産業政策と競争はしばしば相容れないものと考えられてきたが、必ずしもそうとは限らず、両者を融合させることは可能である。その理由を以下に説明する。
EUが競争を産業政策とみなしていた時代があった。
共通産業政策を通じて戦略目標を追求することは、ヨーロッパにとって目新しいことではない。しかし、1990年代に採択された欧州委員会の産業政策に関するコミュニケーションは、欧州企業の競争力強化を目的としていたが、主に水平的なアプローチに基づいており、企業が事業を展開する一般的な環境を改善するために設計された、セクター中立的な一連の措置から構成されていた。このアプローチは、市場競争の保護を名目に選択的な公的介入を制限することに歴史的に焦点を当ててきた、欧州経済における公的介入の役割に関する伝統的な理解と一致していた。鉄鋼業界向けのダヴィニョン計画のように、苦境に陥った産業セクターの合理化を目的とした少数のセクター固有のイニシアチブや、エスプリのようなより広範なイニシアチブを除けば、近年の欧州政策は、単一市場の実現と完成に向けた取り組みに基づいていた。この取り組みには、1990年代の自由化、市場への直接的な公的介入の放棄、民営化が含まれる。 1990年代初頭に競争担当委員のヴァン・ミールトがよく言っていたように、ヨーロッパの産業政策は競争だった。
欧州産業政策の時代とEUの転換点
しかし、2010年以降、欧州経済を襲った危機に対応するため、欧州委員会は、欧州経済の競争力と移行にとって戦略的に重要な特定のセクターや技術を支援することを目的とした垂直的アプローチを段階的に導入してきた。この点において決定的な転換点となったのは、COVID-19の緊急事態への対応である。復興を支援するための大規模な公的介入の必要性は、環境とデジタルの二重移行に向けて欧州経済システムを再構築する機会となった。ウクライナでの戦争勃発は、欧州レベルを含む経済への公的介入がEUの戦略的方向性を決定づける重要な手段であるという産業政策の概念を確固たるものにした。
まず、EUは初めて包括的な産業政策の策定において中心的な役割を担いました。最初は次世代EU（実際には新グリーンディールで予見されていた）で、その後復興・強靭化ファシリティ（NRRP）で実現しました。これは、各国レベルで共通の方針に基づいて開発されたプロジェクトを支援するためとはいえ、欧州の中央集権的な資源の動員を初めて実現しました。その後、ドラギ報告書に含まれる分析に基づき、欧州委員会は競争力コンパスを開発しました。これは、レッタ報告書とドラギ報告書の政治的成果であり、単一市場の刷新を通じてEUを強化するためのビジョンと一連の戦略を明確にすることを目的としています。これは新たな根本的な一歩です。このコンパスは、2024年から2029年までの欧州委員会の優先事項の基盤となる3つの柱、すなわちイノベーション、強靭性、安全保障を明確にし、EUの積極的な産業アプローチを構造化したいという意向を強調しています。
こうした状況下で、国家補助政策へのアプローチも変化しました。競争へのイニシアチブの影響を重視するアプローチから、主要サプライチェーン（バッテリー、水素、半導体）の発展を促進することを目的とした、より柔軟なアプローチへと移行したのです。もちろん、共通のリソースがない状況では、財政支援能力に関して各国間で非対称性が生じるリスクがあります。こうしたアプローチの最近の転換の理由は、周知のとおり多岐にわたります。欧州連合の目標に環境的・社会的持続可能性が導入され、その結果として脱炭素化が推進され、エネルギー自給率の向上にもつながっていること。また、新型コロナウイルス感染症、そして地政学的・経済的均衡の変化によってもたらされた供給安全保障への脅威に対応するためのレジリエンスの問題も挙げられます。しかし何よりも、欧州産業がデジタル革命やAI革命、エネルギー転換、電気自動車への適応が遅れたために、米国や中国に比べて欧州経済の競争力が低下したという認識が、この変化の根底にあるのです。これらの分野が、欧州の産業経済システムをイノベーションの軌道に戻すために次世代EUが構想した介入策によって最も大きな影響を受けた分野であったことは、決して偶然ではない。
産業政策と競争
産業政策とは、経済構造の効率化を目的としたあらゆる公的介入を包括するものです。しかし、これらの介入には様々な特徴があります。例えば、業種を問わずすべての企業に適用される横断的なもの（研究開発税額控除など）もあれば、特定の業種や地域のみを対象とするものもあります。また、企業の具体的な構造に対応し、市場での競争力を高めるための適切な規模達成や、必要な大規模投資の実施を促すために、企業の合併を奨励するものもあります。
産業政策による介入は、必ずしも競争の制限につながるわけではない。実際、後述するように、産業政策と活発な競争の間には相補性があり得る。しかし、60年代と70年代の各国の経験は、しばしば、市場支配力の強い「ナショナルチャンピオン」の創出に基づいていた。これは、上流および下流市場にプラスの効果をもたらし、必然的に競争を抑制するという考えに基づいていた。しかし、これらの政策がプラスの効果をもたらすことはほとんどなかった。
実際、数多くの分析が、公共介入と競争は相互補完的な関係にあることを示している。90年代初頭には、ハーバード大学の戦略分析の第一人者であるマイケル・ポーターの分析によって、経済システムの競争優位性の本質的な要素は、資源と人的資本の提供に加えて、有形・無形のインフラを提供する公共介入、公共需要、革新的な分野への資金アクセス、そして効率性と革新性を刺激する活気ある競争環境であることが示されている。
例えば、保護主義政策が蔓延していた日本の自動車産業の場合、イノベーションを推進したのはメーカー間の激しい内部競争でした。したがって、ポーターによれば、公的介入は競争を保護する法律の施行を通じて競争環境を確保する役割も果たしました。経済成長におけるイノベーションの役割に焦点を当てたより最近の分析も、市場における競争と公的介入の補完性に関する結論に達しており、競争の役割だけでなく、それを刺激し維持するための公的介入の役割も強調しています。
アギオンやティロールといった経済学者は、シュンペーターのパラダイム、すなわち、イノベーションは市場支配（一時的か永続的かを問わず）の達成によって得られる超過利益の獲得を目標とするものという考え方を基盤として、この競争が独占化、ひいては官僚主義化と停滞につながると予測したシュンペーターの悲観論を克服している。彼らはむしろ、競争相手同士、そして先行企業と競争する環境こそが、イノベーションへの継続的な推進力を生み出し、製品イノベーションと技術イノベーションの両方を促進すると強調する。そして、こうした環境こそが、変化への抵抗を克服する技術的飛躍を可能にするのだと論じている。
これらの貢献の斬新さは、シュンペーターとは異なり、競争プロセスが独占企業の支配で終わると見なさない点だけにあるわけではない。むしろ、彼らは独占が、新技術の採用や代替製品の創出を通じて競争によって生み出されるイノベーションによって絶えず挑戦を受けると捉えている。これにより、市場における既存企業の、破壊的イノベーション活動の度合いが低いという特徴を持つ経路依存性を回避できる。
以下に2つの提言を示す。まず、公的介入はイノベーションと最先端分野の支援を目的とするべきであり、そのためには競争を促進する必要がある。特に、革新的であるがゆえにリスクの高い分野、中小企業や新規事業、研究開発活動や人材育成活動を支援するための財政支援が重要である。実際、競争圧力の重要な側面の一つは、新規事業の貢献である。アギオンは、米国とフランスの企業売上高を比較することで、より革新的な経済では、企業の設立率と廃業率が革新性の低い経済よりも高く、結果として企業の平均寿命が短いことを示している。さらに、企業間のこうしたダイナミクスは、企業の価値創造とイノベーション活動における相対的な位置づけ、そして企業が事業を展開する分野の重要性へと繋がる。
この分野におけるダイナミズムは、米国と欧州の大きな違いを示している。ドラギ氏も指摘しているように、これは特に研究開発に最も積極的に取り組む企業において顕著である。米国では、企業や事業分野は長年にわたって変化してきたが、欧州では、自動車産業とその分野の企業が依然としてベンチマークとなっている。
競争法と独占禁止法
こうした状況において、公的機関には競争環境を保護し、市場における競争圧力を維持するために独占禁止法を執行するという責務があることは明らかです。しかしながら、これまで述べてきたように、これらの規則の適用を導くべき競争パラダイムは、消費者福祉とは全く異なる、特定の性質を持つものであり、行為が効率的であり、消費者の利益につながるかどうかを評価することを目的としていることを強調しておく必要があります。
むしろ、分析は動的な競争、すなわち、有力企業が競合企業から絶えず挑戦を受け、それによって市場のダイナミズムが促進される競争構造の維持に焦点を当てるべきである。このような競争観は、競争法、特に欧州法の適用方法に対する我々の考え方に影響を与える。つまり、静的な効率性や消費者福祉から、競争プロセスや事業成長の阻害要因へと焦点を移すのである。
その一例として、プラットフォーム法（DMA）に関する最近のガイダンスが挙げられる。DMAは、競合他社がプラットフォームにアクセスし、サービスの提供における相互運用性を確保することを義務付けている。また、支配的地位の濫用に関する法規についても、執行がより厳格な方向に向かっているように見える。これは、効率性基準に明確に導かれ、AECテストへの言及を縮小し、メリットに基づく競争基準のより広範な使用や行為の分類体系などを通じて、競争的な市場構造のより厳格な保護へとシフトしていることを示唆する、第102条の適用に関する提案されたガイドラインによって実証されている。
ドラギ報告書における競争
先に述べた欧州委員会の最近の産業政策イニシアチブは、ドラギ報告書における欧州競争力回復計画に基づいています。この報告書は、2000年代初頭に発生した欧州経済の競争力低下の原因を分析し、イノベーションと水平的・分野横断的な投資を促進するための戦略を提案しています。
報告書はまた、欧州の競争力回復に不可欠な要素として競争の重要性を強調している。「入手可能な実証的証拠を検証すると、強い競争は価格の低下につながるだけでなく、生産性、投資、イノベーションを促進する傾向があることが明らかになる」と述べている。しかし、報告書は、欧州経済においてより大きな役割を果たすべき技術革新セクターは、イノベーションに必要な規模を備えているセクターでもあり、競争は価格政策よりもむしろそこに大きく依存するとも指摘している。
ドラギ報告書は、イノベーションを促進するインセンティブと、効果的なイノベーターおよび競争者となるのに十分な規模に達するインセンティブを考慮に入れた競争保護のビジョンを明確に支持しているように見える。この観点から、ドラギ報告書は、特にイノベーションが最も活発で、国家間の障壁が最も強いサービス分野において、単一市場の完成の重要性を明らかに強調している。しかし、同報告書は基本的に、DMAおよび第102条に関する提案ガイドラインに概説されている欧州の独占禁止政策への新しいアプローチを支持しているように見える。実際、DMAをプラットフォームからデジタル分野の支配的企業にまで拡大することを提案し、相互運用性の重要性を強調するとともに、オープンアクセスに対する援助や財政的利益の付与に条件を導入している。
報告書は、大規模インフラや研究開発などの競争前段階における競争者間の協力である「協調競争」の重要性を強調し、競争総局からのタイムリーなガイダンスの必要性を指摘する一方で、欧州委員会は「新たな競争ツール」による新たな権限付与を含め、共謀行為が特徴的な競争分野を開放するための新たな権限を持つべきだと考えている。
しかしながら、報告書は援助政策の非効率的な利用について懸念を表明し、新型コロナウイルス感染症のパンデミックとウクライナ戦争によって引き起こされたエネルギー危機における援助手段の拡大が「共通市場を分断し、競争を歪め、財政を悪化させ、非効率的な補助金競争を生み出した」と指摘している。報告書は、協調的な戦略的行動を追求することを目的とした国家援助管理への回帰を求めている。この観点から、また現在の国家援助の財源を考慮すると、報告書は、多国間イニシアチブを通じて最先端のイノベーションに資金を提供することを目的とした「欧州共通利益重要プロジェクト」内での援助の活用を推奨している。
当然のことながら、革新的な分野における規模の経済の重要性を鑑み、ドラギ報告書は合併規制に特に重点を置いており、合併が効率性とイノベーションに及ぼす影響の検証に特別な注意を払うよう求めている。報告書は、これらの影響が支配的地位にある企業の分析に影響を与えるべきではないと主張しているものの、欧州委員会は、提示と分析を容易にするためのガイドラインの発行や、実施のための投資および時間的制約の導入の可能性の検討などを含め、「イノベーション防衛策」を導入すべきである。
周知のとおり、委員会は最近協議のために提出した企業結合規制ガイドラインの改訂準備において、報告書の提案を考慮に入れました。この改訂案では、回復力とイノベーションという目標への配慮、競争構造の維持への継続的な注力、そして市場地位の強化や潜在的な競合他社の排除を目的としたキラー買収への特別な注意喚起が評価されるべきです。
「欧州チャンピオン」について
ドラギ報告書は支配的地位を明確に否定しているものの、イノベーションと規模の拡大の必要性を考慮した合併規制手法に焦点を当てていることから、多くの人が、しばしば求められるいわゆる「欧州チャンピオン企業」を優遇していると解釈している。この点は、過去の経験を踏まえても特に懸念されるテーマであり、さらなる検討に値する。
競争の激しい環境において、各市場でトップクラスの地位を占める欧州企業の出現は確かに望ましい。しかし、市場における企業の集中が必ずしも市場チャンピオンを生み出すために必要であるとは限らない。デジタル技術やAI分野におけるアメリカのチャンピオン企業は、企業の集中によって生まれたものではなく、内部成長を通じて発展し、イノベーションによって市場に進出してきた企業なのである。
このテーマは、私たちの議論で頻繁に取り上げられる事例を考慮すると、重要な意味を持つように思われる。
その好例がエアバス社である。同社は、これまでアメリカ企業が支配していた市場で競争力のあるワイドボディ機を設計・製造するために、英仏両国が協力して開発した企業として正当に評価されている。レイ氏とティロール氏も指摘しているように、エアバス社は実際には新規参入企業であり、全く新しい機能を備えた製品で、市場を支配していたアメリカ企業に挑戦した。そのため、既に市場で大きな影響力を持つ既存企業の統合によって生まれた欧州のチャンピオンという概念には当てはまらない。むしろ、エアバス社の成功は、新規参入企業が支配的な企業に挑戦することを促す競争パラダイムの有効性を証明していると言えるだろう。
より適切な事例としては、アルストムとシーメンスの合併が挙げられるだろう。両社は事実上の寡占状態にあるものの、欧州高速鉄道分野では激しい競争を繰り広げ、常に変化するモデルを提供してきた。また、競争に開かれた非欧州市場（特に米国と一部のアジア市場）ではリーダー的存在だった。この合併は2019年に欧州委員会によって禁止された。合併によって鉄道車両と信号市場においてほぼ独占状態が生まれ、潜在的な競争にとって乗り越えがたい障壁となるだけでなく、市場のダイナミズムが大幅に低下し、効率性とイノベーションへの意欲が減退すると判断されたためだ。また、欧州市場における中国企業の競争も、現実的な脅威とは見なされなかった。
実際、その後数年間、両社は世界市場で主導的な地位を維持し、米国やアジア（シーメンスはベトナム）の鉄道プロジェクトの入札を勝ち取った一方、中国政府の支援（プロジェクト資金面を含む）を受けたCRRCはインドネシアで大きな問題に直面した。要するに、挙げられた例は「欧州のチャンピオン」を支持する特別な証拠を示しておらず、むしろ、綿密な分析を行えば、欧州委員会の慎重なアプローチの妥当性が確認されるだろう。もちろん、特定の状況下では、大手事業者の統合がイノベーションや市場開発に有益となる可能性は否定できない。しかし、それらの例は全く異なる。
2017年、欧州委員会は、当時イタリア証券取引所を支配していたロンドン証券取引所とユーロ圏証券取引所の合併案を阻止した。委員会は、この合併によって株式取引において欧州で支配的な取引所が誕生する恐れがあると懸念を表明した。さらに、複数の事業者が参入していた国債の清算・決済市場において、事実上の独占状態が生じる可能性についても懸念を示した。欧州委員会は、他の欧州事業者、特に米国事業者との競争の重要性を軽視し、広範かつ深みのある欧州資本市場の発展と、関連する取引後処理システムの簡素化に不可欠なインフラの重要性を当時理解していなかった。これは、20年後の現在、欧州の競争力にとって極めて重要な問題とみなされている。
結論
競争と産業政策はしばしば相反するものと見なされる。しかし、これまで述べてきたように、実際には必ずしもそうではない。むしろ、両者は互いに補完し合い、技術革新や製品革新が促進される競争環境を確保する上で重要な役割を果たす。ただし、このことは、産業政策の策定と競争保護措置の適用基準の両方に重大な影響を及ぼす。
最も技術開発が速く、最も革新的な内容を持つ分野を優遇するよう対策を講じるべきであり、そうすることで、既存の企業に挑戦できるような、確立されていないパラダイムを用いた革新的な新企業の誕生と発展のための条件を作り出すことができる、という主張がある。
さらに、独占禁止法上の措置は、大手企業が競合企業から絶えず挑戦を受けるような競争構造を維持し、それによって市場のダイナミズムを高めることを目的とするべきである。経済的、規制的、政治的な理由から、非常に複雑な状況ではあるものの、欧州委員会の活動がこうした方向性に沿って継続されることが期待される。
