EXPANSÃO OU REDUÇÃO DO ESTADO?
PODERES PÚBLICOS ENFRENTANDO A CRISE
Muitas políticas públicas têm sido adotadas para superar a crise. A falência do Lehman Brothers em 2008 e o consequente pânico nos mercados financeiros de todo o mundo obrigaram os Estados a intervir precipitadamente para resgatar bancos e intermediários, oferecer ajuda ao sistema económico e garantir a proteção dos mais fracos. Mas, depois de apenas dois anos, surgiu a insustentabilidade da dívida soberana e a incapacidade de um número crescente de governos para resolver os problemas de liquidez e solvência resultantes. Os Estados tiveram, pois, de pensar em poupar-se, adoptando medidas severas de consolidação financeira e de contenção da despesa pública. O rumo da marcha, porém, não é unívoco, pois a crise do Estado se manifestou logo após uma clara quebra do mercado
Os poderes públicos tiveram de inventar mecanismos de alívio a favor do sistema financeiro, precisamente quando, fruto das privatizações e das liberalizações, tinham atingido o nível máximo de afastamento da economia. Logo a seguir, porém, o agravamento das condições de desequilíbrio estrutural das finanças do Estado, devido tanto à crise económica como às intervenções públicas adotadas para as remediar, deu origem a um novo movimento em sentido contrário. Assim, mais uma vez, confirma-se que grandes crises submetem o sistema dos poderes públicos a tensões consideráveis, ora determinando simples fenômenos adaptativos, ora complexos mecanismos de reação, ora planos orgânicos de reforma. As mudanças institucionais hoje em curso afetam tanto as fronteiras externas do Estado quanto sua dinâmica interna, modificando os “termos” do pacto constitucional e os institutos do direito administrativo.
No plano supranacional, surgem novas formas de cooperação e altera-se o equilíbrio entre a União Europeia e os Estados-Membros. A nível nacional, redefiniram-se as relações entre governos e parlamentos e entre órgãos eleitos e aparelhos técnicos. As fronteiras entre os setores público e privado estão continuamente avançando e retrocedendo. Tudo isso explica porque é cada vez mais difícil traçar o perímetro da esfera pública e profetizar a expansão ou, ao contrário, a redução do Estado. A crise de hoje é, em magnitude e gravidade, comparável à de 1929. Mas os ajustes e transformações institucionais que dela derivam parecem, pelo menos por enquanto, um sinal mais ambíguo do que aqueles que então caracterizaram o lançamento do New Deal e a afirmação do estado de bem-estar.
A crise também alterou os equilíbrios institucionais dentro dos Estados, nas relações entre governos e parlamentos e entre órgãos eleitos e autoridades independentes. Estes são problemas em grande parte novos.
Outra grande transformação trazida pela crise diz respeito à relação entre os setores público e privado. Na década de 2008, a saída da Grande Depressão trouxe uma expansão geral da esfera pública. Os mercados financeiros foram submetidos a uma regulamentação mais rígida, baseada na separação entre bancos e indústrias e no estabelecimento de autoridades supervisoras específicas. O planejamento e a regulação públicos se estenderam a todos os campos da vida econômica e social. As empresas públicas floresceram, tanto na indústria quanto nos serviços. Ainda no início da crise de XNUMX, o papel do Estado se estendeu pela necessidade de salvar os bancos, empresas intermediárias estratégicas do risco de falência. Em muitos casos, os governos entraram no capital dos participantes do mercado, de instituições financeiras a montadoras.
Em alguns países, como o Reino Unido, o regime de propriedade pública assim introduzido foi descrito como 'temporário'. Mas os termos e procedimentos para deixar o estado não foram definidos. Os governos, portanto, ainda estão presentes em muitas áreas estratégicas da economia. Em algumas jurisdições, o conflito entre o direito administrativo que regula o comportamento do acionista público e o direito consuetudinário que regula as sociedades comerciais está crescendo. No entanto, o paradigma conceitual dominante nos últimos trinta anos não mudou, segundo o qual a intervenção pública direta na economia deve ser considerada excepcional e, em todo caso, residual em relação à iniciativa privada.
Somente nas novas potências mundiais e nos países emergentes se consolidou a ideia de que o capitalismo de Estado constitui elemento de estabilização e propulsão de todo o sistema econômico. A fronteira da regulamentação pública também avançou. Bancos e intermediários financeiros foram submetidos a uma disciplina mais rígida, revertendo o processo de desregulamentação iniciado no final do século XX. Acima de tudo, são constrangimentos impostos a nível supranacional, fruto da revisão dos acordos de Basileia e das decisões das autoridades europeias de supervisão.
Paralelamente, a nível nacional, verificou-se uma forte pressão para reduzir as margens de rendimento dos operadores e gestores e para garantir um maior fluxo de crédito às empresas. Segundo alguns, no entanto, as medidas adotadas tiveram um impacto modesto: em particular, não foi reintroduzida uma clara separação entre bancos comerciais e atividades especulativas, como foi feito em resposta à crise de 1929. A necessidade de apoiar a recuperação foi em seguida, levou muitos governos a retornar ao planejamento de investimentos e às políticas de gastos. Algumas receitas de estilo keynesiano voltaram à moda. No entanto, os limitados recursos públicos disponíveis tornaram necessário agir de forma seletiva e focar sobretudo na redução de cargas burocráticas.
Algumas proteções sociais, como as contra o desemprego, também foram fortalecidas. Mas a capacidade de inovação no redesenho dos sistemas de bem-estar foi reduzida. Na maioria dos casos, de facto, têm sido introduzidos meros ajustamentos ao atual quadro regulamentar, através do alargamento, por vezes apenas temporário, da área de prestações ou do refinanciamento de alguns instrumentos de intervenção. A súbita e inesperada revitalização do papel do Estado, provocada pela crise financeira e económica, produziu, portanto, resultados limitados: pela falta de recursos financeiros e pela dificuldade de exercer eficazmente os poderes reguladores num contexto caracterizado pela concorrência entre sistemas.
Mas a tudo isso se somava a falta de liderança política e de teoria econômica, ao contrário do que acontecia na década de XNUMX, com a presidência de Roosevelt nos Estados Unidos e a influência do pensamento de Keynes. De qualquer forma, a temporada de retorno do estado foi curta. De facto, o ataque à dívida soberana impôs desde logo um movimento inverso, que poderá conduzir a uma redução drástica das funções do poder público. De fato, a disciplina de mercado não poupou os Estados, submetidos ao julgamento impiedoso das agências de rating e ao desempenho às vezes esquizofrênico das ações e bolsas. A redução da intervenção pública em alguns países tornou-se necessária pelas condições impostas pelos programas de assistência financeira.
Os acordos alcançados com as instituições europeias e o Fundo Monetário Internacional obrigaram os países beneficiários dos empréstimos a implementar um programa de privatizações e liberalizações. Estratégias semelhantes foram adotadas noutros Estados-Membros para recuperar a credibilidade nos mercados internacionais e aderir aos requisitos de sustentabilidade fiscal mais rigorosos estabelecidos a nível europeu. Isso tem levado também à reabertura do “lugar” das reformas administrativas: ainda que no signo da redução de custos de equipamentos e pessoal, mais do que no da inovação e melhoria da qualidade burocrática.
A procura de novas formas de promover o crescimento e o desenvolvimento levou muitos governos a abrir os setores da economia nacional mais presos à lógica empresarial, a reduzir os encargos burocráticos que pesam sobre as empresas e a adotar reformas estruturais do mercado de trabalho e dos sistemas do bem-estar, com um relaxamento das proteções e garantias públicas. Uma das consequências dessas transformações é a transferência do setor público para o setor privado da responsabilidade pela prestação de serviços de interesse geral. Nessa perspectiva, porém, muitas questões permanecem em aberto. Em primeiro lugar, é preciso entender até que ponto os Estados podem delegar funções e serviços públicos a atores privados.
Será necessário, então, verificar se a gestão privada conseguirá ser eficiente e justa ao mesmo tempo, conseguindo atender às demandas dos cidadãos sem discriminação. Por fim, trata-se de perceber se o envolvimento de indivíduos e comunidades em atividades de utilidade coletiva continua a constituir uma função pública e de que forma as instituições centrais e locais podem cumpri-la.
Se a imagem do pêndulo oscilante se ajusta bem às tendências de muitas políticas públicas adotadas para sair da crise, fica mais difícil, também pela proximidade dos acontecimentos, avaliar as transformações institucionais em curso e prever seus efeitos nas o médio e longo prazo. As respostas à crise de 1929 provavelmente foram tardias. E certamente permaneceram fechados na esfera decisória de cada comunidade nacional, carecendo de mecanismos efetivos de cooperação internacional. No entanto, apesar da diversidade de regimes políticos, os resultados foram semelhantes em todo o mundo ocidental. O poder público, com seus aparatos burocráticos, reforçou seu controle sobre a economia e a sociedade.
Os Estados-nação emergiram mais fortes. E às vezes ansiosos para mostrar seu poder renovado até a trágica eclosão da Segunda Guerra Mundial. As instituições administrativas criadas para gerir a emergência económica consolidaram-se e sobreviveram mesmo ao conflito bélico, desenvolvendo-se ainda mais no pós-guerra. Não parece provável que o caminho para sair da atual crise leve na mesma direção que uma expansão da esfera pública. No rescaldo do incumprimento do Lehman Brothers, um pedido urgente de respostas e soluções é descarregado sobre os Estados, governos e seus dirigentes. Isso também é consequência de um contexto político completamente diferente daquele dos anos XNUMX.
Os sistemas democráticos hoje estimulam a demanda dos cidadãos por bens e serviços. E isso aumenta quanto mais se trata de remediar as crescentes dificuldades econômicas e sociais. Os meios de comunicação de massa, por sua vez, ampliam o sentido dessa pergunta e a expectativa de uma resposta efetiva, mesmo que a crise, apesar de ter afetado milhões de pessoas em todo o mundo, ainda não tenha produzido mudanças radicais na vida coletiva ou gerado movimentos populares de modo a perturbar o equilíbrio político existente hoje.
Por outro lado, o exemplo negativo de 1929, com a omissão culposa dos governos que facilitou a propagação do contágio e o súbito agravamento da crise para uma grande depressão, contribuiu para obrigar os poderes públicos a agir rapidamente para evitar a repetição desse erro e evitar uma espiral destrutiva semelhante. As políticas públicas implementadas para sair da crise e documentadas neste volume conseguiram apenas parcialmente atingir seu objetivo. A manutenção e reforço de algumas proteções sociais, aliadas às reservas de riqueza coletiva, têm evitado que as condições de vida das populações se agravassem radicalmente. Isso provavelmente também ajudou a evitar a explosão de protestos sociais sérios, que até agora permaneceram limitados ao nível local.
Mas, diante da emergência e de seus súbitos agravamentos, os governos perceberam que não têm mais à sua disposição todas as alavancas de intervenção necessárias. Os recursos públicos para apoiar o crescimento e responder às novas necessidades são escassos. A soberania dos Estados encontra-se fragilizada, enquanto os instrumentos de cooperação supranacional até agora testados se revelam inadequados, também pela miopia de alguns cálculos nacionais. Os mercados financeiros expõem as fragilidades dos governos. O carácter ameaçador dos primeiros compensa a falta de legitimidade dos segundos na aprovação de reformas impopulares, quando estas são percebidas como objecto de uma ordem externa e não de um plano autónomo de reformas de interesse nacional.
Institucionalmente, alguns fundamentos tradicionais da autoridade do Estado parecem estar ainda mais desgastados. Mas mesmo previsões fáceis sobre o declínio da esfera pública em nome da eficiência superior do mercado são contrariadas pela súbita explosão da crise e pela magnitude de seus efeitos negativos. Novos conceitos e abordagens para o estudo dos fenômenos jurídico-institucionais devem ser refinados para melhor compreender o desenvolvimento de "práticas concertadas" no contexto da cooperação internacional, a construção de uma soberania compartilhada no nível europeu e a transformação da União em uma comunidade de riscos e não apenas benefícios.
As perspectivas do direito constitucional devem abrir-se à evolução das relações entre governos e parlamentos, entre órgãos eleitos e autoridades técnicas, entre poderes centrais e órgãos locais. A construção de uma adequada função “capacitadora” do Estado torna-se fundamental num momento em que a responsabilidade pela provisão de bens e serviços públicos está cada vez mais nas mãos de particulares. As transferências de soberania e poder provocadas pela crise financeira e depois pela crise da dívida soberana, em todo o caso, não podem ser descritas como um jogo de soma zero.
As perdas e ganhos dos diferentes atores não se anulam. Há mais e menos estado ao mesmo tempo. A impressão é que o que está ocorrendo é um notável enriquecimento das jogadas à disposição dos diferentes jogadores e uma enorme complicação das regras do jogo. Isso significa que o trabalho dos governadores se torna cada vez mais difícil; e que ainda há muito o que estudar para os cientistas do direito público.
