Après le récit de la nomination du gouverneur de la Banque d'Italie, alors que se déroulent les auditions à la Commission parlementaire, il n'est pas inutile d'aborder les principes de gestion du système. Il suffit de les rappeler pour comprendre que les défauts sont dans les institutions, au-delà du comportement des personnes, nécessairement conditionnés.
– le droit communautaire garantit l'indépendance de la Banque d'Italie, composante de la BCE, dans la mission monétaire ; il ne s'agit pas de surveillance. C'est la loi italienne qui en a délégué l'exercice, et l'organisation, à la Banque elle-même. La gestion de la monnaie telle qu'elle intervient sur des agrégats macro-économiques peut être confiée à la mission technique d'un Office indépendant, sans violer le principe de concentration de l'Exécutif sur le Gouvernement. Au lieu de cela, la Supervision est l'administration des opérateurs privés : à la fois en tant que politique de stabilité et de définition des structures de propriété ; et la police (inspection) sur les entreprises individuelles. Elle exigerait donc d'être soumise aux trois contraintes exigées par l'ordre démocratique de la Constitution : a) la dépendance vis-à-vis de l'Exécutif, responsable devant le Parlement, à son tour devant le peuple électoral ; b) stricte légalité (État de droit) ; c) l'action judiciaire en défense des destinataires de l'action administrative.
Rappelons que la loi bancaire de 1937 a confié la tutelle à l'Inspection sous l'autorité du Chef du Gouvernement, à l'époque pour préserver les prérogatives de l'exécutif sous un régime totalitaire, avec peu de sensibilité pour les autres profils. La protection privée est restée faible, un héritage insensible à l'impact des innovations républicaines, la concentration ultérieure de la supervision sur la Banque d'Italie elle-même. il en a fait un appareil autonome, fort pour soutenir la fonction monétaire ; influent sur l'élaboration de la législation pertinente; voire influent sur la même rotation du Gouverneur : on l'a vu. Disons mieux. La Banque finit par se faire passer pour le système bancaire ; Représentant d'entités protégées de la concurrence, capables de s'autogérer ; essentiellement un système corporatif réfractaire aux contraintes du partage des pouvoirs, remplacé génériquement par le dialogue informel, désigné dans le jargon comme la persuasion morale. Dans la logique de l'Appareil, l'horizon du peuple est la gestion bureaucratique contingente, à vocation de conservation, qui s'accommode de l'éventualité d'arranger les choses dans l'opaque, pour l'intérêt solidaire des participants. Les représentants de la Banque d'Italie eux-mêmes en sont les victimes involontaires, qui ne trouvent aucun abri dans l'ordre des compétences, qui obligerait chacun à jouer son rôle.
La gestion de crise est le point d'émergence des désordres intrinsèques du système, révélés dans la pratique constante des sauvetages informels des fusions et fusions, avec des coûts implicites élevés ; explicite pour contenir la chaîne des effondrements ; souvent avec des répercussions indues en faveur des personnes concernées (ex. soustraction aux conséquences pénales de la déclaration d'insolvabilité ; la nouvelle du jour : « Veneto Banca, voici les actionnaires à l'abri de la faillite !). C'est ce point qui est entré en conflit avec la récente législation communautaire sur les procédures de résolution (bail-in) ; qui, pour avoir bien compris la contrainte de légalité, ôte à la discrétion la gestion de la crise, avec les conséquences que nous subissons.
– La nomination du Gouverneur est politique. Nous avons entendu dire qu'en discuter politiquement attentif à l'autonomie de la Banque d'Italie confirme à quel point l'idée déformée d'indépendance s'est profondément enracinée.
Sur le fond, il conviendrait de reprendre la pratique consistant à nommer une personne extérieure à l'organisme qu'elle aura à diriger, non seulement pour échapper aux attentes internes de carrière ; pour l'expérience de divers professionnels; notamment pour l'absence d'événements antérieurs, ce qui peut accroître l'autorité de l'élu.
– Il était erroné de séparer les compétences de la Banque d'Italie de celles de la Consob par fonctions plutôt que par sujets, comme d'autres le proposaient. Non seulement il est difficile de distinguer fonctions et responsabilités : les accrochages entre les Autorités le révèlent. Mais surtout, il s'agissait d'amorcer la désintermédiation bancaire avec la relance des dépôts directs, à la condition d'un marché financier désormais considéré comme mature pour articuler la concurrence entre l'intermédiation bancaire : crédit à court terme ; et dépôts directs : adaptés au financement à risque à moyen terme avec des actions et des obligations. D'une part les opérateurs du marché ; de l'autre, les banques, à interdire d'intervenir en bourse, au moins pour un certain temps : c'est ce qui a été proposé. Solution vivement combattue par les banques, qui ont finalement pris en charge également le financement des usines et des immobilisations, de surcroît par le décaissement de crédit à court terme, avec une aggravation de l'encours de la dette, avec des difficultés de croissance pour les entreprises. Je rappelle que le premier choix, donner à l'Autorité bancaire également compétence en matière boursière, a ensuite été corrigé avec la mise en place de la Consob, mais avec le compromis de distinction des compétences par fonction, qui préservait ainsi la centralité de l'intermédiation bancaire, accentuée dès la nouveauté de la banque aux opérations universelles, devenue dominante en bourse, mais sans intérêt à se développer. Choix d'égoïsme à courte vue, décidé par voie administrative, qui a empêché le développement d'un marché des valeurs mobilières favorable à la croissance d'entreprises encore plus petites. L'occasion a été perdue.
– La surveillance, a fortiori si elle est une police de contrôle, répond aux droits individuels dans l'intérêt des destinataires. La juridiction compétente est donc le juge ordinaire. La législation récente va dans le sens inverse, focalisant la matière sur le juge administratif, ce qui consolide encore plus la finance dans un ordre sectoriel. J'insiste sur le fait que la répartition des compétences est un choix politique exquis, qui ne peut être obscurci par les prétendues subtilités de la distinction entre le droit et l'intérêt légitime.
– L'applicabilité nécessiterait la reconstruction du tissu législatif. Mais le problème de l'ordre des sources et des procédures correspondantes (lois, règlements, circulaires, voire lettres de réponse aux interrogations) est devenu si prégnant que ce n'est pas le lieu de l'aborder.
– L'application des sanctions confiées à la Consob et à la Banque d'Italie, non remédiées par des subdivisions internes, constitue une violation grave de la répartition des compétences. Elle doit être confiée à un organe quasi-judiciaire, totalement indépendant des Autorités du secteur, tout d'abord dans les nominations, devant lequel le contre-interrogatoire peut être développé.
La situation actuelle n'est pas transparente, enchevêtre encore plus les choses, et dégrade la protection du destinataire.
La discussion politique doit se concentrer sur la logique des institutions. Réécrire les règles de stabilité, j'ai lu Bruni dans La Stampa (13/11). La réforme devrait être abordée à l'aide d'une étude préalable (le soi-disant livre blanc). Mais, il faut le souligner, pas confiée à la même partie intéressée à la réforme. Les commissions de réforme ne doivent pas être confiées aux mêmes corps : aux avocats pour l'ordre ; aux juges de la justice civile des faillites ; à l'Autorité de surveillance pour la nouvelle configuration. C'est plutôt cette habitude fréquente, je dirais normale. C'est un symptôme grave de corporatisme, qui affaiblit la compréhension technique des problèmes au Parlement. Le populisme est son exutoire, non corrigé par des arguments indépendants offerts à diverses positions.
