L'approche de la recapitalisation bancaire
Le communiqué du sommet de la zone euro du 29 juin 2012 envisageait la possibilité pour le MES (Mécanisme européen de stabilité) de recapitaliser directement les banques de la zone euro, une fois le mécanisme de surveillance unique mis en place avec la participation de la BCE . Comme cette Commission en est certainement consciente, ces dernières semaines, la mise en œuvre des décisions du sommet de l'Euro de juin s'est enlisée dans une discussion non constructive sur le traitement des CD. « actifs hérités » des banques espagnoles : pourquoi l'Allemagne et d'autres pays ne veulent pas que le MES couvre les pertes passées des banques espagnoles (puis, peu après, celles des banques irlandaises) ; mais si rien n'est fait, le cercle vicieux entre crise bancaire et crise de la dette souveraine risque de submerger l'Espagne et de raviver l'instabilité.
Le principe fondamental à suivre dans la gestion et la résolution des crises est que les ressources financières destinées à sauver les actionnaires et les créanciers ne doivent jamais être injectées dans une banque : ce n'est qu'ainsi, en effet, que l'aléa moral et la discipline de marché pourraient fonctionner efficacement. L'implication de ce principe est que tout transfert d'argent aux banques défaillantes dans le cadre d'un programme européen d'assistance financière ne doit pas être utilisé pour couvrir leurs pertes, mais doit être construit comme un soutien financier temporaire, pour laisser le temps aux processus de restructuration nécessaires, donc avec une forte conditionnalité. De ce point de vue, les modalités d'intervention du MES dans le capital des banques doivent être conçues.
À cet égard, un exemple utile est le Troubled Assets Relief Program (TARP), adopté par le gouvernement américain en octobre 2008 pour recapitaliser les banques et autres institutions financières systémiques (par exemple AIG) et juguler la crise de confiance. Selon ce modèle, les interventions de recapitalisation ont eu lieu avec l'achat d'actions privilégiées, à un coût très convenable, mais avec des conditions et des contraintes de gestion strictes (par exemple, les politiques de rémunération et de distribution de dividendes, et la nomination des directeurs d'administration). A l'issue de la période préétablie, les banques qui ne seraient pas en mesure de racheter les actions deviendraient la propriété de l'ESM, qui en prendrait le contrôle ; les pertes résiduelles seraient couvertes par l'annulation des actions ordinaires et la restructuration des dettes de la banque autres que les dépôts bancaires.
Ce modèle a l'avantage d'offrir aux actionnaires privés la possibilité de réorganiser la banque, en évitant une nationalisation immédiate ; mais si la restructuration échoue, les actionnaires et les créanciers privés conserveront l'entière responsabilité des pertes de la banque. Notez cependant que le programme d'intervention pourrait offrir des rendements positifs pour le MES, comme cela s'est produit avec le TARP américain.
Assurance des dépôts et résolution de crise bancaire
L'Union bancaire européenne exige les trois piliers que sont la surveillance, l'assurance des dépôts et la résolution bancaire. La proposition de la Commission, malgré les questions critiques débattues, représente un progrès significatif sur le front de la surveillance; les travaux sont encore inachevés pour les deux autres volets.
En ce qui concerne la garantie des dépôts, la proposition de la Commission européenne de juillet 2010 prévoit l'harmonisation des systèmes nationaux de garantie des dépôts, introduisant une obligation de financement ex ante par les banques, avec des contributions basées sur le profil de risque , et prévoyant également la possibilité de prêts entre les régimes nationaux de différents pays.
Cependant, nous ne sommes pas encore en train de construire un système européen intégré de garantie des dépôts, comprenant à la fois un niveau européen et un niveau national. La première exigence clé est que la garantie ne couvre que les déposants et ne peut pas être utilisée pour couvrir les pertes bancaires et protéger les dirigeants, les actionnaires ou les créanciers autres que les déposants. De plus, un fonds d'assurance européen est nécessaire, qui garantisse une mutualisation adéquate des risques de faillite, ou du moins de pertes importantes, des grandes banques transfrontalières. Fait important, à cet égard, l'accumulation et la mise en commun du fonds européen d'assurance commenceraient avec le nouveau système et ne concerneraient pas les ressources déjà accumulées par les systèmes nationaux de garantie des dépôts. La mise en place d'un fonds européen établit des relations de liaison délicates avec les fonds nationaux, qui devraient probablement continuer d'exister, mais s'appauvriraient du fait du transfert de la protection des grandes banques au niveau européen.
Quant à la garantie des dépôts, la proposition de la Commission pour la création d'un cadre juridique européen pour la résolution des crises bancaires prévoit une harmonisation des systèmes nationaux, avec des outils de prévention communs (par exemple, l'élaboration de plans de redressement et de résolution), une intervention précoce (par exemple, les modalités de mise en œuvre des plans de redressement, la convocation urgente de l'assemblée générale, la nomination d'un administrateur spécial, etc.) et la résolution (banques relais, cessions d'actifs, bail-in). Mais la gestion des processus de résolution est laissée aux autorités nationales ; la création de fonds de résolution nationaux est également envisagée, qui devraient servir à soutenir les réorganisations d'entreprises.
Donc, comme pour les systèmes de garantie des dépôts, nous pensons pour l'instant à l'harmonisation des systèmes nationaux, plutôt qu'à la création d'un système européen unique. Mais sans système européen de gestion de crise, le problème de l'aléa moral ne peut être résolu, en raison de la tendance des autorités nationales à protéger leurs grandes banques.
La clé de la solution consiste à donner aux Autorités européennes de surveillance tous les pouvoirs de gestion de crise – pas seulement ceux d'intervention précoce, comme l'a fait la Commission avec sa proposition ; ensuite, ce qui reste de la banque après toutes les interventions de résolution peut effectivement être confié aux autorités nationales, sans crainte d'une "abstention prudentielle".
Un tel système suppose avant tout l'adoption du modèle de surveillance américain de Prompt Corrective Action (PCA), développé par la Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC). Selon ce modèle, lorsque le capital d'une banque tombe en dessous de certains niveaux, les superviseurs sont contraints d'agir (système d'action mandatée), avec des interventions de plus en plus invasives au fur et à mesure que la solidité du capital se détériore.
