La política industrial y la competencia a menudo se han considerado irreconciliables, pero no es así, y es posible una síntesis entre ambas. He aquí por qué.
Hubo un tiempo en que la UE consideraba la competencia como una política industrial.
La consecución de objetivos estratégicos mediante una política industrial común no es nada nuevo para Europa. Sin embargo, las comunicaciones de la Comisión sobre política industrial adoptadas en la década de 1990 —orientadas a fomentar una mayor competitividad para las empresas europeas— se basaban predominantemente en un enfoque horizontal, consistente en un conjunto de medidas sectoriales neutrales diseñadas para mejorar el entorno general en el que operan las empresas. Este enfoque era coherente con la concepción tradicional del papel de la intervención pública en la economía europea, que históricamente se centraba en limitar la intervención pública selectiva en nombre de la protección de la competencia de mercado. Con la excepción de algunas iniciativas sectoriales específicas, a menudo dirigidas a racionalizar sectores industriales en dificultades, como el Plan Davignon para la industria siderúrgica, o iniciativas de mayor alcance como Esprit, la política europea en las últimas décadas se ha basado en el esfuerzo por implementar y completar el mercado único. Este esfuerzo abarca las liberalizaciones de la década de 1990, el abandono de la intervención pública directa en los mercados y las privatizaciones. Como solía decir el Comisario de Competencia Van Miert a principios de la década de 1990, la política industrial de Europa era competencia.
La época de la política industrial europea y el punto de inflexión de la UE
Sin embargo, desde 2010, en respuesta a las crisis que afectan a las economías europeas, la Comisión ha integrado progresivamente un enfoque vertical, orientado a apoyar sectores o tecnologías específicos estratégicos para la competitividad y la transición de la economía europea. Un punto de inflexión decisivo en este sentido se produjo con la respuesta a la emergencia de la COVID-19: la necesidad de una intervención pública masiva para apoyar la recuperación brindó la oportunidad de reconfigurar el sistema económico europeo para la doble transición, ecológica y digital. El estallido de la guerra en Ucrania consolidó el concepto de política industrial según el cual la intervención pública en la economía —incluso a nivel europeo— es una herramienta fundamental para la dirección estratégica de la UE.
En primer lugar, la Unión asumió por primera vez un papel central en el diseño de políticas industriales integrales: inicialmente con Next Generation EU (precedida por el Nuevo Pacto Verde) y posteriormente con el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (NRRP). Esto supuso la movilización de recursos europeos centralizados, si bien en apoyo de proyectos desarrollados, aunque siguiendo líneas comunes, a nivel nacional. Posteriormente, basándose en los análisis del Informe Draghi, la Comisión elaboró la Brújula de la Competitividad, que representa el resultado político de los Informes Letta y Draghi, con el objetivo preciso de definir una visión y una serie de estrategias para fortalecer la UE mediante la renovación del mercado único. Esto marca un nuevo paso fundamental. En ella se definen los tres pilares —innovación, resiliencia y seguridad— en los que se basan las prioridades de la Comisión para el periodo 2024-2029, destacando el deseo de estructurar el enfoque industrial proactivo de la UE.
En este contexto, el enfoque de la política de ayudas estatales también ha cambiado: de un enfoque guiado por el impacto de las iniciativas en la competencia a uno más flexible, orientado a facilitar el desarrollo de cadenas de suministro clave (baterías, hidrógeno, semiconductores). Esto, por supuesto, ante la ausencia de recursos comunes, plantea el riesgo de asimetrías entre países en cuanto a la capacidad de apoyo financiero. Las razones de este reciente cambio de enfoque son, como es bien sabido, diversas: la introducción de la sostenibilidad ambiental y social entre los objetivos de la Unión y el consiguiente impulso hacia la descarbonización, que también está vinculada a la autonomía energética; la cuestión de la resiliencia, para responder a la amenaza a la seguridad del suministro planteada primero por la COVID-19 y luego por la evolución del equilibrio geoeconómico. Pero, sobre todo, se debe a la percepción de pérdida de competitividad de la economía europea frente a Estados Unidos y China, debido al retraso en la adaptación de la industria europea a la revolución digital y de la IA, la transición energética y la movilidad eléctrica. No es casualidad que estas fueran las áreas más afectadas por las intervenciones previstas por Next Generation EU para reorientar el sistema económico industrial europeo hacia la innovación.
Política industrial y competencia
La política industrial engloba todas las intervenciones públicas destinadas a hacer más eficiente la estructura económica. Sin embargo, estas intervenciones pueden tener características diferentes: pueden ser horizontales, aplicándose a todas las empresas independientemente del sector (créditos fiscales para I+D); o pueden afectar solo a determinados sectores o ubicaciones; también pueden abordar la estructura específica de una empresa, fomentando fusiones para alcanzar la escala adecuada para competir en los mercados o realizar las inversiones a gran escala necesarias.
Las intervenciones en materia de política industrial no necesariamente conllevan restricciones a la competencia. De hecho, como veremos, puede existir una complementariedad entre la política industrial y una competencia dinámica. Sin embargo, las experiencias nacionales de las décadas de 60 y 70 se basaron a menudo en la creación de "campeones nacionales" con gran poder de mercado, bajo la creencia de que esto podría tener efectos positivos en los mercados ascendentes y descendentes, limitando inevitablemente la competencia. No obstante, estas políticas rara vez tuvieron efectos positivos.
De hecho, numerosos análisis demuestran que la intervención pública y la competencia son complementarias. Ya en la década de 90, el análisis de Michael Porter, un gurú del análisis estratégico de Harvard, demostró que, además de la provisión de recursos y capital humano, elementos esenciales de las ventajas competitivas de los sistemas económicos eran la intervención pública, que proporciona infraestructura tangible e intangible, demanda pública y acceso a financiación en sectores innovadores, así como un entorno competitivo dinámico que estimula la eficiencia y la innovación.
Por ejemplo, en el caso del sector automovilístico japonés, caracterizado por la prevalencia de políticas proteccionistas, la intensa competencia interna entre fabricantes impulsó la innovación. Por lo tanto, según Porter, la intervención pública también contribuyó a garantizar un entorno competitivo mediante la aplicación de leyes que protegían la competencia. Análisis más recientes, centrados en el papel de la innovación en el crecimiento económico, llegan igualmente a la conclusión de la complementariedad entre la competencia y la intervención pública en el mercado: destacan el papel de la competencia, pero también el de la intervención pública para estimularla y mantenerla.
Economistas como Aghion y Tirole, partiendo del paradigma schumpeteriano —según el cual la innovación está impulsada por el objetivo de capturar los beneficios adicionales derivados del dominio del mercado, ya sea temporal o permanente—, superan el pesimismo de Schumpeter, quien predijo que esta carrera conduciría a la monopolización y, por ende, a la burocratización y el estancamiento. En cambio, destacan que un entorno en el que los competidores compiten entre sí y con la empresa líder genera un impulso constante hacia la innovación y favorece tanto la innovación de productos como la tecnológica. Esto posibilita los saltos tecnológicos que superan la resistencia al cambio.
La novedad de estas contribuciones radica no solo en que, a diferencia de Schumpeter, no consideran que el proceso competitivo culmine con el dominio del monopolista. Más bien, conciben el monopolio como un desafío constante a la innovación generada por la competencia, mediante la adopción de nuevas tecnologías y la creación de productos alternativos. Esto evita la dependencia de la trayectoria que caracteriza la actividad innovadora menos disruptiva de las empresas consolidadas en el mercado.
A continuación se presentan dos recomendaciones: la intervención pública debe orientarse a la innovación y al apoyo de sectores de vanguardia, fomentando así la competencia. En particular, es fundamental la disponibilidad de ayudas financieras para sectores innovadores y, por lo tanto, de alto riesgo, así como para pequeñas y nuevas empresas, y para apoyar la investigación, el desarrollo y la formación. De hecho, un aspecto clave de la presión competitiva es la contribución de las nuevas empresas. Al comparar la facturación empresarial en Estados Unidos y Francia, Aghion demuestra que en las economías más innovadoras, las tasas de creación y desaparición de empresas son más elevadas que en las menos innovadoras, lo que conlleva una menor duración media de las empresas. Además, esta dinámica entre las empresas se traduce en la posición relativa de las compañías en la generación de valor y sus actividades de innovación, así como en la importancia de los sectores en los que operan.
Este dinamismo en el sector representa una diferencia significativa entre Estados Unidos y Europa. Como también señala Draghi, esto es particularmente cierto en relación con las empresas más activas en Investigación y Desarrollo. Mientras que las empresas y los sectores en los que operan en Estados Unidos han variado a lo largo de los años, en Europa, el sector automotriz y las empresas que operan en él siguen siendo la referencia.
Competencia y Derecho de las Competencias
En este contexto, resulta evidente que las autoridades públicas también tienen la tarea de proteger el entorno competitivo y, por lo tanto, de hacer cumplir las normas antimonopolio para mantener la presión competitiva en el mercado. Sin embargo, basándonos en lo expuesto, cabe destacar que el paradigma de competencia que debe guiar la aplicación de las normas tiene una naturaleza específica, muy distinta a la del bienestar del consumidor, y se centra en evaluar si la conducta es eficiente y genera una ventaja para el consumidor.
Más bien, el análisis debería centrarse en la competencia dinámica, el mantenimiento de estructuras competitivas en las que las empresas líderes se ven constantemente desafiadas por sus competidoras, lo que genera un gran dinamismo en el mercado. Esta visión de la competencia tiene implicaciones en la forma en que creemos que debe aplicarse el derecho de la competencia, y el derecho europeo en particular: desde la eficiencia estática y el bienestar del consumidor hasta el proceso competitivo y los obstáculos al crecimiento empresarial.
Un ejemplo de ello se encuentra en las directrices recientes sobre la aplicación de la legislación, tanto en lo que respecta a la legislación sobre plataformas (DMA), que exige a los competidores el acceso a las plataformas y la garantía de la interoperabilidad en la prestación de servicios, como en lo relativo a la legislación sobre abusos de posición dominante, donde la aplicación de la ley parece estar evolucionando hacia una aplicación más rigurosa. Esto se evidencia en las directrices propuestas para la aplicación del artículo 102, que reducen la referencia a la prueba AEC, guiada explícitamente por el criterio de eficiencia, y parecen indicar un cambio hacia una protección más estricta de una estructura de mercado competitiva, incluso mediante un uso más amplio del criterio de competencia basado en el mérito y mediante una taxonomía de conductas.
La competencia en el Informe Draghi
Las recientes iniciativas de política industrial de la Comisión a las que nos hemos referido se basan en el plan para la recuperación de la competitividad europea recogido en el Informe Draghi, que analiza las causas de la pérdida de competitividad de la economía europea que se produjo a principios de la década de 2000 y propone estrategias para incentivar la innovación y las inversiones horizontales y sectoriales.
El informe también respalda la visión de la competencia como un elemento esencial para recuperar la competitividad europea: «Un análisis de la evidencia empírica disponible muestra claramente que una fuerte competencia no solo conduce a precios más bajos, sino que también tiende a estimular una mayor productividad, inversión e innovación». Sin embargo, el informe también especifica que los sectores tecnológicamente innovadores, que deben desempeñar un papel más importante en la economía europea, son también aquellos que se caracterizan por la escala necesaria para la innovación, de la cual depende la competencia mucho más que de las políticas de precios.
El Informe Draghi parece, por tanto, adoptar explícitamente una visión de la protección de la competencia que considera los incentivos para innovar y aquellos necesarios para alcanzar un tamaño suficiente para ser un innovador y competidor eficaz. Desde esta perspectiva, el Informe Draghi subraya la importancia de completar el Mercado Único, especialmente en el sector servicios, donde la innovación es más fuerte y las barreras nacionales también lo son. Sin embargo, en esencia, parece respaldar el nuevo enfoque de la política antimonopolio europea, tal como se describe en la DMA y en las directrices propuestas sobre el artículo 102: de hecho, propone extender la DMA de las plataformas a las empresas dominantes del sector digital y destaca la importancia de la interoperabilidad, introduciendo además la condicionalidad en la concesión de ayudas y beneficios financieros para el acceso abierto.
Si bien el Informe subraya la importancia de la "coopetición", es decir, la cooperación entre competidores en el desarrollo de fases precompetitivas, como las grandes infraestructuras y la investigación y el desarrollo, y, por lo tanto, la necesidad de una orientación oportuna por parte de la Dirección General de Competencia, considera que la Comisión debería contar con nuevas competencias para abrirse a la competencia sectores caracterizados por conductas colusorias, incluso mediante la concesión de nuevas competencias a través de un "Nuevo Instrumento de Competencia".
El informe, sin embargo, expresa preocupación por el uso ineficiente de las políticas de ayuda, señalando cómo la expansión de este instrumento durante la pandemia de COVID-19 y la crisis energética provocada por la guerra en Ucrania ha «fragmentado el mercado común, distorsionado la competencia, deteriorado las finanzas públicas y generado una carrera ineficiente por las subvenciones». Aboga por el retorno al control de las ayudas estatales, con el fin de impulsar acciones estratégicas coordinadas. Desde esta perspectiva, y considerando la actual fuente nacional de ayuda, el informe recomienda su uso en el marco de Proyectos Importantes de Interés Común Europeo, cuyo objetivo es financiar innovaciones de vanguardia mediante iniciativas multinacionales.
Como es lógico, dada la importancia de las economías de escala en los sectores innovadores, el Informe Draghi hace especial hincapié en el control de fusiones, lo que exige una atención especial al análisis de los efectos de las fusiones en la eficiencia y la innovación. Si bien el Informe sostiene que estos efectos no deberían influir en el análisis de las empresas en posición dominante, la Comisión debería introducir una «defensa de la innovación», que incluya la publicación de directrices para facilitar su presentación y análisis, y la consideración de la posibilidad de imponer limitaciones de inversión y tiempo para su implementación.
Como es sabido, la Comisión tuvo en cuenta las propuestas del Informe al preparar la revisión de las directrices de control de fusiones presentadas recientemente para consulta: en estas, cabe destacar la atención prestada a los objetivos de resiliencia e innovación, así como el continuo énfasis en el mantenimiento de una estructura competitiva y la introducción de una atención especial a las adquisiciones perjudiciales destinadas a consolidar la posición en el mercado o eliminar a los competidores potenciales.
Sobre los “Campeones de Europa”
Si bien el Informe Draghi se opone explícitamente a las posiciones dominantes, su enfoque en los métodos de control de fusiones, para tener en cuenta la innovación y la necesidad de escala, ha sido interpretado por muchos como un favoritismo hacia los denominados "campeones europeos", que son los más frecuentemente mencionados. En este sentido, este parece ser un tema de especial preocupación, también a la luz de la experiencia pasada, y por lo tanto merece un análisis más profundo.
En un entorno competitivo, el surgimiento de empresas europeas líderes en sus mercados es sin duda deseable; sin embargo, no es en absoluto seguro que la concentración de empresas en el mercado sea necesaria para crear líderes del mercado: los líderes estadounidenses en los sectores de tecnologías digitales e inteligencia artificial no son el resultado de concentraciones, sino empresas que se han desarrollado mediante crecimiento interno y se han expandido a los mercados a través de la innovación.
El tema parece importante si consideramos los ejemplos que se mencionan con frecuencia en nuestro debate.
Un ejemplo paradigmático es Airbus, considerada con razón un caso de colaboración anglo-francesa para el diseño y la construcción de un avión de fuselaje ancho capaz de competir en un mercado dominado anteriormente por empresas estadounidenses. Como también señalan Rey y Tirole, Airbus era en realidad un nuevo competidor que desafió a las compañías estadounidenses que dominaban el mercado con un producto de características totalmente novedosas. Por lo tanto, no se ajusta al concepto de campeón europeo surgido de la consolidación de empresas ya establecidas con un peso significativo en el mercado. De hecho, su éxito demuestra la eficacia del paradigma competitivo, que impulsa a un nuevo competidor a desafiar a las empresas dominantes.
Un caso más pertinente habría sido la fusión de Alstom y Siemens, dos empresas con una posición casi duopolística, pero feroces competidoras que ofrecían modelos en constante evolución en el sector ferroviario europeo de alta velocidad, y líderes en mercados no europeos abiertos a la competencia (especialmente Estados Unidos y algunos mercados asiáticos). La Comisión prohibió la transacción en 2019: además de crear un cuasi monopolio en los mercados de material rodante y señalización, planteando barreras prácticamente insuperables a la competencia potencial, su fusión habría conllevado una reducción sustancial de la dinámica del mercado, disminuyendo el impulso hacia la eficiencia y la innovación. Tampoco la temida competencia china en los mercados europeos parecía una amenaza creíble.
En efecto, en los años siguientes, ambas compañías mantuvieron una posición de liderazgo en los mercados globales, ganando licitaciones para proyectos ferroviarios en EE. UU. y Asia (Siemens en Vietnam), mientras que CRRC, respaldada por el Estado chino, incluso en términos de financiación de proyectos, se topó con problemas sustanciales en Indonesia. En resumen, los ejemplos citados no muestran ninguna evidencia particular a favor de los "campeones europeos": de hecho, un análisis cuidadoso confirmaría la pertinencia de un enfoque prudente por parte de la Comisión. Por supuesto, no se puede descartar que, en determinadas circunstancias, la agrupación de grandes operadores pueda propiciar la innovación y el desarrollo del mercado. Pero los ejemplos son bastante diferentes.
En 2017, la Comisión bloqueó la fusión propuesta entre la bolsa de valores de la eurozona y la Bolsa de Londres, que entonces controlaba la Bolsa de Italia. La Comisión expresó su preocupación por la creación de un mercado europeo dominante para la negociación de acciones; además, manifestó su inquietud ante la posible creación de un cuasi monopolio en los mercados de compensación y liquidación de bonos gubernamentales, donde operaban diversos operadores. Ignorando la importancia de la competencia con otros operadores europeos, especialmente los estadounidenses, la Comisión no comprendió entonces la naturaleza esencial de la infraestructura para el desarrollo de un mercado de capitales europeo amplio y sólido, así como la simplificación de los sistemas posteriores a la negociación. Este es un tema que, veinte años después, se considera fundamental para la competitividad europea.
Conclusiones
La competencia y la política industrial suelen considerarse mutuamente excluyentes. En realidad, como hemos demostrado, esto no es necesariamente cierto: al contrario, se complementan para garantizar un entorno competitivo en el que la innovación tecnológica y de productos pueda prosperar. Esto, sin embargo, tiene implicaciones significativas para el diseño de las medidas de política industrial y los criterios de aplicación de las medidas de protección de la competencia.
Se ha argumentado que las medidas deberían diseñarse para favorecer a los sectores con el desarrollo tecnológico más rápido y el contenido más innovador, creando las condiciones para el nacimiento y desarrollo de nuevas empresas innovadoras que puedan desafiar a las empresas establecidas, incluso utilizando paradigmas no consolidados.
Además, la acción antimonopolio debe orientarse a mantener estructuras competitivas en las que las empresas líderes se vean constantemente desafiadas por sus competidoras, fomentando así un gran dinamismo del mercado. Se espera que, a pesar de un contexto sumamente complejo, por razones económicas, regulatorias y políticas, la actuación de la Comisión pueda seguir avanzando en esta dirección.
