Em suas últimas considerações finais à reunião do Banco da Itália, o governador Draghi dedicou amplo espaço ao tema da infraestrutura do país, destacando como, na ausência de um relançamento, se afastará cada vez mais dos principais países europeus, e não só. O Governador sublinhou ainda como deve ser enfrentado um problema de prioridades sobretudo num regime de escassos recursos financeiros; para tanto, sugeriu a utilização da Análise Custo-Benefício como sistema de direcionamento das escolhas.
O Observatório sobre “Os Custos de Não Fazer”, que concorda plenamente com estas notações, estima investimentos superiores a 260 mil milhões de euros nos próximos 15 anos para implementar planos de tendências nos setores da energia, autoestradas, caminhos de ferro, resíduos, águas e telecomunicações. ++ Os dados são apresentados na tabela 1. Mostra como os investimentos em renováveis absorvem grande parte das necessidades (cerca de 110 bilhões de euros). Globalmente, os caminhos-de-ferro requerem cerca de 50 mil milhões de euros, seguidos das auto-estradas por 45 mil milhões e depois pela banda larga, resíduos e água por 10/15 mil milhões cada.
Com base na Análise Custo-Benefício, estimamos os benefícios dos investimentos em valor absoluto (penúltima coluna) e em percentual do investimento (última coluna). Essa incidência mede basicamente a utilidade social esperada (ou o retorno dos recursos utilizados) do investimento na cadeia produtiva.
Da análise parece resultar que os benefícios para a comunidade dos investimentos em energias renováveis são muito modestos, enquanto os de outros setores são importantes. Na liderança está a ultrabanda larga, com retorno de 640%; na logística (ferrovias e autoestradas) a utilidade ronda os 300%, valores semelhantes aos da água. Os resíduos estão um pouco mais contidos (200%). Em todos esses casos, gera-se um benefício líquido muito grande, o que não parece para os investimentos na produção de eletricidade, especialmente em renováveis, onde são marginais.
Gostaria de sublinhar como estes dados devem ser tomados com cautela: o método de Análise de Custo-Benefício, ainda que tenha muitas vantagens, é baseado em hipóteses e suposições por vezes subjetivas e aleatórias. Não deve ser entendido à primeira vista, mas certamente serve para dar vida a um debate informado e equilibrado. De qualquer forma, os valores aqui apresentados são conservadores e parciais e parecem úteis para uma série de reflexões.
1) A aplicação da Análise Custo-Benefício, proposta pelo Governo e contundentemente reafirmada pelo Governador Draghi, evidencia uma atratividade altamente diferenciada nos diversos setores considerados: o benefício social parece ser bem maior naqueles setores que, paradoxalmente, têm influência direta ou indiretos muito modestos.
2) Verifica-se também que a análise vertical, ou seja, por setor, parece inadequada hoje. Por exemplo, o desenvolvimento da ultra banda larga tem impacto nas infraestruturas logísticas (podendo reduzir a necessidade de mobilidade), bem como na geração distribuída de eletricidade ou Smart Cities. A mobilidade elétrica (o carro elétrico) reflete-se na logística e na produção de eletricidade e também na eficiência energética. Hoje precisamos de uma perspectiva horizontal, ou seja, intersetorial, que meça a eficácia na busca de objetivos sociopolíticos.
3) Mesmo com as limitações e subjetividade do método, as diferenças marcantes que surgem exigem uma reflexão global sobre para onde realmente direcionar os investimentos em nosso país. O tema mostra-se então de absoluta importância em um contexto de escassos recursos públicos.
4) Em relação ao financiamento de infraestrutura, deve-se fazer uma distinção entre os que podem e os que não podem captar recursos. Entre os primeiros encontram-se os sectores em que o tarifário permite repercutir no consumidor a totalidade do custo das infra-estruturas. Considere-se, por exemplo, o setor elétrico (tanto da produção como dos transportes) ou das autoestradas, onde os mecanismos reguladores garantem o retorno do investimento. Aqui, e não é por acaso, os recursos financeiros são quase ilimitados.
5) É diferente se o mecanismo tarifário não funcionar, como por exemplo no setor da água: aqui a vontade de investir é muito limitada e só pode aumentar com regras mais claras e credíveis pelos investidores.
6) Por fim, há situações em que a tarifa historicamente não cobre os investimentos. Típica é a construção de infraestrutura no setor ferroviário ou ultra banda larga. Aqui parecem necessárias contribuições públicas não reembolsáveis, sem as quais as obras não deslancham; contribuições que, nas condições actuais e futuras das finanças públicas, se destinam a ser significativamente reduzidas.
7) No essencial, a financiabilidade das obras hoje não depende dos seus méritos, mas sim das estruturas reguladoras que, de uma forma ou de outra, se desenvolveram ao longo do tempo. As renováveis são um exemplo claro: por um lado, as políticas europeias levaram o nosso país, como outros, a fornecer incentivos substanciais para atingir os objetivos 20-20-20; por outro lado, os apoios estão enxertados em uma grave situação de sobrecapacidade de produção (estimada em cerca de 20.000 MW) que está levando à grave subutilização de muitas usinas de ciclo combinado (ver Stefano Agnoli no CorriereEconomia de 30 de maio).
8) Isso requer pensar em formas inovadoras de financiamento. Por exemplo, a Suíça investe em infraestrutura ferroviária por meio do fundo FTP, alimentado por impostos sobre veículos pesados e óleos minerais (o chamado financiamento modal cruzado). O túnel Gotthard foi parcialmente financiado por este fundo. No nosso caso, faria sentido desenvolver o Corredor 5 de alta velocidade de Lyon a Ljubljana aumentando as tarifas nas autoestradas relacionadas? Afinal, é preciso olhar para o objetivo final do Corredor. E, novamente, faria sentido financiar a ultrabanda larga, se ela realmente afeta o consumo e a eficiência energética, através da conta de luz, reduzindo correspondentemente os encargos com renováveis? Existem muitas maneiras de perseguir as metas 20-20-20; O ministro Romani declarou na recente reunião da Assoelettrica que um bom programa de eficiência energética pode substituir 4 ou 5 usinas nucleares; então, por que tão pouco é feito para esse fim? Resumindo, apoiar energias renováveis muito caras certamente não é o melhor caminho.
Depois, há toda a questão da realização das obras sobre as quais já escrevemos nestas páginas. (ver no FIRSTonline "Infraestruturas, 2010 foi um ano mau mas uma lei inteligente pode marcar a viragem"). Acreditamos que chegou a hora de uma nova legislação-quadro que desbloqueie os principais obstáculos à construção de infraestruturas. Essa legislação poderia prever a obrigatoriedade da Análise Custo-Benefício e fórmulas inovadoras para o financiamento da mesma.
*Presidente do Observatório sobre "Os custos de não fazer"
