No passado dia 20 de setembro, com o Atualização do Documento Económico e Financeiro (Def) 2012, o governo reviu as previsões das finanças públicas. Graças à importante ação de reestruturação levada a cabo e apesar do agravamento significativo da situação macroeconómica, espera-se uma melhoria significativa dos saldos orçamentais que permitirá ao nosso país respeitar os compromissos assumidos a nível europeu.
A dívida líquida das administrações públicas deverá cair para 2,6 por cento do PIB em 2012 e 1,6 por cento em 2013, correspondendo a um equilíbrio substancial em termos 'estruturais' - calculado, ou seja, excluindo os efeitos do ciclo económico e medidas pontuais . O superávit primário deverá crescer de 1,1% do PIB em 2011 para cerca de 4% em 2013 e 4,8% em 2015. Reconstruir um superávit primário considerável é a melhor forma de reduzir a dívida. A venda de bens públicos pode contribuir, desde que prosseguida com determinação e continuidade num horizonte plurianual, mas não oferece atalhos rápidos.
De acordo com o relatório técnico elaborado pelo Gabinete de Contas, a lei de estabilidade, que aqui somos chamados a comentar, implica um aumento da dívida da administração pública em 2013 (2,9 mil milhões), mantendo-se inalterados os saldos dos anos seguintes (tabela em anexo ).
Na vertente da receita, as principais intervenções dizem respeito à redução de um ponto percentual das taxas do Irpef aplicáveis aos dois primeiros escalões de rendimentos, à esterilização do aumento de 1 ponto percentual da taxa ordinária e reduzida do IVA em 2013, face ao aumento previsto de 2 pontos, e a desoneração do salário produtividade. Os recursos encontram-se sobretudo através da isenção das deduções e do limite máximo das deduções ao IRS, da introdução de um imposto sobre as transacções financeiras e da estabilização do aumento dos impostos especiais de consumo sobre os combustíveis. As maiores receitas do sector empresarial decorrem do aumento do adiantamento das provisões técnicas de seguros e da redução da dedutibilidade das despesas de automóvel. As reduções de despesas afectam sobretudo as autarquias e o sector da saúde, ao mesmo tempo que são atribuídos novos fundos a alguns investimentos significativos (Mose, Anas, rede ferroviária).
A receita
No que diz respeito à estrutura da lei de estabilidade, Assonime tem repetidamente sinalizado a oportunidade de reequilibrar a carga tributária de impostos diretos para impostos indiretos. Este reequilíbrio representa uma tendência em curso em muitos países europeus e parece ser um objetivo ainda mais válido em Itália onde, de acordo com os últimos dados do Eurostat disponíveis, em 2010 a incidência de impostos diretos sobre o total das receitas fiscais e previdenciárias foi de 34,9 por cento, em comparação com a média europeia de 32,9 por cento. Já os impostos indirectos têm um peso significativamente inferior à média europeia.
Portanto, a opção do Governo por um reequilíbrio entre impostos diretos e indiretos é em si aceitável; mas a redução de um ponto percentual nas taxas de IRS aplicáveis aos dois primeiros escalões de rendimentos implica uma perda significativa de receitas (ver Tabela) que se traduz em reduções de impostos repartidas por uma área muito vasta de contribuintes, tornando a efeito insignificante sobre a renda individual. O benefício é ainda mitigado pelas regras que introduzem um limite máximo de 3000 euros para as deduções e uma franquia de 250 euros para franquias. Essas medidas têm efeitos redistributivos difíceis de avaliar e, em alguns casos, questionáveis.
Se quisermos avançar nessa direção, seria preferível estudar intervenções mais direcionadas a favor dos contribuintes com baixos rendimentos, incluindo os incompetentes. Quanto às intervenções nas deduções e abatimentos, a Assonime já apoiou a oportunidade de simplificação do sistema através da transformação de deduções em deduções e da introdução de um plafond único all-inclusive nas deduções, eliminando plafonds específicos. O teto proposto pela lei de estabilidade parece muito baixo, com efeitos indesejáveis para as famílias menos abastadas.
Da mesma forma, se a intenção de aumentar a receita arrecadada através do IVA é aceitável, talvez a opção por fazê-lo aumentando a taxa ordinária pareça menos feliz. A Assonime tem indicado por diversas vezes a oportunidade de proceder a um maior alinhamento das taxas superreduzidas e reduzidas com a normal, destinando parte da receita assim arrecadada ao desembolso de contribuições diretas aos menos favorecidos. A identificação dos destinatários destas contribuições pode contar com ferramentas incisivas, como o indicador de rendimento e situação patrimonial das pessoas (Isee), que podem permitir ultrapassar a insuficiente capacidade discriminatória das declarações do Irpef. A verificação dos requisitos e o desembolso das contribuições pecuniárias poderão ser delegados no agente de retenção, sempre que possível, ou no INPS, que já desempenha funções análogas no que diz respeito aos pensionistas.
Recordo que o recente Relatório da missão de assistência técnica do Fundo Monetário, que se deslocou a Itália para avaliar a delegação fiscal em exame no Parlamento, estima para a Itália um desfasamento muito elevado entre as receitas reais e potenciais do IVA, da ordem dos 8 pontos do PIB. Dessa lacuna, mais da metade é atribuível à presença de alíquotas reduzidas e isenções, o restante à evasão fiscal.
Saliento ainda que não é nada óbvio, como muitos pensam, que o aumento do IVA vá provocar um aumento da inflação, dado o baixo nível de procura dos consumidores, tal como não é óbvio que daí resulte uma contracção da procura. Se o aumento das taxas mais baixas do IVA se destinasse, pelo menos em parte, a transferências monetárias para os menos favorecidos, o efeito sobre a procura agregada poderia ser positivo, graças à elevada propensão a gastar dos beneficiários do subsídio.
No que diz respeito à desoneração do salário de produtividade, esta medida é um instrumento crucial para deslocar a negociação do nível nacional para o nível da empresa e aumentar a produtividade. É por isso que temos repetidamente apelado a um reforço decisivo deste instrumento através da eliminação dos tectos de montantes e rendimentos e da sua transformação num incentivo permanente, de modo a alterar permanentemente as expectativas das empresas e dos trabalhadores. O incentivo deve incidir apenas sobre o salário normal de produtividade negociado, excluindo horas extras; desta forma poderia também favorecer o aumento do emprego. Os recursos para financiar essa operação poderiam derivar do desmatamento de subsídios empresariais sugeridos pelo Relatório Giavazzi. Se a restrição orçamentária impossibilitar a extensão do benefício fiscal a todas as empresas, ele poderá ser concedido seletivamente às empresas que aumentarem sua média de empregos e investimentos em relação aos últimos anos.
De um modo geral, não somos contra a introdução de um imposto sobre transacções financeiras, tal como consta da proposta de directiva em discussão a nível europeu. Tal imposto pode reduzir o volume e a velocidade das trocas, jogando, como disse o professor Tobin, grãos de areia nas rodas dos mercados financeiros e, portanto, desestimulando as atividades dos trading mais arriscado e melhorando a estabilidade do sistema financeiro. Se o produto do imposto se destinasse a financiar o orçamento europeu, criar-se-ia um verdadeiro recurso próprio graças ao qual o orçamento da União começaria a desvincular-se do dos Estados-membros.
Mas a implementação desse imposto apresenta problemas complexos de aplicação. O imposto previsto na lei da estabilidade - através da qual o Governo pretende arrecadar 1,1 mil milhões de euros por ano - incide sobre as transacções no mercado secundário envolvendo acções e outros instrumentos financeiros de capital emitidos por cidadãos residentes em Itália, incluindo as transacções efectuadas no estrangeiro quando pelo menos um dos partes é residente na Itália. Teria uma taxa – fixada em 0,05 por cento – diferente da indicada na proposta da Comissão Europeia. Uma vez que o custo das transações normalmente gira em torno de 0,1%, o novo imposto o aumentaria em 50%, com um efeito de amortecimento significativo para nosso centro financeiro. Finalmente, seria introduzido antes que a União Européia concluísse as negociações em curso na Comunidade.
Portanto, não se pode subestimar o risco de que muitas transações sejam desviadas para mercados estrangeiros isentos e confiadas a não residentes. O efeito do imposto seria deprimir o nosso centro financeiro, que já atravessa uma fase medíocre, tornando mais aguda a desvantagem competitiva em relação a outros países da União Europeia. A possibilidade de arrecadação da receita prevista surge em dúvida.
No que diz respeito à abrangência do imposto, notamos que também são afetados os contratos de derivativos, comumente utilizados por empresas comerciais para se protegerem contra riscos relacionados a valorizações de commodities, taxas de juros e câmbio. A carga tributária sobre derivativos (e, portanto, sobre empresas) é amplificada pelo fato de a base tributável do imposto ser constituída pelo valor nocional, ou seja, um valor muito superior ao valor real do contrato, representado pelo diferencial entre o avaliações dos bens e demais elementos subjacentes ao declarado. Por outro lado, as operações com títulos públicos estão excluídas do imposto: essa exclusão não parece condizente com o objetivo antiespeculativo e revela o temor de que o custo aumente para o emissor – o que em geral não pode ser descartado.
Despesas
De acordo com os objetivos do Governo, em 2012 a despesa líquida de juros diminuiria em termos nominais pelo terceiro ano consecutivo; a despesa corrente líquida de juros manter-se-ia constante, após os modestos aumentos dos últimos dois anos. A estabilização da despesa corrente líquida de juros é um resultado importante, dado que o descontrole desta componente constituiu o principal elemento de fragilidade na gestão das finanças públicas italianas na última década.
A atividade de gastar revisão lançado em julho deve continuar e, de fato, ser aprofundado. Neste contexto, assumem grande importância as medidas de racionalização e privatização das participações públicas e do património imobiliário. O decreto sobre gastar revisão previa, entre outras coisas, a implantação pelo Consip de um programa de "eficácia das medidas de alienação de bens móveis" e a obrigatoriedade de alienação de empresas públicas, inclusive locais, que atuem principalmente com a UC. Todas as administrações devem também apresentar um plano de reestruturação e racionalização das filiais no prazo de três meses. As medidas de implementação devem agora ser tomadas.
Também as medidas de racionalização das compras de bens e serviços das administrações públicas, através de um maior recurso ao Consip e da definição de custos standard, vão no bom sentido. O projeto de lei de estabilidade também contém outras disposições que podem ser compartilhadas, visando a economia, limitando a compra de prédios, móveis e carros, bem como os arrendamentos passivos por parte das administrações públicas. É igualmente apreciável que as medidas de limitação das compras também se apliquem às autoridades independentes, que, embora sejam agora financiadas maioritariamente pelo mercado, não obstante gerem esses recursos para fins públicos, devendo utilizá-los de forma eficiente.
Para alcançar resultados duradouros, as intervenções de contenção de despesas não podem basear-se apenas em bloqueios temporários, que ao expirar podem dar origem a fortes repercussões; isto é particularmente verdadeiro para as despesas salariais, especialmente se não for possível evitar o pagamento em atraso dos anos de bloqueio contratual. Uma redução permanente destas despesas, que permite também aumentos adequados dos tratamentos individuais ao longo do tempo, só pode assentar na redução de pessoal; isso já está parcialmente em andamento, pelo freio do volume de negócios, a revisão de plantas orgânicas e a flexibilização do pessoal em caso de fusão de estruturas, mas terá de ser intensificada. Muitas informações indicam, por exemplo, excessos significativos de pessoal nas administrações regionais, no que diz respeito às necessidades de realização de tarefas institucionais.
Nesse sentido, há preocupação com a tendência das administrações locais de absorver as transferências menores, reduzindo os serviços prestados e aumentando os impostos, evitando a redução de gastos com pessoal e equipamentos. Um elemento crucial para limitar essa tendência é a aplicação generalizada de custos padrão à gestão pública. É importante que a introdução de custos standard seja também acompanhada da definição dos respetivos níveis de desempenho, de forma a não penalizar a qualidade dos serviços prestados. Os custos padrão devem ser determinados através de mecanismos que excluam a negociação política, remetendo-os para as administrações mais eficientes na prestação de serviços e evitando tomar como referência anos de aumento anómalo da despesa (por exemplo 2010 no sector da saúde). As disposições sobre a metodologia a seguir para definir o requisito padrão para as várias funções desempenhadas pelas autoridades locais devem ser adotadas rapidamente (a primeira disposição, sobre polícia e serviços locais para o desenvolvimento econômico e mercado de trabalho, é esperada para breve).
De forma mais geral, com vista a uma contenção estável e duradoura da despesa, importa alterar o artigo 81.º da Constituição que, em linha com os compromissos assumidos com o Pacto Fiscal, introduziu no nosso ordenamento jurídico a obrigatoriedade da regularidade orçamental. Este vínculo e a necessidade de respeitar as obrigações económicas e financeiras decorrentes da União Europeia foram também devidamente alargados às regiões e autarquias locais através da alteração dos artigos 97.º e 119.º da Constituição.
Mantém-se a necessidade de prever expressamente a proibição de reembolso dos défices das regiões e administrações locais contraídos em violação do pacto de estabilidade (embora com medidas transitórias adequadas para gerir as situações já muito comprometidas existentes). Estas previsões poderiam ser incluídas na lei prevista no último parágrafo do novo artigo 81.º, que estabelece o conteúdo da lei do orçamento e os critérios para garantir o equilíbrio entre receitas e despesas e a sustentabilidade da dívida de todas as administrações públicas, em o processo de processamento.
Acresce que, para prevenir novos casos de crises financeiras nas regiões e autarquias, devem ser aplicadas com rigor as novas medidas que prevêem a publicação de relatório de fim de mandato pelos administradores regionais e locais e sanções muito mais severas do que as aplicadas no passado , incluindo inelegibilidade e inabilitação para cargos em entidades supervisionadas ou participadas por entidades públicas.
