » des investissements privés, qui peuvent être découragés par une hausse des taux d'intérêt. La sélection rigoureuse des programmes à financer est également cruciale pour obtenir des effets à plus long terme sur le potentiel de croissance ; elle ne doit pas pénaliser les ressources disponibles pour les infrastructures immatérielles.
Les contraintes résultant du niveau d'endettement élevé doivent être prises en compte. Une augmentation improductive du déficit finirait par détériorer les perspectives des finances publiques, alimenter les doutes des investisseurs et faire monter la prime de risque sur les obligations d'État. Le ratio dette publique/production pourrait rapidement dériver sur une trajectoire insoutenable. Dans les conditions actuelles des finances publiques et avec un faible degré d'efficacité de l'administration, le recours au déficit doit être utilisé avec prudence, en veillant à ce que les ressources soient effectivement utilisées pour soutenir l'activité économique, à court et à plus long terme. Même si une politique d'investissement efficace était en mesure d'amener l'économie sur une trajectoire de croissance plus élevée, il serait encore nécessaire de définir une stratégie crédible dans les objectifs budgétaires et les lignes de réforme, telle que déterminer une réduction de la prime de risque sur les titres d'État italiens . Dans ce scénario, le ratio dette/produit s'engagerait sur une trajectoire de réduction progressive, d'autant plus rapide que l'écart entre les charges d'intérêts et la croissance nominale de l'économie est faible et que l'excédent budgétaire net des dépenses d'intérêts est important .
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Investissement public et demande globale
On sait que les dépenses publiques dites "directes", comme les dépenses d'investissement, peuvent avoir un impact plus fort sur la demande globale que les dépenses à effets "indirects", comme les transferts publics, qui peuvent être partiellement affectées à l'épargne par leurs bénéficiaires, d'autant plus que les revenus augmentent. Cependant, l'évaluation précise des effets macroéconomiques à court terme d'une augmentation de l'investissement public est entourée d'une grande incertitude. La taille du multiplicateur (c'est-à-dire l'augmentation de la production générée par une augmentation des dépenses financées par le déficit) dépend de nombreux facteurs : le degré d'utilisation des ressources productives, l'orientation de la politique monétaire et les conditions financières qui en résultent ; la présence de retards et d'inefficacités dans la définition et la mise en œuvre des programmes d'investissement ; l'appréciation des marchés sur les perspectives de soutenabilité de la dette suite à l'augmentation des dépenses. Des simulations réalisées à court-moyen terme avec le modèle économétrique trimestriel de la Banque d'Italie indiquent que dans le scénario le plus favorable le multiplicateur est supérieur à l'unité et l'augmentation du produit obtenu avec les investissements les plus importants détermine une réduction du rapport entre dette publique et PIB sur une période de cinq ans. Il est raisonnable de supposer que si la sélection des investissements n'était pas précise, ou si leur mise en œuvre était caractérisée par des gaspillages et des inefficacités, le multiplicateur serait nettement inférieur, se rapprochant de celui (inférieur) des dépenses de transfert. Dans ces circonstances, le ratio de la dette au PIB augmenterait.
Le même résultat se produirait si le plan de dépenses suscitait des craintes chez les investisseurs : l'augmentation des coûts de financement (pour le secteur public et par conséquent pour le secteur privé) réduirait le stimulus de l'activité économique apporté par la hausse des investissements, tandis que le déficit augmenterait en raison à la fois la croissance plus faible de l'économie et l'augmentation progressive des dépenses d'intérêts. Évaluer l'impact potentiel d'un déficit plus élevé sur la prime de risque souverain n'est pas simple : il s'agit d'une relation non linéaire et volatile, influencée par de nombreuses variables, dont certaines ne sont pas immédiatement quantifiables. Si l'expansion budgétaire devait s'accompagner d'une détérioration de la confiance des investisseurs comme celle qui s'est produite entre 2011 et 2012, pour diverses raisons, l'impact sur les taux d'intérêt pourrait être, comme alors, particulièrement élevé. Les estimations basées sur les valeurs enregistrées dans les économies avancées dans des conditions financières normales ne peuvent pas être appliquées à de telles situations. Cependant, il faut rappeler que chaque année l'Etat doit placer environ 400 milliards de dette publique sur le marché. Le modèle économétrique ne prend pas explicitement en compte la complémentarité entre capital public et capital privé dans la fonction de production des firmes. Les investissements capables d'augmenter la rentabilité du capital privé, en encourageant son accumulation, peuvent se traduire par des valeurs plus élevées du multiplicateur.
La littérature empirique sur ce lien est abondante mais – également en raison de difficultés méthodologiques non triviales – elle n'arrive pas à des résultats univoques. Cependant, les effets estimés confirment leur pertinence. Même les exercices économétriques menés par d'autres institutions, malgré la comparabilité incomplète des différentes simulations, soulignent le rôle déterminant des facteurs de contexte que j'évoquais précédemment : la réaction de la politique monétaire, la capacité à bien sélectionner et à mettre en œuvre sans retards ni investissements inutiles , les anticipations sur l'évolution des finances publiques.
Investissement public et potentiel de croissance
L'analyse économique reconnaît depuis longtemps que le progrès technique et la dynamique de la productivité totale des facteurs constituent le moteur effectif de la croissance économique pour les pays avancés, où l'accumulation initiale rapide de capital physique et la croissance de la population active ont épuisé leur moteur. Une dotation adéquate en capital public peut faciliter l'adoption de nouvelles technologies et la réorganisation des processus de production, facilitant également la création de nouvelles entreprises. Elle peut s'avérer essentielle pour accompagner les premières étapes de développement de technologies particulièrement innovantes. Cependant, il faut reconnaître que le lien entre l'accumulation de capital public et le développement économique, aussi crucial soit-il, est essentiellement insaisissable. Il est évident que le capital public ne comprend pas seulement les infrastructures matérielles – comme les réseaux de transport et ceux des télécommunications et de l'énergie – mais aussi l'ensemble des connaissances et des compétences dont une économie peut disposer. Ces deux types de capital, matériel et immatériel, partagent certaines caractéristiques des biens publics et sans l'intervention de l'État, ils seraient disponibles en quantités insuffisantes. L'État soutient l'accumulation immatérielle à la fois directement, avec la recherche scientifique dans les universités et les centres de recherche publics et avec la fourniture de services éducatifs, et indirectement, par le biais de subventions et d'incitations fiscales à l'activité privée. Il est prouvé que ces deux formes d'intervention, si elles sont bien conçues, ont un impact positif sur la croissance économique. Dans un contexte d'évolution technologique rapide, favoriser l'accumulation du capital humain et son amélioration qualitative apparaît tout aussi sinon plus important que l'investissement dans les infrastructures physiques, surtout dans notre pays. Les dépenses publiques d'éducation représentent environ 4 % du PIB, ce qui est bien inférieur à la moyenne de la zone euro. L'Italie se classe au dernier rang des pays développés pour les compétences de sa main-d'œuvre. L'écart par rapport aux autres pays est également prononcé en ce qui concerne l'activité de recherche et développement, même si, dans ce cas, il est presque entièrement dû à la composante privée des dépenses.
Dépenses publiques pour les investissements et la dotation en infrastructures en Italie
Les dépenses en investissements fixes bruts des administrations publiques ont diminué en Italie ces dernières années et sont inférieures à celles enregistrées dans d'autres pays européens. En termes nominaux, il a diminué de 4 pour cent par an en moyenne depuis 2008 ; une tendance à la réduction des dépenses est également observée dans le reste de la zone euro, bien que moins prononcée. En pourcentage du PIB, les dépenses ont chuté en Italie de 3 % en 2008 à 2 % en 2017 ; la réduction s'est concentrée dans les administrations locales. La Commission européenne a récemment estimé qu'il y a un "déficit" d'investissement public dans notre pays. Il convient de garder à l'esprit que l'importance économique des postes de charges ne coïncide pas toujours avec la classification comptable. Les dépenses enregistrées dans le compte des administrations publiques sous la rubrique "formation brute de capital fixe" ne sont pas entièrement destinées à la formation d'infrastructures physiques, ni ne représentent la totalité des ressources financières destinées à cet effet. Environ la moitié concerne d'autres types de dépenses, telles que celles pour les usines, les machines et les brevets. Les investissements dans les infrastructures matérielles sont également réalisés par des sujets extérieurs au secteur public qui, de toute façon, réalisent des travaux d'utilité publique (y compris les concessionnaires des réseaux ferroviaires, routiers, énergétiques et de télécommunications).
Seule une partie de ces dépenses transitent par le budget public et sont enregistrées sous le poste « subventions d'investissement », un poste très hétérogène dont la composition est affectée par les particularités nationales dans la classification sectorielle des organismes concernés (à l'intérieur ou à l'extérieur des administrations publiques) et dans les modalités de régulation des services publics. Mesurer la dotation en infrastructures d'un pays est un exercice complexe. Vous pouvez utiliser des indicateurs financiers basés sur les ressources utilisées ou vous pouvez le faire
utilisation d'indices de dotation physique (longueur et densité des réseaux de transport, approvisionnement en énergie et en eau, télécommunications, etc.) qui peuvent également refléter des différences dans la morphologie des territoires et dans le degré d'efficacité avec lequel les ressources sont utilisées. Enfin, il existe des indices qui visent à capter l'adéquation globale des réseaux d'infrastructures, en tenant compte autant que possible de la demande potentielle, de la
connexions entre les différents réseaux, phénomènes de congestion. Si l'on se réfère à des indicateurs basés sur la méthode dite de l'inventaire permanent, qui agrège des données historiques sur les dépenses d'investissement annuelles nettes de
dépréciation estimée, la situation de l'Italie apparaît sensiblement en ligne avec celle des principales économies de la zone euro. Par rapport au début des années 2000, l'écart avec la France s'est creusé, mais on note une amélioration vis-à-vis de l'Allemagne et de l'Espagne.
En 2017, Ferrovie dello Stato a réalisé des investissements d'environ 4,5 milliards (4,3 en 2016), presque entièrement réalisés par la filiale RFI Spa, qui gère le réseau. Les investissements d'Autostrade pour
l'Italie s'élevait à environ 600 millions ; 200 autres ont été investis par le deuxième concessionnaire par ordre d'importance, le groupe Gavio. Pour le réseau de télécommunications, TIM a investi environ 3,5 milliards. En ce qui concerne les infrastructures électriques, au cours de la période de deux ans 2016-17, Enel a investi plus de 2,5 milliards, Terna plus de 1,9 milliard. Pour le réseau de gaz naturel, Snam a réalisé des investissements d'environ 2,7 milliards au cours des trois dernières années. En utilisant des indicateurs physiques de dotation infrastructurelle et en les reliant à des variables d'échelle appropriées, différents résultats sont obtenus. Par exemple, par rapport à la population (une mesure, bien que très grossière, de la demande potentielle de transport), le réseau routier et ferroviaire italien est moins étendu que celui de la France, de l'Allemagne et de l'Espagne. De même, si l'on compare le temps de trajet minimum entre deux territoires, pondéré par la population, on confirme le désavantage de l'Italie par rapport à la moyenne européenne, suggérant de possibles effets de congestion.
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Enfin, pour mesurer l'adéquation de l'ensemble des infrastructures d'un pays – et pas seulement des infrastructures de transport – il existe des évaluations subjectives dont l'interprétation requiert une prudence particulière. Par exemple, le Forum économique mondial produit un indice synthétique pour 137 pays dans le monde ; L'Italie occupe la 58e place, loin derrière tous les grands pays européens. Selon une enquête similaire (bien que limitée aux pays européens et aux infrastructures municipales) menée par la Banque européenne d'investissement en 2017, l'Italie aurait un niveau de qualité similaire à celui de l'Espagne mais inférieur à celui de la France, de l'Allemagne et à la moyenne de l'Union européenne . Globalement, on peut noter une divergence entre ce que suggèrent les indicateurs construits à partir des dépenses historiques et ce que l'on peut déduire d'indicateurs plus analytiques d'adéquation du réseau (un retard de l'Italie par rapport aux autres pays européens n'émerge que du second groupe d'indicateurs) . On pourrait supposer que cet écart est également dû à une "efficacité" moindre dans la construction des ouvrages. Comme je l'ai noté précédemment, l'efficience est une variable clé pour déterminer l'impact macroéconomique des dépenses d'investissement, à la fois à court et à long terme.
Le texte intégral sur le site de la Banque d'Italie.
