La gravité du problème
Les tensions de marché, qui se sont manifestées dans le secteur bancaire italien ces derniers jours, ont mis en évidence une fragilité de notre système financier qui semble surtout être due à la présence d'un montant élevé de prêts problématiques dans la plupart des soldes bancaires feuilles. Cette situation est connue depuis un certain temps, mais qui est devenue plus difficile à contenir début 2016 lorsque les nouvelles règles européennes relatives au deuxième pilier de l'Union bancaire sont entrées en vigueur. De plus, ces évolutions réglementaires ont été précédées par l'éclatement de la crise de certaines banques régionales et locales italiennes et par une dégradation des perspectives macroéconomiques mondiales.
L'objectif de la proposition présentée ici est de permettre même aux banques italiennes les plus fragiles de résoudre le problème de l'excès de crédit prêts non performants (NPL) par le biais d'instruments de marché qui sont adossés, uniquement en dernier ressort, à des garanties fournies par l'État. Sans cette garantie qui, dans notre proposition, s'ajoute à celle apportée par les banques elles-mêmes et qui conduit ainsi à une "double garantie", les solutions envisagées (incluant les différentes formes de mauvaise banque ou recours aux garanties du marché) apparaissent inefficaces. De plus, la faisabilité de notre proposition suppose que la Commission européenne reconnaisse la nature systémique du problème, c'est-à-dire qu'elle considère la situation des NPL comme une menace concrète pour la stabilité financière non seulement de l'Italie mais de toute la zone euro. Conformément aux traités européens, une telle situation nécessiterait la suspension des règles sur caution en – c'est-à-dire l'implication des actionnaires et des créanciers subordonnés dans la résolution de la banque – en présence de l'activation du soutien public.
Les facteurs d'instabilité
La fin 2015 et le début 2016 ont été marqués par une évolution des perspectives de l'économie internationale qui a reproduit, mais en sens inverse, ce qui s'était passé entre l'automne et l'hiver 2014. La crise d'une partie des pays émergents, l'effondrement très excessif du prix du pétrole, le ralentissement de l'économie chinoise, la fragilité de la croissance américaine qui s'ajoutent à l'inversion du cycle des taux d'intérêt par la réserve fédérale, la possibilité encore indéterminée de nouvelles mesures de relance monétaire par la Banque centrale européenne sont une combinaison de facteurs qui a aggravé les attentes de croissance également pour les économies de la zone euro.
A cela s'ajoutait un choc spécifique à l'Italie, causée par la résolution de quatre banques régionales et locales qui représentaient une part minime des actifs bancaires nationaux (environ 1 %). En principe, l'épisode n'aurait pas dû avoir de signification systémique. Cependant, l'impact a été accentué par deux facteurs : d'abord, du fait des règles européennes votées à l'été 2013, le mode de restructuration des quatre banques a impliqué les détenteurs d'obligations subordonnées (petites ou grandes) ; d'autre part, cette modalité a fait comprendre à tous que l'entrée en vigueur - précisément à partir du 2016er janvier XNUMX - du nouveau règlement européen sur les résolutions bancaires axé sur la caution in aurait encore augmenté le coût pour les investisseurs de toute restructuration bancaire.
La dégradation de la situation macroéconomique et la choc idiosyncrasiques de l'Italie expliquent pourquoi il est devenu encore plus urgent de trouver une solution à l'excès de prêts problématiques, qui pèse sur notre secteur bancaire depuis au moins le premier semestre 2012 et qui représente son problème structurel majeur. Définir une solution efficace est plus difficile que par le passé, car les nouvelles règles européennes imposent le recours aux mécanismes du marché. Comme déjà mentionné, cependant, ces nouvelles réglementations continuent de reconnaître la possibilité d'une intervention de l'État, sous la forme de garanties aux processus de renforcement de capital connexes des banques concernées, si le simple recours au marché ne garantit pas le respect de conditions financières ordonnées .
Les criticités de la mauvaise banque
Pour faire face au problème, il faut que chacune des banques italiennes ait la possibilité de vendre un quota de prêts problématiques suffisant pour ramener le poids, par rapport à son actif bilantaire, dans des proportions physiologiques. En principe, ces cessions doivent avoir lieu aux prix du marché et disposer de véhicules de titrisation (appelés «véhicule à usage spécial':SPV). Cependant, il convient de considérer que, au cours des trois/quatre dernières années, les écarts moyens entre les prix de marché moyens de chaque NPL et la valeur correspondante enregistrée dans les bilans bancaires (valeur comptable) sont élevés. Un calcul approximatif indique qu'en moyenne, ces écarts sont de l'ordre de 25/30 points de base. Si notre calcul était correct, la cession d'une part adéquate des prêts problématiques conduirait à des pertes si énormes pour les groupes bancaires italiens les plus fragiles qu'ils nécessiteraient de nouvelles recapitalisations. Il existe donc un risque non négligeable que toute tentative de résolution du problème d'un seul coup (à chargement frontal) génèrent des chocs d'une ampleur telle qu'ils menacent la stabilité de l'ensemble du secteur bancaire et financier italien avec des répercussions sur le reste de la zone euro.
L'établissement d'un mauvaise banque par chacun des groupes bancaires concernés rencontrerait des problèmes similaires. Bien que la vente de prêts problématiques sur le marché par chacun des mauvaise banque peut être gradué dans le temps, le transfert des prêts problématiques de la banque d'origine aux prix du marché ferait apparaître immédiatement les pertes - comme cela s'est d'ailleurs produit dans le cas des quatre banques italiennes qui viennent d'être liquidées. A l'inverse, si ce transfert devait s'effectuer à des prix non marchands, c'est-à-dire plus proches des prix comptables, il y aurait une réallocation des pertes attendues au détriment du bilan de la "bad bank" spécifique qui doit cependant être incluse dans le consolidation du groupe de la banque d'origine. Il est d'ailleurs fort probable que, surtout dans ce dernier cas, la constitution de mauvaise banque déclencherait l'ouverture d'un processus de résolution, conformément à la directive européenne BRRD, avec l'application conséquente des nouvelles règles sur caution en. Comme déjà évoqué, une telle restructuration des groupes bancaires italiens se ferait dans des conditions encore plus onéreuses pour les épargnants que ce qui s'est passé pour les quatre petites banques restructurées fin 2015.
Le lancement d'un processus de résolution européen (impensable) pour une partie substantielle du secteur bancaire italien deviendrait presque certain en cas de mise en place d'un mauvaise banque public pour toutes les banques concernées. Il est vrai que, dans un tel cas, chaque groupe bancaire présentant une incidence excessive de prêts à problèmes maximiserait l'avantage de la vente progressive sur le marché de la partie des prêts qu'il a transférés au mauvaise banque Publique. Comme le gouvernement italien l'a appris ces derniers mois, la Commission européenne a néanmoins souligné l'impraticabilité d'une telle solution car elle est centrée sur un renflouement public.
La confrontation qui en a résulté entre les institutions européennes et le gouvernement italien semble avoir conduit à une solution de compromis, annoncée à la fois dans l'interview de la commissaire européenne à la concurrence - Margrethe Vestager - avec le Corriere della Sera le 21 janvier, et dans les déclarations du ministre italien de l'économie Pier Carlo Padoan. Le compromis devrait prévoir que chacune des banques italiennes puisse vendre, aux prix du marché, une partie adéquate de leurs prêts problématiques aux SPV. De plus, afin de lisser les écarts entre ces prix et les prix comptables, chacune des banques concernées est autorisée à souscrire une couverture d'assurance étatique ou publique pour ses différents prêts problématiques. L'aspect crucial est que cette couverture d'assurance doit être souscrite aux prix du marché. Ceci pose deux difficultés qui tendent à rendre le compromis inefficace. La première difficulté concerne l'(im)possibilité de fixer ex ante le prix de marché spécifique de chacune des garanties relatives à chacun des nombreux types de prêts problématiques, puisque l'achat et la vente proprement dits de ces garanties n'ont pas lieu sur le marché. La deuxième difficulté est que, même s'il était possible de fixer les conditions d'équilibre individuelles au moyen d'un marque au modèle, le coût de la garantie de marché sur chacun des NPL serait exactement égal à l'augmentation par rapport au prix qui serait fixé par la transaction de marché non garantie entre la banque et le SPV.
La nécessité d'une garantie de l'État
Pour sortir du cercle vicieux décrit, il faut introduire une garantie étatique qui permette, bien que sous des formes indirectes, de soutenir les prix de vente des prêts à problèmes. De cette manière, même les groupes bancaires italiens les plus fragiles pourraient vendre une partie de leurs différents types de prêts problématiques à des prix plus proches des prix comptables et, si nécessaire, pourraient recourir à des opérations de recapitalisation sans avoir à agir dans des conditions d'urgence.
Notre proposition envisage de recourir à plusieurs SPV dédiés au rachat de crédits problématiques. Ces SPV devraient bénéficier d'un système d'incitations par l'application de deux niveaux de garanties : un par les banques elles-mêmes et un second - en dernier recours - par l'Etat. A chaque achat de tranche avec différents ancienneté des prêts bancaires problématiques, les SPV bénéficieraient d'une garantie de chacune des banques impliquées pour couvrir - dans des limites prédéfinies - les pertes qu'ils pourraient subir en raison d'une différence positive entre les coûts engagés pour l'achat de chacun tranche et les revenus induits par leur perception ultérieure, graduelle et partielle tranche avec l'emprunteur initial. De plus, ils bénéficieraient d'une garantie butée arrière public si les banques individuelles ne pouvaient pas respecter la garantie fournie : l'État ou l'un de ses agents s'engagerait à garantir, même dans cette éventualité défavorable, une couverture jusqu'aux limites spécifiques préétablies par la recapitalisation des banques en difficulté.
La proposition dans son ensemble implique donc: a) un soutien aux prix de vente de chaque tranche de prêts problématiques, capables de rendre leur liquidation commode même par les banques les plus fragiles ; (b) la possibilité de ne pas recourir à la bail-in. Le point (b) repose sur la conviction que l'aide d'État de dernier recours, envisagée par notre proposition, est compatible avec le traité TUEF (traité sur le fonctionnement de l'Union européenne) et ne nécessite donc pas l'application des mécanismes de résolution envisagés par l'Union bancaire.
Aide d'État
Avant d'entrer dans les détails analytiques de la proposition, il est indispensable de justifier la dernière affirmation faite. À notre avis, la grave tension qui s'est produite sur les marchés financiers la semaine dernière et qui a impliqué les banques italiennes de manière injustifiée en raison de changements dans leurs conditions antérieures de solidité du capital, indique la présence de conditions d'instabilité systémique de nature à justifier un réexamen par le Commission européenne des modalités d'application des règles régissant les aides d'État aux banques. A cet égard, il convient de rappeler que l'article 45 de la Communication de la Commission européenne, relatif précisément à l'application à partir du 1er août 2013 des règles sur les aides d'Etat aux mesures de soutien aux banques dans le cadre de la crise financière (la intitulée « Communication sur le secteur bancaire »), prévoit la possibilité de déroger aux nouvelles règles relatives à la résolution des banques si la mise en œuvre de ces mesures met en danger la stabilité financière ou conduit à des résultats disproportionnés.
Cela s'est déjà produit au début de la crise financière internationale de 2007-09, lorsque la Commission a adapté les méthodes traditionnelles d'application du contrôle des aides d'État à l'évolution du contexte économique, en introduisant temporairement des éléments de plus grande flexibilité pour garantir la sauvegarde de la système. Le TUEF prévoit : à l'article 107, alinéa 2, lettre b que les aides accordées pour "réparer les dommages causés par ... des événements exceptionnels" doivent être considérées comme compatibles ; à l'article 107, paragraphe 3, point b), que la Commission est autorisée à considérer comme compatibles une aide "destiné à remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État membre". Cette deuxième disposition a constitué la base juridique, utilisée par la Commission pendant la crise, pour adapter les modalités de contrôle de la crise bancaire européenne (et, à minima, italienne) à l'intérêt général du système.
Conformément à cette approche et depuis 2008, la Commission a publié diverses communications tenant compte de l'évolution du contexte économique et financier. Elle a d'abord assoupli les critères d'appréciation des aides d'État au secteur bancaire, jusqu'à l'été 2013, puis les a progressivement durcis, dans le but de revenir, après les turbulences, à des critères d'appréciation des aides de s'appliquer de manière stable. C'est dans ce contexte que s'inscrit la communication de juillet 2013. Dans cette dernière communication, la Commission a annoncé qu'elle ne considérerait plus comme compatibles les aides d'État pour les recapitalisations bancaires qui ne reposaient pas sur un budget le partage des charges payable par les actionnaires et les créanciers subordonnés.
Les événements récents, qui ont entraîné une forte volatilité des cours de certaines banques italiennes dans un contexte plus général de baisse des cours boursiers, constituent une menace objective pour la stabilité de notre secteur bancaire et - par conséquent - du secteur européen. En outre, l'instabilité ne provient pas d'une détérioration moyenne de la qualité des bilans bancaires ou de nouvelles pertes de certaines banques italiennes, mais de l'application de la le partage des charges à quatre banques régionales et par des signaux – réels ou perçus – en provenance des autorités de supervision européennes et interprétés à tort par le marché comme le début d'un nouvel exercice de valorisation d'actifs ou une demande d'augmentation des provisions sur les prêts problématiques. Au fond, bien que la situation des banques italiennes soit conforme aux exigences prudentielles, un enchaînement d'événements s'est produit qui a fortement déstabilisé les marchés. Le fait que la liquidation des actions se soit calmée depuis n'implique pas qu'elle ne puisse pas se répéter ; fragilité, d'où est né le récent chocdemeure et peut donner lieu à de nouvelles turbulences.
Dans les circonstances susmentionnées, il serait raisonnable, pleinement justifiable et conforme à l'approche suivie jusqu'à présent dans les situations d'urgence, de convenir avec la Commission d'un nouvel instrument juridique de garanties publiques de recapitalisation, utilisable dans un délai limité et applicable à tous les pays européens banques viennent à se trouver attaquées et qu'elles sont - donc - en mesure de ne pas soutenir les engagements pris dans le cadre du processus de titrisation. L'activation de cet outil devrait exclure, jusqu'à ce que la situation se normalise, l'application de la caution en aux banques individuelles qui l'utilisent. Un processus de caution en en fait, cela aurait tendance à avoir un effet déstabilisateur au niveau du système.
Pièces jointes : NPL-liquidation.pdf
