¿Podría el estado de Massacchussets, preocupado por la subida del nivel del mar, enfrentarse solo al problema del calentamiento global? ¿Estados Unidos podría gobernar Internet por sí mismo? Y nuevamente, ¿podrían los japoneses enfrentar el problema de preservar el atún, especialmente por definición de migración? ¿Puede un solo estado combatir el problema del terrorismo global? Con estas preguntas Sabino Cassese, juez del Tribunal Constitucional y profesor emérito de "Historia y teoría del Estado" en la Scuola Normale Superiore de Pisa, nos introduce en el mundo de la gobernanza global compleja durante el encuentro "Conversaciones sobre la Bolsa" , organizado en PiazzaAffari por la asociación Las empresas gobernantes.
La respuesta a estas preguntas, señala Cassese, es obvia: “Hay un orden de problemas que va más allá del Estado, que requiere soluciones a nivel global que se han encontrado en regímenes regulatorios globales”. Y así nacieron autoridades supranacionales que regulan algunos problemas en algunos sectores: desde internet con la ICANN, hasta la ONU, pasando por el atún y las finanzas con el Comité de Basilea.
Pero es necesario, apunta el jurista, ver también la otra cara de la moneda. También planteando otro tipo de pregunta: ¿por qué los estados se resisten a las intervenciones globales? Aquí la respuesta es menos obvia. ¿Por qué Reino Unido se opone a la sentencia del Tribunal de Estrasburgo que considera ilegal privar a los presos de las cárceles inglesas del derecho de voto? ¿Por qué Estados Unidos no es miembro de la Corte Penal Internacional? ¿Por qué el Tribunal Constitucional alemán, al remitir la decisión sobre la OMT al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, estableció la condición de que se respetara la soberanía del pueblo alemán?
“La resistencia de los estados a menudo tiene motivaciones razonables”, dice Cassese. Para citar sólo un ejemplo, una respuesta es que Estados Unidos no forma parte de la Corte Penal Internacional porque cumple la función de policía militar internacional y no quiere que sus hombres sean juzgados por otros países.
“Ante la pregunta '¿quién gobierna el mundo?' – dice Cassese – tanto la respuesta 'los estados más poderosos como EE. UU. y China' como 'organizaciones supranacionales' son incorrectas. Hay un espacio en el que estas dos realidades se alternan dinámicamente”. La comparación va con una pintura de Jackson Pollock, donde las líneas se distribuyen como un pastel de mármol (es decir, un pastel con características indefinidas). Traducido: no nos engañemos pensando que hay niveles de gobierno. “Se está construyendo una red muy complicada, explica Cassese, en la que las líneas suben, bajan y se cruzan. Hoy hay cada vez más legitimaciones múltiples, fenómenos que antes eran impensables”.
Cassese menciona el llamado "Gobierno por indicadores", es decir, la tendencia cada vez más presente de referirse a indicadores en los que nos ubicamos en un contexto global y nos medimos en relación con otros estados. Y el "Comercio de gobierno a gobierno", es decir, la práctica de intercambiar servicios entre estados (por ejemplo, Francia maneja las monedas de algunos estados africanos). “El sentido del discurso – explica Cassese – es que tenemos un cuadro muy complejo del marco de Gobierno Multinivel, no hay más planes, más bien un cruce de poderes según los sectores. Para comprender esta realidad necesitamos abandonar los viejos paradigmas”.
LA JUNGLA DE LOS REGÍMENES REGULADORES
Para llevarnos a esta conclusión, durante su discurso Cassese señala los números detrás de estos argumentos: hay alrededor de 200 estados, 2.000 regímenes regulatorios y 60.000 ONG (organizaciones no gubernamentales) que operan a nivel supranacional. “La velocidad de crecimiento es enorme – explica Cassese – porque estamos hablando de algo que se ha desarrollado en los últimos treinta años”.
Por regímenes regulatorios nos referimos a cuatro tipos diferentes: organizaciones internacionales, redes de reguladores nacionales como el Comité de Basilea, reguladores privados y reguladores híbridos. Los regímenes regulatorios globales establecen estándares, hacen cumplir o actividades de cumplimiento, realizan actividades de resolución de conflictos. “Tienen los tres poderes fundamentales de los estados según Montesquieu: normativo, ejecutivo, judicial”, señala Cassese, “pero tienen un problema: ¿quién los legitima? No todos ellos están formados por estados nacionales como la ONU, muchas autoridades son creadas por otras autoridades. Se autogeneran. Pero, ¿quién los autoriza? En Europa es lo que se llama un déficit de democracia representativa”.
Y aquí, apunta el jurista, lo compensamos con "tres sustitutos de la democracia representativa" que constituye el talón de Aquiles de las organizaciones supranacionales. Es decir, antes de tomar decisiones, estas realidades hacen consultas, crean paneles, recogen opiniones. En segundo lugar, cambian la “rendición de cuentas horizontal”. ¿En qué calidad entran los estados europeos en los asuntos de Turquía?” preguntó Cassese, respondiendo que “cada estructura nacional ya no es responsable sólo ante un pueblo sino ante otros estados y organizaciones internacionales”. Finalmente, el tercer sustituto son los Tribunales Constitucionales.
EL SISTEMA BLOQUEA QUE NO PUEDE DECIDIR
En un condominio tan abarrotado, el riesgo de bloquear el sistema de toma de decisiones es real y no puede resolverse por completo. Aquí también se utilizan sustitutos. "No hay formas de superar por completo la posibilidad de bloqueo - explica Cassese - pero este sistema para sobrevivir está experimentando con sustitutos útiles y cómodos". Esto es por ejemplo decisiones en paquete: la técnica es poner otros temas sobre la mesa con ofertas de utilidad en otros campos para vencer la oposición de una parte en un solo tema. O decisiones basadas en el consenso (que no es la mayoría).
En este marco actual tan complicado, la principal cualidad del político es tener el don de negociador. “Hablando en general a nivel global, priman los que tienen dotes de negociador, los que conocen bien los expedientes, alguien que va un poco más allá del conocimiento de la lengua napolitana, conoce un poco de otras culturas y tiene capacidad de diálogo. Nuestros políticos no están preparados para esto porque la negociación no es su fuerte”, es el identikit del político esbozado por Cassese en respuesta a una pregunta de un periodista.
Finalmente, impulsado por una pregunta del profesor Giacomo Vaciago, Cassese reflexiona sobre la relación entre gobierno y mando: se puede gobernar sin mandar, señala Cassese, citando como ejemplo las medidas de retorsión de la OMC que no tiene el poder de imponer una ley o suprimir una francesa. Porque existen circuitos secundarios en el mundo, algo en desarrollo, lo que nos hace replantearnos la idea de mando, es decir, la posibilidad de obtener el mismo resultado sin mando. "El gobierno mundial - concluye Cassese - debe ejercerse en la forma en que los Papas ejercen su poder, es decir, sin cararmati".
