Le décret que nous sommes sur le point d'approuver est une intervention nécessaire. NonNe sauvons pas les banquiers, mais sauvons les familles et les entreprises qui ont des relations avec les deux banques, les travailleurs, le territoire.
Il est facile de comprendre ce qui se passerait si le décret n'était pas converti. Le lendemain matin, demain même, les déposants se précipiteraient pour retirer leur épargne et les banques seraient contraintes de rappeler les prêts avec effet immédiat.
On a dit que ce n'était pas vrai, que c'était exagéré, parce qu'il y a un fonds de garantie des dépôts. Mais le Fonds garantit des dépôts jusqu'à 100 milliers d'euros et de nombreux dépôts, en particulier de petites entreprises, sont au-dessus de ce seuil. Et les petits déposants dans l'incertitude, malgré toutes les assurances, finiraient quand même par retirer leurs dépôts. Une masse considérable de titres détenus par les deux banques serait jetée sur le marché avec des effets déstabilisateurs également sur le marché obligataire.
De plus – et surtout – il viendrait la confiance dans l'ensemble du système bancaire italien a été ébranlée.
Bien sûr, il est prudent de supposer qu'il y avait d'autres solutions possibles et qu'au fil du temps, des choix différents auraient pu être faits. Attention tout de même au recul.
Tout d'abord, je rappelle que, dans la discussion que nous avions eue dans cette salle en mars 2015 sur la loi de transformation des banques coopératives, l'opposition nous avait dit que les banques malades étaient les spas, pas les coopératives. Je cite une phrase qui a été dite en classe, avec une excellente emphase oratoire, par un membre du M5S :
"Nous ne pouvons pas nous permettre qu'on nous dise que les banques populaires sont fragiles et qu'elles doivent être transformées en sociétés par actions. Nous ne pouvons pas accepter qu'une des raisons sous-jacentes à ce décret-loi soit la rareté de la disponibilité du crédit aux entreprises, alors que les données en main - données en main, pas de bavardage – les seules qui ont continué à maintenir le crédit aux entreprises pendant la crise sont les banques coopératives ».
Les populaires étaient défendus par presque tout le monde, par des entrepreneurs qui siégeaient souvent dans les conseils d'administration, par la presse et par des élus locaux, plus récemment par quelques oppositions dans cette salle. Précisément parce qu'ils accordaient facilement du crédit et prêtaient peu d'attention au principe d'une gestion saine et prudente.
Ma pourquoi les problèmes de ces deux banques sont-ils apparus ? Les problèmes ont été générés par la récession et par une gouvernance malade, précisément celle que l'opposition a défendue obstinément et obstinément, en contraste avec le modèle capitaliste des sociétés par actions.
Mais les problèmes sont apparus à la suite des stress tests européens de 2014, lorsque pour améliorer les ratios de capital les deux banques ont commencé à demander à leurs clients d'acheter des actions contre les prêts accordés : une pratique illégale qui a été sanctionnée et qui a conduit à la supervision italienne et européenne de déclarer que le capital ainsi levé n'était pas - pour ainsi dire - du capital réel et en tout cas n'était plus calculable aux fins des ratios de capital. D'où l'émergence de la crise.
En mars 2015, nous ne connaissions pas les problèmes spécifiques des banques vénitiennes, mais nous avons très bien compris - et nous l'avons dit - que les coopératives ne seraient pas en mesure de répondre aux besoins de renforcement de capital qui étaient apparus non seulement en Italie mais dans tout le monde, avec la grande crise. Et même là-dessus, il y avait l'incompréhension totale et la fermeture obstinée de l'opposition.
Aujourd'hui, sur les banques vénitiennes, il y a ceux qui reprochent au gouvernement d'avoir perdu du temps avec l'hypothèse d'une recapitalisation de précaution, qui n'a finalement pas été retenue par la Commission européenne. Et il y a ceux qui lui reprochent la raison inverse : ne pas avoir interpellé la Commission européenne en insistant malgré tout sur cette opération.
Il faut reconnaître que la recapitalisation de précaution a le mérite de la clarté : c'est une opération dans laquelle l'État met de l'argent et en échange il obtient des actions, généralement des actions de contrôle. Donc l'argent est mis, mais « ils commandent » : nationalisation temporaire, comme on le fait pour le MPS.
Pour le gouvernement, cela semblait l'hypothèse la plus raisonnable. Il est donc compréhensible qu'il s'engage dans cette voie depuis de nombreux mois. Était-il possible de procéder sans le consentement de la Commission ?
La réponse est certainement non. Nous aurions eu une très forte atteinte à notre réputation : nous aurions été accusés d'un délit, c'est-à-dire d'avoir accordé aux banques des aides d'État non autorisées. Cela aurait remis en cause la pérennité même de l'opération.
La Commission aurait alors demandé aux deux banques de restituer l'argent, comme cela s'est produit par le passé avec d'autres aides d'État déclarées illégitimes, comme les quotas laitiers ou les contributions publiques pour les contrats de formation professionnelle. Pour la même raison, il aurait été impossible d'utiliser les ressources du Fonds interbancaire de garantie des dépôts.
C'était donc une voie qui ne pouvait être suivie, surtout après que l'Autorité européenne de surveillance a déclaré que les deux banques étaient en situation de faillite. Et cela ne s'est produit - rappelons-le - que le 23 juin, c'est-à-dire le vendredi précédant le dimanche au cours duquel le décret a été publié.
L'hypothèse d'une recapitalisation de précaution aurait pu être abandonnée plus tôt afin de faire les choses, comme disent certains, avec un timing plus adéquat : aurait-il eu le temps d'organiser une adjudication publique ? De meilleures conditions auraient-elles été créées pour le contribuable?
La réponse est encore une fois certainement négative. Pour mener l'enchère, il est nécessaire de déclarer l'état des banques (insolvabilité ou quasi-insolvabilité) et ce qu'il faut en faire (liquidation). Une fois cette nouvelle rendue publique, le problème doit être résolu avant que les portes ne rouvrent. Sinon, un énorme problème se produit.
C'est la raison pour laquelle l'enchère s'est déroulée chez des intermédiaires nationaux et européens dans un délai très court (quelques jours), d'ailleurs selon les indications et schémas envisagés par la Commission européenne. La critique de ceux qui disent que, s'il y avait eu plus de temps, des conditions plus favorables se seraient présentées au contribuable et donc moins favorables au cessionnaire qui a alors été choisi, c'est-à-dire Banca Intesa, n'a aucun sens. Cette critique ne tient pas compte de la réalité de ce que cela signifie et du temps qu'il faut pour gérer la crise d'une banque.
Une autre critique adressée à ce décret est que nous avons innové dans la hâte la procédure de liquidation. Ceci n'est que partiellement vrai, et à cet égard, je pense qu'il convient de faire deux observations :
Les règles européennes sur le bail-in et la gestion de crise bancaire sont nouvelles. Et le point commun à toutes les crises bancaires en Europe à ce jour est qu'elles n'ont jamais appliqué le bail-in. Chacun devait donc trouver des moyens innovants. Et cela s'est produit dans une situation de transition où trop d'autorités ont joué un rôle dans la décision.
Les crises ont toujours leur spécificité et peuvent difficilement être gérées sans innover.
Ce second point mérite d'être approfondi, aussi parce qu'une critique encore plus radicale du gouvernement part de là : chaque crise a été traitée de manière différente, ce qui a donné lieu à une inégalité de traitement des différents acteurs bancaires.
Certes, les inégalités doivent être évitées autant que possible. Mais la simple vérité est la suivante : la tentative de l'Union européenne d'écrire un livre de règles plutôt rigide et applicable de la même manière à toutes les situations a effectivement échoué.
Cet échec, ou du moins une difficulté sérieuse, a diverses raisons. Je voudrais en souligner une qui concerne la racine profonde du problème.
Les interventions de crise doivent toujours avoir une marge d'appréciation, un point bien connu de tous les connaisseurs, au moins depuis 1873 lorsque Walter Bagheot publie dans un précieux petit livre intitulé "Lombard Street", qui connaît depuis quelques années un grand intérêt.
En effet, si l'on écrit un règlement dans lequel on sait quand et comment intervenir, les banquiers et leurs actionnaires auront tendance à prendre des risques excessifs, car « si les choses tournent mal, l'État (ou la Banque centrale) paie ». Pour éviter que cela se produise, c'est-à-dire l'aléa moral, il serait judicieux de ne pas avoir de règle et d'annoncer que l'État n'interviendra pas en cas de crise, sauf pour sauver les épargnants. Cependant, lorsque la crise survient, l'État doit intervenir au moins dans les cas où l'ensemble du système risque d'être débordé. D'où l'indication que les interventions doivent être ponctuellement décidées avec des marges d'appréciation, en fonction des caractéristiques et de la gravité de la crise.
On peut considérer qu'il s'agit à bien des égards d'un état de l'art insatisfaisant. L'Europe a essayé de la surmonter, mais force est de constater qu'elle n'y est pas parvenue jusqu'à présent. Il n'existe pas actuellement de manuel de gestion de crise.
Je tiens à souligner qu'il n'y en a même pas aux États-Unis. Et que même aux Etats-Unis on a procédé par tentatives successives et avec beaucoup d'erreurs. Il convient de rappeler certains passages clés de cette expérience car ils présentent de nombreux éléments de réflexion pour mettre ce qui se passe ici sous le bon jour, compte tenu également du raisonnement que nous aurons à faire dans la commission d'enquête bicamérale sur le système bancaire .
je vois ça certaines forces politiques ont déjà prononcé la sentence : les autorités sont coupables. Avec cette approche, il est difficile de faire un travail d'investigation sérieux. Je trouve plus utile de nous préparer à ce travail en essayant de comprendre ce qui s'est passé en Italie et comment cela se compare à ce qui s'est passé ailleurs.
En résumé, la banque Lehman Brothers a été autorisée à faire faillite le 15 septembre. Le lendemain, la Fed a sauvé AIG, la plus grande compagnie d'assurance américaine, avec une intervention de 85 milliards de dollars. Dans les jours suivants, certaines banques ont été sauvées avec une nationalisation temporaire, comme nous le faisons avec MPS, d'autres avec des fusions dans des banques plus grandes et avec l'aide de ressources publiques, comme nous le faisons avec les banques vénitiennes. Le même Fonds Paulson, d'une valeur de 700 milliards, approuvé le 3 octobre par le Congrès, aurait dû garantir ou prendre en charge les actifs toxiques des banques. En réalité, il a été principalement utilisé pour des recapitalisations.
Face à ces faits, de nombreux membres du Congrès ont porté contre les autorités américaines (l'administration Bush et la Fed de Bernanke) des accusations qui ressemblent beaucoup aux accusations portées aujourd'hui contre les autorités italiennes. Je les liste brièvement :
1) Il est inacceptable que le Parlement ait été court-circuité,
2) Il est inacceptable que l'on ne sache rien sur l'utilisation de 85 milliards de dollars pour sauver Aig, (cette décision a été prise dans la solitude totale par très peu de gens !),
3) Absence de stratégie cohérente pour faire face à la crise,
4) Il était inacceptable que les problèmes n'aient pas été compris et traités à temps par le superviseur,
5) La FED était complice ou même dominée par les grandes banques de Wall Street (une accusation calomnieuse qui a ensuite été reprise par le comité d'enquête du Congrès, la Commission Warren).
6) Nous entendons aujourd'hui toutes ces accusations par rapport à une intervention de 5 milliards, pas 85 ou 700 milliards.
Barack Obama, alors candidat démocrate à la présidence, ne s'est pas associé aux critiques de complaisance et, fin 2008, dès son élection à la présidence, il a choisi comme ministre du Trésor précisément ce Tim Geithner qui, en tant que président du New York Fed, avait géré de première main toutes les crises bancaires. en janvier 2010, il a renouvelé le mandat de Bernanke à la tête de la Fed, choix qui a coûté cher à Obama en termes de réactions populistes. Obama a été accusé d'être le président des banquiers. Le mouvement Occupy Wall Street est né aux États-Unis et était initialement dirigé contre l'administration Obama, bien qu'il se soit ensuite étendu à de nombreux autres pays.
En effet Le choix d'Obama était clairvoyant et courageux parce que Geithner et Bernanke, excellents banquiers centraux, avaient les connaissances nécessaires pour affronter et résoudre la crise, ce qui a été fait plus tard, heureusement pour nous tous.
On sait aujourd'hui que si après la faillite de Lehman les autres grandes banques n'avaient pas été sauvées, la crise mondiale aurait eu des conséquences encore plus néfastes que celles déjà terribles que nous avons connues. Et on ne saura jamais si tout cela aurait pu se faire à moindre coût pour le contribuable.
Nous espérons que la sagesse d'Obama finira par l'emporter en Italie aussi et qu'en tout cas des analyses sérieuses seront menées, sans préjugés contre nos autorités.
Ces considérations sur les États-Unis nous aident aussi à répondre à l'accusation la plus lourde qu'une partie du Parlement adresse aujourd'hui au gouvernement : celle d'avoir mis le Parlement lui-même devant le fait accompli. Et de ne pas avoir donné au Parlement la possibilité ou le temps de modifier le décret. C'est un vrai problème, mais c'est un problème qui s'est posé tout le temps et partout en cas de crise bancaire. Je le répète : dès que la crise éclate, elle doit être résolue immédiatement.
J'ajouterais également qu'il est presque impossible de résoudre une crise grave avant qu'elle n'explose. Beaucoup disent aujourd'hui que des mesures auraient dû être prises beaucoup plus tôt sur l'ensemble du système bancaire italien, entre 2011 et 2014, en tout cas avant l'entrée en vigueur des règles sur les aides d'État, comme l'ont fait l'Allemagne, l'Espagne et d'autres.
Peut être. Mais l'expérience de ces dernières années nous dit sans équivoque que les gouvernements ne peuvent intervenir en mettant de l'argent public dans les banques que lorsque la crise est totale et visible de tous. Ce n'est qu'alors que l'opinion publique comprendra peut-être qu'une intervention est nécessaire. Les États-Unis ne l'auraient jamais fait sans l'effondrement de Lehman et la crise dévastatrice qui a suivi. Il en va de même pour l'Allemagne, la Hollande, le Royaume-Uni.
Nous n'avons pas eu de crise systémique, nous avons eu des points chauds qui auraient pu en faire naître une, ce qui est très différent.
Je rappelle aussi que les seules interventions qui ont été faites avant 2015 étaient les obligations Tremonti puis Monti pour MPS. Et que ces interventions ont été largement utilisées - et sont encore utilisées aujourd'hui - dans les polémiques politiques, pour dire que le PD est intervenu pour sauver "sa" banque. Ce qui est faux, comme faux est ce qu'ils disent de Banca Etruria, qui n'a pas non plus touché un euro, a vu ses dirigeants sanctionnés, a été placé en redressement judiciaire et finalement mis en résolution. Qui sait quelle serait la faveur !
J'ajouterais que, dans le cas de l'Italie, nous aurions dû faire comme en Espagne, déclarer que la crise était systémique, s'appuyer sur le mécanisme européen de stabilité (MES ou MES) et nous soumettre au programme imposé par la soi-disant troïka . Je ne sais pas combien de personnes dans ce Parlement auraient approuvé un tel choix.
En tant que rapporteur de cette provision en commission du budget, je souhaite apporter une précision sur un point relatif à la comptabilité de l'opération. Certains députés ont fait valoir qu'il n'est pas réaliste d'émettre l'hypothèse, comme le fait le Rapport technique, d'un redressement du crédit de 9,9 milliards sur 17,8 milliards de créances en souffrance (auxquels il faut ajouter 1,6 milliard de cessions de participations). Le problème est que ces confrères comparent l'estimation de la reprise que l'on peut obtenir sur de nombreuses années, celle évoquée dans le Rapport technique, avec les prix de vente sur le marché des prêts non performants, qui sont de 17, 20, 25 %. La comparaison en ces termes n'est donc pas homogène. Les données du rapport technique sont obtenues sur la base de l'expérience réelle des banques et de SGA elle-même dans le cas de Banco di Napoli. Il existe des études spécifiques de la Banque d'Italie qui aboutissent à ce résultat, en tenant également compte du fait que les créances douteuses transférées à SGA comprennent non seulement les créances douteuses, mais aussi des défauts probables (pour 8,4 milliards). Il est toujours légitime de discuter des hypothèses du Rapport Technique, mais, si vous le souhaitez, faites-le sur la base de données réelles et de comparaisons homogènes.
Quelqu'un a dit que, si ce sont les comptes, on ne sait pas pourquoi les deux banques ont été mises en liquidation. Les administrateurs sortants, ceux qui ont été choisis par le Fonds Atlante pour remédier aux problèmes de gestion passés, ont pu faire leur propre recouvrement de créances et rétablir les banques sans avoir besoin de liquidation et d'intervention de Banca Intesa. On revient ainsi à l'hypothèse de la recapitalisation de précaution. Le fait est que cet argument n'a pas convaincu les superviseurs européens qui ont explicitement déclaré que les plans présentés par les deux banques n'étaient pas crédibles. Et pour qu'il en soit ainsi, un investisseur privé devait être prêt à investir au moins un milliard, ce qui ne s'est pas produit.
Enfin, l'idée que le Fonds interbancaire de garantie des dépôts puisse être mobilisé en tant qu'investisseur privé est certes imaginative, alors qu'un contentieux est en cours sur ce point même devant la Cour de justice des Communautés européennes.
Je conclus en espérant que, dans cette mesure ou dans d'autres, un moyen sera trouvé pour répondre à deux demandes qui ont été formulées par le rapporteur, M. Sanga, concernant la date du 1er février 2016 pour les mesures d'allégement en faveur des obligataires subordonnés et la possibilité de compenser les moins-values sur actions sans avoir à attendre la clôture de la liquidation.
Toutefois, la provision doit être approuvée dans les meilleurs délais afin d'éliminer toute source possible d'incertitude quant au sort des deux banques.
