Avec la mise en œuvre de la loi n. 124/2015, pour la première fois dans notre système juridique, un règlement organique (texte consolidé) des entreprises publiques est préparé. La réorganisation du cadre juridique des entreprises détenues s'imposait depuis longtemps ; déjà en 2008 Assonime avait indiqué quelques lignes directrices pour une réorganisation de la législation.
La délégation contenue dans la loi n. 124/2015 offre la possibilité de poursuivre deux objectifs complémentaires. Le premier est un objectif de simplification réglementaire : l'inclusion des dispositions dans un texte unique doit contribuer à plus de clarté et de stabilité de la discipline. Il faut surmonter le phénomène d'ajustements répétés qui caractérise la production de réglementations en la matière depuis 2007 et qui n'aide certainement pas à la bonne gestion des entreprises bénéficiaires.
Le second est un objectif d'ordre substantiel : il y a opportunité d'esquisser un meilleur cadre réglementaire que par le passé des points de vue (visés à l'article 1er) de la gestion efficace de l'actionnariat public, de la concurrence, de la rationalisation et de la réduction des dépenses publiques.
La réforme des entreprises bénéficiaires est sous l'attention des institutions européennes, comme l'indique le rapport 2016 sur l'Italie publié par la Commission en février dernier. La rationalisation des entreprises bénéficiaires peut en effet avoir un impact bénéfique sur les finances publiques et sur l'efficacité de l'économie, pertinent aux fins du respect du pacte de stabilité et de croissance.
De ce point de vue, il est important que le texte consolidé soit capable de favoriser une nette réduction du nombre de filiales (de 8000 1000 à 20 XNUMX), contienne des règles appropriées pour éviter le gaspillage des ressources publiques, s'inspire des principes de protection et de promotion de la la compétition. Le projet de décret législatif approuvé le XNUMX janvier par le Conseil des ministres est le résultat d'un long travail de reconnaissance et de réorganisation de la législation. Dans cette note, nous nous concentrons sur les principaux aspects de la discipline, suggérant des améliorations possibles à la formulation actuelle pour certains profils.
Adéquation de la législation à réglementer des réalités hétérogènes
L'une des difficultés majeures posées par la délégation est celle de rédiger un texte unique capable de réglementer des réalités profondément hétérogènes, allant des grandes entreprises industrielles cotées opérant à l'échelle mondiale aux entreprises internes des petites communes. Pour atteindre l'objectif et s'assurer que le cadre réglementaire des filiales publiques contient des dispositions calibrées aux différentes situations, le texte consolidé prévoit l'utilisation d'une série d'outils :
pour. une exception pour les sociétés cotées (art. 1, alinéa 5), sur la base de laquelle les dispositions du décret ne s'appliquent aux sociétés cotées que si elles sont expressément prévues. L'article 2, paragraphe 1, lettre o, définit clairement ce qu'il faut entendre dans ce contexte par sociétés cotées ;
b. la sauvegarde des dispositions relatives aux sociétés de droit individuel (art. 1, al. 4) ;
c. la possibilité de résoudre, par décret du président du Conseil des ministres, l'exclusion totale ou partielle de l'application des dispositions du décret aux sociétés individuelles à participation publique (art. 1, alinéa 6). À cet égard, il est crucial que ces dPCM soient motivées "en référence à l'étendue et à la qualité de la participation du public, aux intérêts publics qui y sont liés et à l'activité exercée". De cette manière, en effet, grâce à l'outil de la dPCM, il est possible de continuer à appliquer, même après l'adoption du texte consolidé, le critère contenu dans la loi d'habilitation sur la base duquel, pour les entreprises publiques, le les dérogations à l'application des dispositions de droit commun doivent être strictement proportionnées à ce qui est nécessaire à l'intérêt général.
Cette architecture permet la flexibilité nécessaire pour parvenir à une discipline suffisamment différenciée.
Gouvernance : rôle de l'actionnaire public et responsabilité
Comme l'a souligné à plusieurs reprises l'OCDE, dans les entreprises publiques, il existe un risque, d'une part, de responsabilité excessive de l'actionnaire public et, d'autre part, d'ingérence excessive dans la gestion. Il est donc crucial de préciser tant les pouvoirs et les responsabilités de l'actionnaire public que les domaines d'autonomie et de gestion des administrateurs.
Dans le rapport Assonime de 2008, divers souhaits ont été exprimés à cet égard. Tout d'abord, conformément au droit européen, toute obligation imposée aux entreprises pour la satisfaction d'objectifs de politique publique ou sociale doit être explicitement expliquée et réglementée ; les coûts découlant des obligations de service public devraient également être clairement identifiés et couverts de manière transparente (comme l'exigent les règles en matière d'aides d'État).
Deuxièmement, en sa qualité d'actionnaire, l'actionnaire public ne doit faire usage que des pouvoirs reconnus aux actionnaires par le code civil. La relation entre actionnaire et administrateurs doit être fondée sur la fixation d'objectifs de performance clairs, sur la reconnaissance de l'autonomie opérationnelle de l'entreprise et sur l'évaluation des administrateurs, en tant que détenteurs exclusifs du pouvoir de gestion, uniquement au regard des résultats obtenus dans poursuivre les objectifs convenus.
Les lignes directrices de l'OCDE insistent sur la professionnalisation de l'État en tant qu'actionnaire, suggérant la centralisation des participations dans une entité capable de remplir ce rôle, fixant des objectifs clairs et contrôlant la gestion des entreprises. Si l'on regarde les grandes lignes du texte consolidé sous cet angle, la décision de concentrer l'exercice des droits d'actionnaire pour les participations de l'État au MEF est appréciable, bien qu'en concertation avec les autres ministères compétents en la matière (article 9, alinéa 1).
Naturellement, au sein du MEF, sur le plan organisationnel, la séparation entre les bureaux chargés de l'exercice des droits sociaux et la structure chargée d'exercer les fonctions de contrôle sur l'application de la discipline, prévue par l'article 15 de la loi coordonnée, doit être assuré.
En matière de gouvernance, le règlement prévoit l'application des règles de droit commun pour l'actionnaire public, avec l'ajout de certaines dispositions contenues à l'art. 6 (principes fondamentaux sur la gestion des entreprises sous contrôle public). En particulier, l'article 6 prévoit l'obligation pour les sociétés contrôlées par le public de préparer des programmes spécifiques d'évaluation des risques de crise d'entreprise, informant l'assemblée générale, et de publier annuellement, avec les états financiers, un rapport sur le gouvernement d'entreprise.
Les sociétés sous contrôle public sont également tenues d'évaluer l'opportunité, compte tenu de la taille, des caractéristiques d'organisation et de l'activité exercée, d'intégrer les outils de gouvernement d'entreprise avec : la réglementation en matière de conformité ; un bureau d'audit interne; codes de bonne conduite; programmes de responsabilité sociale des entreprises. Si ces outils complémentaires ne sont pas adoptés, la société doit en justifier les raisons dans le rapport annuel de gouvernance.
