Filippo Cavazzuti était déjà un économiste respecté à l'université de Bologne lorsque son professeur, Nino Andreatta, devient ministre du Trésor au début des années 80 et l'appelle à rejoindre ses collaborateurs, malgré les orientations politiques différentes. C'est là qu'il commence à connaître la haute bureaucratie qu'il voit ensuite à l'œuvre durant son long mandat parlementaire et qu'il retrouve au Trésor quand, dans les années 90, il devient sous-secrétaire et bras droit du ministre Carlo Azeglio. Ciampi. Tout le monde ne travaille pas à proximité de deux grands ministres du Trésor comme Andreatta et Ciampi. Pour cette raison, écouter les considérations de Cavazzuti sur la relation entre la politique et la bureaucratie est d'un grand intérêt et le résultat d'une expérience unique. Voici l'interview qu'il a accordée à FIRSTonline.
FIRST en ligne – Professeur Cavazzuti, ces derniers jours, des nouvelles importantes sont arrivées dans les relations entre le gouvernement et la haute bureaucratie: le nouveau ministre de l'Économie, Fabrizio Saccomanni, a d'abord remplacé l'ancien chef de cabinet - ce Vincenzo Fortunato que tout le monde connaissait depuis l'époque de Tremonti comme "Monsieur Non" - avec le jeune secrétaire de la Commission du budget de la Chambre, Daniele Cabras, puis il a même liquidé le comptable général de l'État, le controversé Mario Canzio, avec un cadre supérieur de la Banque d'Italie comme Daniele Franco : oui Vous attendiez-vous à des nominations aussi révolutionnaires ?
CAVAZZUTI – Je m'y attendais en partie car cela m'aurait surpris que le ministre Saccomanni, qui vient de l'école de la Banque d'Italie, n'ait pas retenu les leçons de deux de ses grands prédécesseurs comme Nino Andreatta d'abord et Carlo Azeglio Ciampi en agissant en conséquence et en renouvelant les postes de commandement réel au ministère avec des hommes extérieurs et totalement nouveaux, surtout sur le plan culturel et professionnel.
FIRST en ligne – Que faisaient exactement Andreatta et Ciampi lorsqu'ils étaient ministres du Trésor ?
CAVAZZUTI – Andreatta, au début des années 80, a choisi comme directeur général du Trésor un personnage, un ancien de la Banque d'Italie, du calibre de Mario Sarcinelli et comme chef de cabinet il a fait venir un splendide "étranger" du niveau de Sergio Ristuccia. À son tour, Ciampi a maintenu Mario Draghi et Vittorio Grilli à la direction générale du Trésor, a choisi De Joanna, grand expert des finances publiques et secrétaire de la commission budgétaire du Sénat, comme chef de cabinet et a nommé un nouveau directeur de la Banque du L'Italie en Fabrizio Boat. Dans les deux cas, un mélange de savoir-faire et d'énergie fraîche de l'extérieur qui a fait entrer de nouvelles cultures dans les salles du ministère du Trésor.
FIRST en ligne – Avec la nomination du ministre Saccomanni, le monopole des données sur les comptes publics et l'autoréférentialité avec lesquels la Comptabilité générale a exercé ces dernières années un pouvoir anormal sur les gouvernements et la politique et créé une sorte d'État dans l'État prendront-ils fin ?
CAVAZZUTI – L'autoréférentialité et le monopole indu de la connaissance des données des finances publiques entre les mains de la Comptabilité générale de l'État doivent cesser. Comme l'économiste Amilcare Puviani le dénonçait déjà en 1903 (après 34 ans d'activité à la Comptabilité générale de l'État) dans son essai mémorable sur la « Théorie de l'illusion financière » « le bilan en dit beaucoup plus ou beaucoup moins comme on veut. Il reste un sphinx impénétrable… la véritable situation des comptes est cachée dans un ciboire obscur ». Les nominations de Saccomanni sont la prémisse pour que tout cela change enfin et que l'insupportable ciboire gouverné par des bureaucrates aille au grenier. Mais il y a une autre anomalie qui doit être signalée.
FIRST en ligne – Qu'est-ce?
CAVAZZUTI – L'absence de toute activité budgétaire, nécessaire aux décisions stratégiques, au profit d'une comptabilité pure et simple de l'Etat : il ne suffit pas de rendre transparentes les données comptables du budget public mais il faut aussi rendre claires les informations qualitatives et quantitatives (nombre et mobilité des salariés, kilomètres de routes à construire, volume des achats publics, etc.) qui sous-tendent ces données comptables, sans lesquelles il devient difficile de maîtriser réellement le budget public et de mener une véritable politique économique. Le solde définitif du budget de l'Etat n'est qu'une représentation comptable détachée de toute considération sur le degré de réalisation des objectifs. La culture de l'évaluation des effets microéconomiques des dépenses publiques est encore totalement absente de la haute bureaucratie.
FIRST en ligne – Naturellement la comptabilité n'est que la pointe de l'iceberg, mais il ne croit pas qu'il y ait beaucoup à innover dans le domaine de la bureaucratie aussi par rapport à sa formation, son recrutement, son salaire, son inamovibilité et, parfois, même les tentations de la corruption ?
CAVAZZUTI – Certes il faut intervenir au plus vite sur tous les aspects critiques de la bureaucratie mais un point souvent négligé mais essentiel est aussi et surtout celui d'éviter les soi-disant portes tournantes entre les conseillers d'Etat et la haute bureaucratie qui déterminent un conflit d'intérêt au profit des bureaucraties et au détriment de l'efficacité de l'administration publique : un conflit perturbateur aux répercussions politiques énormes car, lorsque les conseillers d'Etat se glissent à des postes clés dans les ministères, ils se préoccupent avant tout de préparer des lois qui défendent le rôle (et le salaire) de la haute bureaucratie.
FIRST en ligne – Cependant, il y a aussi d'autres aspects critiques à affronter et à résoudre dans la relation entre la politique et la haute bureaucratie. Quelles sont ses suggestions ?
CAVAZZUTI – Pour la formation de la haute bureaucratie, en fait, une sorte d'Ena italienne serait nécessaire car l'École supérieure d'administration publique a été une grande déception qui a produit principalement des yesmen plutôt que des gestionnaires publics modernes. La règle selon laquelle les hauts bureaucrates sont servis par l'Etat plutôt que des serviteurs de l'Etat doit s'arrêter sur la transparence et le contrôle des rémunérations. Quant à la lutte contre la corruption, le chemin est essentiellement celui d'élever les niveaux de transparence et de faire de l'administration publique une véritable maison de verre plutôt que le refuge du sphinx.
FIRST en ligne – Professeur, vous avez eu la chance de côtoyer deux grands ministres du Trésor comme Andreatta et Ciampi, dont vous évoquiez tout à l'heure comment ils géraient les hautes fonctions qui en dépendaient mais, outre les nominations, quel était le style avec lequel réglementaient-ils les relations avec la haute bureaucratie ?
CAVAZZUTI – Leur véritable force dans leurs relations avec la haute bureaucratie était leur nette suprématie intellectuelle et culturelle : ils connaissaient trop bien les problèmes auxquels ils étaient confrontés pour qu'un haut fonctionnaire songe à leur mentir ou à essayer de leur faire trébucher, et lorsqu'il y avait une tentative irréaliste de ce sens fut aussitôt circonscrit et neutralisé. Il était impossible qu'Andreatta et Ciampi finissent entre les mains de la bureaucratie mais cela nous dit que la préparation et la qualité des ministres restent un point crucial. Deuxièmement, Andreatta et Ciampi étaient non seulement attentifs aux orientations politiques générales et à l'activité parlementaire, mais ils consacraient de l'énergie aux problèmes spécifiques de leur administration qu'ils abordaient en utilisant beaucoup d'énergie fraîche de l'extérieur. C'est la leçon qu'ils ont léguée dans la relation entre le gouvernement et la bureaucratie.
FIRST en ligne – Que retenez-vous particulièrement de l'action d'Andreatta ?
CAVAZZUTI – Tout d'abord, un fait qui a fait grande impression : comme on disait à l'époque, il est allé ouvrir tous les tiroirs des bureaux les plus importants du ministère du Trésor. Puis le Rapport sur la réorganisation des statistiques financières de l'Administration Publique (qui est resté lettre morte après lui) et enfin la mise en place de la Commission Technique des dépenses publiques chargée d'étudier et d'examiner de près l'activité dépensière des ministères.
FIRST en ligne – Et de Ciampi au Trésor ?
CAVAZZUTI – La tâche confiée au chef de cabinet De Joanna de revoir les critères de comptabilité et de classification pour la construction du budget public afin de rendre la discussion au Parlement plus évidente et plus constructive et la soustraction conséquente du monopole de Finsiel sur le système d'information du budget de l'Etat. Comme Andreatta, Ciampi était aussi très attentif au fonctionnement de la machine de l'administration publique, quitte à susciter une certaine méfiance dans la haute bureaucratie. Et les fruits ont été vus.
Su POLITIQUE et BUREAUCRATIE a récemment pris la parole sur FIRSTonline :
Giulio SAPELLI (8 mai), Franck LOCATELLI (9 mai), Bruno TABACCI (11 May) e Linda LANZILLOTTA (14 May).
