L'Allemagne pousse l'Europe à repenser sa politique économique

La sentence de la Cour constitutionnelle allemande sur l'assouplissement quantitatif rappelle les contraintes de la BCE pour l'achat d'obligations d'État des pays membres, limitant le soutien financier aux déficits nationaux. L'Europe est appelée à trouver des outils alternatifs et complémentaires aux achats de la BCE dans le cadre d'une politique économique intégrée au niveau européen.

Le 5 mai 2020, la Cour constitutionnelle allemande a pris position sur certains recours contre le Quantitative Easing (QE), le programme d'achat d'obligations publiques mis en place à l'époque de la présidence Draghi pour faire face à la crise économique par des interventions monétaires. Selon les appelants, la BCE a violé les traités de l'UE pour avoir mis en œuvre des opérations de financement des déficits nationaux, contrevenant à l'interdiction de la monétisation de la dette et exerçant une compétence typique des banques centrales nationales, en tant que prêteurs en dernier ressort.

Les juges de Karlsruhe n'ont pas accepté les appels mais ont exprimé des doutes quant à la légitimité du programme, demandant à la BCE d'expliquer les raisons pour lesquelles le QE n'excéderait pas les pouvoirs statutaires et répondrait à des normes de "proportionnalité". En arrière-plan, il y a la possibilité que le tribunal allemand, s'il constate que la BCE n'a pas respecté les règles, demande à la Bundesbank d'interrompre le financement du programme et de soumettre le financement ultérieur à des contraintes strictes, affaiblissant considérablement le système unique monnaie.

Il faut s'attendre à ce que la BCE peut répondre en se référant à la situation de faible inflation ou de déflation qui ont caractérisé les années d'adoption du programme, ainsi que la nécessité de maintenir des taux d'intérêt bas pour soutenir la croissance et éviter le risque d'augmentations excessives des spreads nationaux. Mais le vrai problème, ce sont les nouveaux programmes d'achat d'obligations gouvernementales, à commencer par celle liée à la pandémie de Covid19 : finalement le rôle de la BCE comme Banque d'une Europe unie ou désunie est en discussion.

L'invité de pierre est la gestion de la politique monétaire européenne, en l'absence d'un partage du levier budgétaire : lorsque la BCE achète des obligations d'État nationales sans limite prédéterminée, sans limite de notation (comme récemment déclaré) et en l'absence d'une compétence du côté des recettes fiscales, les Etats membres sont effectivement autorisés à s'endetter au-delà des contraintes de marché et donc les dettes nationales sont indirectement financées ; quelque chose qui peut être utile et nécessaire d'un point de vue macroéconomique, surtout en période d'urgence due à la pandémie, mais qui pour le moment n'est pas soutenu par des règles communautaires d'interprétation certaine et par une politique économique et budgétaire cohérente dans l'euro zone.

Sur ces questions, la BCE, la Cour de justice, la Commission européenne et de nombreux représentants politiques ont évoqué la suprématie de l'ordre juridique communautaire sur l'ordre national, pour affirmer l'incontestabilité des actions de la BCE par les juges nationaux ou les conformité du QE avec les traités. En réalité, la question des relations entre les systèmes juridiques reste étrangère à la matière : la phrase en question ne remet pas en cause la primauté du droit européen sur le droit national ni la compétence des juridictions européennes pour trancher les litiges y afférents, se limitant à interroger respect de la limite d'action de la BCE établie par les traités.

Fondamentalement, si la BCE avait outrepassé les compétences communautaires ou avait violé les critères établis de subsidiarité et de proportionnalité inscrits dans les traités, elle n'aurait pas mis en œuvre une loi communautaire (incorporant la compétence des tribunaux de l'UE) mais aurait violé les accords internationaux, permettant aux juges allemands d'intervenir. C'est vrai que la Cour de justice de l'UE a confirmé la légitimité de l'action de la BCE, mais en Allemagne, les décisions des organes de l'UE ne sont pas totalement incontestables pour les juges nationaux; en outre, la Cour constitutionnelle allemande a également jugé que la Cour de justice de l'UE n'a pas suffisamment motivé ses décisions concernant la conformité du QE au principe de proportionnalité.

Dans cette affaire complexe, cependant, la question centrale n'est pas juridique mais politique. L'Union européenne peut être vue comme une construction en marche vers la réalisation d'une intégration toujours plus grande et, en perspective, d'un État européen fédéral. Dans cette vision, il est raisonnable que la politique monétaire serve l'objectif stratégique de l'Union, soutenir une croissance fondamentalement homogène de la zone euro, garantir un taux d'inflation correct, lutter contre les crises financières nationales, faciliter l'endettement des plus exposés en termes des déficits, surtout en période de récession. Mais les instruments prévus par les Traités se conforment à un modèle de "garantie" de la stabilité monétaire et de l'autonomie financière des Etats, limitant les interventions de soutien "substantiel" à l'exposition à la dette des Etats.

En pratique, face aux besoins financiers nationaux, l'Europe n'est pas encore unie et la BCE tente d'intervenir pour soutenir la dette des Etats, à la fois pour éviter des crises qui pourraient submerger l'ensemble de l'Union, et pour favoriser des progrès ou du moins éviter un recul dans le processus d'intégration européenne. En ce sens, la BCE peut être considérée comme conduisant la politique économique et c'est précisément ce qui a été en effet stigmatisé par la Cour constitutionnelle allemande, en contestant le principe de proportionnalité et l'hypothèse d'un rôle similaire à celui des banques centrales nationales.

Dans l'immédiat la sentence des juges allemands n'aura pas de conséquences concrètes, car la BCE peut poursuivre ses programmes d'achat d'obligations d'État. Cependant, au fil du temps, également en relation avec de nouveaux recours contre de nouveaux programmes de QE ou similaires, il est possible que des problèmes surviennent pour l'achat de titres à faible notation ou de titres émis par des États en difficulté financière.

Dans ce cas l'UE sera appelée à mettre en œuvre des instruments alternatifs de soutien économique aux États membres et de définir les conditionnalités spécifiques, à travers les compétences d'organismes autres que la BCE, tels que la Commission, la BEI et le Mes. Avec laquelle la principale conséquence d'une limitation de l'action de la BCE sera la réduction des marges de discrétion des politiques économiques nationales, en rapport avec la diminution de la "couverture" financière de la dette publique par la BCE et aux "conditionnalités" , plus ou moins strictes et claires, implicites dans les programmes de soutien autres que le simple achat de titres publics.

Sur cette photo la condamnation des juges de Karlsruhe peut être considérée comme une attaque contre le projet européen, dans la mesure où il s'oppose aux interventions de la BCE pour financer les dettes nationales. Mais en même temps, elle peut être vue comme une opportunité de confronter les politiques et les institutions à la nécessité de redéfinir un modèle clair d'intégration économique européenne, fondé essentiellement sur le partage d'une monnaie unique dont il faut protéger la stabilité, ou sur la mise en place d'un Une politique économique communautaire qui dépasse la sphère monétaire. Dans le second cas, il faut aborder au plus tôt les questions fiscales liées à une politique économique européenne et les questions financières relatives aux « conditionnalités » d'accès aux programmes de soutien des politiques économiques nationales.