Depuis plus d'une décennie, l'Observatoire de Les coûts de ne pas faire note les avantages et les coûts des politiques d'infrastructure dans différents secteurs de notre pays. Nous avons longtemps stigmatisé le fait que des outils adéquats sont trop rarement adoptés pour bien évaluer et sélectionner les choix ; et cela apparaît particulièrement vrai dans une situation de rareté des ressources publiques et des financements privés (caisses de sécurité sociale, assurances, etc.) très intéressés par les investissements de long terme mais tout aussi exigeants dans l'analyse des initiatives.
La réforme du code des marchés, qui vient de décoller, est l'occasion de relancer des outils adaptés. L'Analyse Coûts-Bénéfices (ACB) est la méthode la plus répandue dans le monde et dans les grandes institutions internationales tant au niveau stratégique (quand il faut choisir entre des infrastructures alternatives) qu'au niveau des projets individuels (quand il faut définir les caractéristiques d'une intervention). Il mesure et compare les coûts et bénéfices directement et indirectement liés aux investissements.
Développée dans les années 30 aux États-Unis, la CBA s'est répandue dans le monde entier ; il a été (et est) largement utilisé dans les transports, la santé, la justice, la défense, l'éducation et l'environnement. Il est largement utilisé par les grandes organisations internationales telles que la Banque mondiale (Economic Analysis of Projects), l'OCDE (A Manual of Industrial Project Analysis) la BEI (The Economic Appraisal of Investment Projects at the EIB). Les principaux pays européens – tels que la France, l'Angleterre, l'Allemagne – disposent alors de véritables consignes de bon usage.
En Italie, nous sommes restés au point mort. La diffusion est très modeste, et souvent l'application est déformée et instrumentale, déformant ses objectifs et minant sa crédibilité. Et même la législation qui imposerait l'appel a jusqu'à présent été largement ignorée. Comment venir?
Disons tout de suite que l'ACA a des objectifs très importants : vérifier – dans l'absolu ou en comparant plusieurs options – la validité d'un projet pour la communauté. L'analyse, à travers la détection des impacts et leur transformation en valeurs monétaires, vise à :
• Maximiser le bien-être social (Welfare)
• Optimiser l'utilisation des ressources rares
• Mettre en évidence les multiples impacts de la construction de l'infrastructure
• Expliquer/quantifier les profils les plus importants.
Cependant l'ABC, même perfectionnée au fil des ans, ne conduit pas à des vérités irréprochables et incontestées ; les principaux problèmes d'application proviennent du fait que :
• Elle est tournée vers l'avenir : elle impose donc des estimations, des hypothèses et des conjectures discutables.
• Les impacts ne sont pas toujours (facilement) monnayables (par ex. valeur de l'environnement, valeur de la santé, valeur de la vie, valeur du temps).
• Ne fait pas toujours la lumière sur qui subit les dommages du projet.
La subjectivité est donc inévitable. Cela peut conduire à des évaluations qui ne sont pas "objectives" ou même de mauvaise foi. D'après notre expérience, les solutions possibles résident dans : a) l'utilisation de paramètres généralement acceptés (par exemple, dans le choix du taux d'actualisation ou de la Valeur du Temps-VTR) avec la plus grande prudence pour éviter les erreurs grossières ; b) en référence à des modèles de qualité (ex : système électrique, flux de trafic) ; c) dans le choix des évaluateurs indépendants, qualifiés et compétents ; d) en étant fortement ancré à la réalité ("se salir les mains") en évitant les approches abstraites ; d) dans la transparence des suppositions/hypothèses utilisées.
Traitant de nombreux cas, on retrouve également des problématiques typiques du secteur, illustrées ci-dessous :
• Mobilité (ferroviaire, autoroutier, logistique) : estimation GRP, impact environnemental, santé et valeur vie.
• Environnement (déchets, eau, territoire) : estimation de la valeur des émissions évitées, estimation de la valeur de la ressource en eau, pénalités évitées.
• Énergie (électricité, gaz, énergies renouvelables, efficacité énergétique) : construction du scénario systémique, hypothèses sur les coûts des sources d'énergie, construction de modèles de réseaux et estimation/simulation de paramètres techniques.
• Ultra Haut Débit (BUL) : estimation des impacts sur les différents secteurs (santé, éducation, industrie…) ; mesure des impacts systémiques globaux.
Les spécificités décrites nécessitent de moduler la méthode par rapport aux différents secteurs d'infrastructure même si les interdépendances ne doivent pas être sous-estimées : par exemple, le développement de la BUL touchera de plus en plus à la fois la mobilité et le secteur de l'énergie.
En conclusion, nous pensons que le risque lié à la subjectivité ne remet en rien en cause la pertinence de l'ACB. En effet, plus les perspectives sont incertaines, plus il est nécessaire de construire des scénarios alternatifs pour faire les meilleurs choix. Cependant, nous tenons à réitérer que l'ABC reste un outil de grande importance, mais toujours un outil, et la décision finale appartient à la "bonne politique".
Pour relancer l'utilisation de l'ACB en Italie dans le cadre de la révision en cours des politiques d'infrastructures, l'Observatoire a promu un séminaire d'étude à huis clos intitulé : « Bien financer les infrastructures. Analyse coûts-avantages et projets de qualité » qui se tiendra à Rome le 28 avril à l'Auditorium Via Veneto (lien pour demander l'inscription à l'événement). Des représentants très qualifiés de la BEI, de la Banque mondiale, des ministères des Finances et des Infrastructures, de Cassa Depositi e Prestiti et d'Arpinge (la société dédiée aux investissements de certains fonds de sécurité sociale) y participeront.
Pièces jointes : Programme du séminaire 28 avril 2016
