On a souvent considéré que politique industrielle et concurrence étaient inconciliables, mais ce n'est pas tout à fait le cas, et une synthèse est possible. Voici pourquoi.
Il fut un temps où l'UE considérait la concurrence comme une politique industrielle.
La poursuite d'objectifs stratégiques par le biais d'une politique industrielle commune n'est pas nouvelle en Europe. Cependant, les communications de la Commission sur la politique industrielle adoptées dans les années 1990 – visant à renforcer la compétitivité des entreprises européennes – reposaient essentiellement sur une approche horizontale, consistant en un ensemble de mesures sectorielles neutres destinées à améliorer l'environnement général dans lequel les entreprises évoluent. Cette approche était conforme à la conception traditionnelle du rôle de l'intervention publique dans l'économie européenne, qui s'est historiquement concentrée sur la limitation d'une intervention publique sélective au nom de la protection de la concurrence. À l'exception de quelques initiatives sectorielles, souvent destinées à rationaliser des secteurs industriels en difficulté, comme le plan Davignon pour la sidérurgie, ou d'initiatives plus ambitieuses telles qu'Esprit, la politique européenne de ces dernières décennies s'est fondée sur la mise en œuvre et l'achèvement du marché unique. Cet effort englobe les libéralisations des années 1990, l'abandon de l'intervention publique directe sur les marchés et les privatisations. Comme le disait le commissaire à la concurrence, M. Van Miert, au début des années 1990, la politique industrielle de l'Europe, c'était la concurrence.
L'époque de la politique industrielle européenne et le tournant de l'UE
Toutefois, depuis 2010, face aux crises qui affectent les économies européennes, la Commission a progressivement intégré une approche verticale, visant à soutenir des secteurs ou des technologies spécifiques, stratégiques pour la compétitivité et la transition de l'économie européenne. La réponse à l'urgence sanitaire liée à la COVID-19 a constitué un tournant décisif à cet égard : la nécessité d'une intervention publique massive pour soutenir la reprise a permis de repenser le système économique européen en vue de la double transition, écologique et numérique. Le déclenchement de la guerre en Ukraine a consolidé le concept de politique industrielle selon lequel l'intervention publique dans l'économie – y compris au niveau européen – est un outil essentiel à la mise en œuvre de la stratégie de l'UE.
L’Union a d’abord assumé un rôle central dans l’élaboration de politiques industrielles globales : initialement avec Next Generation EU (préfigurée par le Pacte vert pour l’Europe) puis avec la Facilité pour la reprise et la résilience (NRRP). Cette première initiative a permis la mobilisation de ressources européennes centralisées, certes pour soutenir des projets développés, selon des orientations communes, au niveau national. Par la suite, s’appuyant sur les analyses du rapport Draghi, la Commission a élaboré la Boussole de la compétitivité, qui représente le résultat politique des rapports Letta et Draghi. Cette boussole vise précisément à définir une vision et une série de stratégies pour renforcer l’UE par la rénovation du marché unique. Il s’agit d’une nouvelle étape fondamentale. Elle définit les trois piliers – innovation, résilience et sécurité – sur lesquels reposent les priorités de la Commission pour la période 2024-2029, soulignant la volonté de structurer l’approche industrielle proactive de l’UE.
Dans ce contexte, l'approche en matière d'aides d'État a également évolué : d'une approche guidée par l'impact des initiatives sur la concurrence, on est passé à une approche plus souple, visant à faciliter le développement des chaînes d'approvisionnement clés (batteries, hydrogène, semi-conducteurs). Ceci, bien entendu, en l'absence de ressources communes, engendre un risque d'asymétries entre les pays quant à leur capacité de soutien financier. Les raisons de ce récent changement d'approche sont, comme chacun sait, diverses : l'intégration du développement durable, environnemental et social, parmi les objectifs de l'Union et la dynamique de décarbonation qui en découle, également liée à l'autonomie énergétique ; la question de la résilience, afin de répondre à la menace qui pèse sur la sécurité d'approvisionnement, d'abord avec la Covid-19, puis avec l'évolution de l'équilibre géoéconomique. Mais surtout, ce changement découle de la perte de compétitivité perçue de l'économie européenne par rapport aux États-Unis et à la Chine, due au retard de l'industrie européenne dans l'adaptation à la révolution numérique et à l'intelligence artificielle, à la transition énergétique et à la mobilité électrique. Ce n'est pas un hasard si ces domaines ont été les plus touchés par les interventions prévues par Next Generation EU pour remettre le système économique industriel européen sur la voie de l'innovation.
Politique industrielle et concurrence
La politique industrielle englobe toutes les interventions publiques visant à rendre la structure économique plus efficiente. Ces interventions peuvent toutefois présenter différentes caractéristiques : elles peuvent être horizontales, s’appliquant à toutes les entreprises quel que soit leur secteur (crédits d’impôt recherche et développement) ; elles peuvent aussi concerner uniquement certains secteurs ou zones géographiques ; elles peuvent également cibler la structure spécifique d’une entreprise, en encourageant les fusions pour atteindre la taille critique nécessaire à la compétitivité sur les marchés ou pour réaliser les investissements de grande envergure indispensables.
Les interventions en matière de politique industrielle n'entraînent pas nécessairement des restrictions à la concurrence. En effet, comme nous le verrons, politique industrielle et concurrence dynamique peuvent être complémentaires. Cependant, les expériences nationales des années 60 et 70 reposaient souvent sur la création de « champions nationaux » dotés d'un fort pouvoir de marché, partant du principe que cela aurait des effets positifs sur les marchés en amont et en aval, freinant inévitablement la concurrence. Or, ces politiques ont rarement produit d'effets positifs.
De nombreuses analyses montrent en réalité que l'intervention publique et la concurrence sont complémentaires. Dès les années 90, les travaux de Michael Porter, expert en analyse stratégique à Harvard, ont démontré que, outre la mise à disposition de ressources et de capital humain, l'intervention publique, qui fournit des infrastructures matérielles et immatérielles, stimule la demande publique et l'accès au financement dans les secteurs innovants, ainsi qu'un environnement concurrentiel dynamique favorisant l'efficacité et l'innovation, constituent des éléments essentiels de l'avantage concurrentiel des systèmes économiques.
Par exemple, dans le secteur automobile japonais, caractérisé par la prédominance de politiques protectionnistes, c'est la forte concurrence interne entre les constructeurs qui a stimulé l'innovation. Ainsi, selon Porter, l'intervention publique a également permis de garantir un environnement concurrentiel grâce à l'application de lois protégeant la concurrence. Des analyses plus récentes, portant sur le rôle de l'innovation dans la croissance économique, aboutissent également à la conclusion concernant la complémentarité entre concurrence et intervention publique sur le marché : elles soulignent le rôle de la concurrence, mais aussi celui de l'intervention publique pour la stimuler et la maintenir.
Des économistes comme Aghion et Tirole, s'appuyant sur le paradigme schumpétérien selon lequel l'innovation est motivée par la volonté de capter les profits supplémentaires découlant de la domination du marché – qu'elle soit temporaire ou permanente –, dépassent le pessimisme de Schumpeter. Ce dernier prédisait que cette course mènerait à la monopolisation, puis à la bureaucratisation et à la stagnation. Ils soulignent au contraire qu'un environnement où les concurrents rivalisent entre eux et avec l'entreprise leader stimule constamment l'innovation et favorise l'innovation tant au niveau des produits que des technologies. Ceci permet les avancées technologiques qui lèvent les résistances au changement.
La nouveauté de ces contributions réside non seulement dans le fait que, contrairement à Schumpeter, elles ne conçoivent pas le processus concurrentiel comme aboutissant à la domination du monopoleur, mais plutôt comme un défi constant lancé par l'innovation générée par la concurrence, grâce à l'adoption de nouvelles technologies et à la création de produits alternatifs. Ceci permet d'éviter la dépendance au sentier qui caractérise l'activité innovante, moins disruptive, des entreprises bien établies sur le marché.
Deux recommandations s'imposent : l'intervention publique doit viser l'innovation et soutenir les secteurs de pointe, en favorisant la concurrence. Il est notamment important de garantir l'accès à des aides financières pour les secteurs innovants, et donc à haut risque, ainsi que pour les petites et moyennes entreprises et les jeunes entreprises. Ces aides doivent également soutenir la recherche et le développement et la formation. En effet, la contribution des nouvelles entreprises constitue un élément clé de la pression concurrentielle. En comparant le chiffre d'affaires des entreprises aux États-Unis et en France, Aghion montre que dans les économies les plus innovantes, les taux de création et de disparition d'entreprises sont plus élevés que dans les économies moins innovantes, ce qui explique la durée de vie moyenne plus courte des entreprises. Par ailleurs, cette dynamique entre entreprises se traduit par la position relative des entreprises en matière de création de valeur et d'innovation, ainsi que par l'importance des secteurs dans lesquels elles opèrent.
Ce dynamisme du secteur représente une différence significative entre les États-Unis et l'Europe. Comme le souligne également Draghi, cela est particulièrement vrai pour les entreprises les plus actives en recherche et développement. Alors qu'aux États-Unis, les entreprises et les secteurs dans lesquels elles opèrent ont varié au fil des ans, en Europe, le secteur automobile et les entreprises qui y travaillent restent la référence.
Concurrence et droit antitrust
Dans ce contexte, il est clair que les pouvoirs publics ont également pour mission de protéger l'environnement concurrentiel et, par conséquent, de faire respecter les règles antitrust afin de maintenir une saine concurrence sur le marché. Toutefois, comme nous l'avons expliqué, il convient de souligner que le paradigme de la concurrence qui doit guider l'application de ces règles revêt une nature spécifique, bien différente de celle du bien-être du consommateur, et vise à évaluer si un comportement est efficient et procure un avantage au consommateur.
L'analyse devrait plutôt se concentrer sur la concurrence dynamique, c'est-à-dire le maintien de structures concurrentielles où les entreprises leaders sont constamment mises au défi par leurs concurrentes, ce qui engendre un fort dynamisme du marché. Cette conception de la concurrence a des implications sur la manière dont nous pensons que le droit de la concurrence, et le droit européen en particulier, devraient être appliqués : d'une approche statique axée sur l'efficacité et le bien-être du consommateur, il s'agit désormais d'appréhender le processus concurrentiel et les obstacles à la croissance des entreprises.
On peut en trouver un exemple dans les orientations récentes relatives à l'application de la législation, tant en ce qui concerne la législation sur les plateformes (DMA), qui impose aux concurrents d'accéder aux plateformes et d'assurer l'interopérabilité des services, qu'en ce qui concerne la législation sur les abus de position dominante, dont l'application semble évoluer vers un renforcement. Les lignes directrices proposées pour l'application de l'article 102 illustrent cette évolution : elles réduisent la référence au test de l'AEC, s'appuyant explicitement sur le critère d'efficacité, et semblent indiquer une volonté de renforcer la protection de la structure concurrentielle du marché, notamment par un recours plus large au critère de concurrence fondée sur le mérite et par une taxonomie des comportements.
La concurrence dans le rapport Draghi
Les récentes initiatives de politique industrielle de la Commission auxquelles nous avons fait référence s'appuient sur le plan de relance de la compétitivité européenne présenté dans le rapport Draghi, qui analyse les causes de la perte de compétitivité de l'économie européenne survenue au début des années 2000 et propose des stratégies pour encourager l'innovation et les investissements horizontaux et sectoriels.
Le rapport souligne également que la concurrence est un élément essentiel au rétablissement de la compétitivité européenne : « L’analyse des données empiriques disponibles montre clairement qu’une forte concurrence entraîne non seulement une baisse des prix, mais tend aussi à stimuler la productivité, l’investissement et l’innovation. » Toutefois, le rapport précise également que les secteurs technologiquement innovants, qui doivent jouer un rôle plus important dans l’économie européenne, sont aussi ceux qui présentent l’échelle nécessaire à l’innovation, et c’est sur cette échelle que repose la concurrence, bien plus que sur les politiques de prix.
Le rapport Draghi semble donc adopter explicitement une vision de la protection de la concurrence qui prend en compte les incitations à innover et celles nécessaires pour atteindre une taille suffisante afin d'être un acteur innovant et compétitif efficace. Dans cette perspective, le rapport Draghi souligne clairement l'importance de parachever le marché unique, notamment dans le secteur des services, où l'innovation est la plus forte et les barrières nationales les plus importantes. Toutefois, il semble essentiellement approuver la nouvelle approche de la politique européenne de concurrence telle que définie dans la loi sur la concurrence et les marchés (DMA) et les orientations proposées concernant l'article 102 : en effet, il propose d'étendre la DMA des plateformes aux entreprises dominantes du secteur numérique et souligne l'importance de l'interopérabilité, tout en introduisant des conditions dans l'octroi d'aides et d'avantages financiers pour l'accès ouvert.
Tout en soulignant l’importance de la « coopétition », c’est-à-dire la coopération entre concurrents dans le développement des phases préconcurrentielles, telles que les grandes infrastructures et la recherche et le développement, et donc la nécessité d’orientations opportunes de la DG Concurrence, le rapport estime néanmoins que la Commission devrait se doter de nouveaux pouvoirs pour s’ouvrir à la concurrence dans les secteurs caractérisés par des comportements collusoires, notamment par l’octroi de nouveaux pouvoirs au moyen d’un « nouvel outil de concurrence ».
Le rapport s'inquiète toutefois de l'utilisation inefficace des politiques d'aide, soulignant comment l'expansion de cet instrument pendant la pandémie de COVID-19 et la crise énergétique déclenchée par la guerre en Ukraine a « fragmenté le marché commun, faussé la concurrence, détérioré les finances publiques et engendré une course aux subventions inefficace ». Il préconise un retour à un contrôle des aides d'État, conçu pour mener des actions stratégiques coordonnées. Dans cette perspective, et compte tenu de la source nationale actuelle de l'aide, le rapport recommande son utilisation dans le cadre de projets importants d'intérêt européen commun, qui visent à financer des innovations de pointe par le biais d'initiatives multinationales.
Naturellement, compte tenu de l'importance des économies d'échelle dans les secteurs innovants, le rapport Draghi met l'accent sur le contrôle des concentrations, qui exige une attention particulière quant à l'examen des effets des fusions sur l'efficacité et l'innovation. Si le rapport soutient que ces effets ne devraient pas influencer l'analyse des entreprises en position dominante, la Commission devrait instaurer une « défense de l'innovation », notamment en publiant des lignes directrices pour faciliter leur présentation et leur analyse, et en envisageant la possibilité d'imposer des contraintes d'investissement et de temps pour leur mise en œuvre.
Comme chacun sait, les propositions du rapport ont été prises en compte par la Commission lors de la préparation de la révision des lignes directrices relatives au contrôle des concentrations, récemment soumises à consultation : on notera dans ces lignes directrices l’attention portée aux objectifs de résilience et d’innovation, ainsi que l’accent mis sur le maintien d’une structure concurrentielle et l’introduction d’une attention particulière aux acquisitions prédatrices visant à consolider une position sur le marché ou à éliminer des concurrents potentiels.
À propos des « Champions européens »
Bien que le rapport Draghi s'oppose explicitement aux positions dominantes, son approche du contrôle des concentrations, visant à tenir compte de l'innovation et de la nécessité d'atteindre une taille critique, a été interprétée par beaucoup comme favorisant les « champions européens », souvent mis en avant. À cet égard, la question apparaît particulièrement préoccupante, notamment au regard des expériences passées, et mérite donc un examen plus approfondi.
Dans un environnement concurrentiel, l'émergence d'entreprises européennes championnes sur leurs marchés est certes souhaitable ; cependant, il n'est nullement certain que la concentration des entreprises sur le marché soit nécessaire pour créer des champions : les champions américains des technologies numériques et de l'IA ne sont pas le fruit de concentrations, mais d'entreprises qui se sont développées par croissance interne, en s'étendant aux marchés grâce à l'innovation.
Le sujet semble important si l'on considère les exemples qui sont fréquemment évoqués dans nos débats.
Airbus en est un parfait exemple. Cette entreprise est à juste titre considérée comme un modèle de collaboration franco-britannique pour concevoir et construire un avion gros-porteur capable de concurrencer un marché auparavant dominé par les entreprises américaines. Comme le soulignent également Rey et Tirole, Airbus était en réalité un nouvel entrant, défiant les entreprises américaines qui dominaient le marché avec un produit aux caractéristiques totalement inédites. Elle correspond donc mal à l'image d'un champion européen né de la consolidation d'entreprises déjà bien établies et disposant d'un poids significatif sur le marché. En effet, son succès témoigne de l'efficacité du paradigme concurrentiel, qui incite un nouvel entrant à défier les entreprises dominantes.
Un cas plus pertinent aurait été celui de la fusion d'Alstom et de Siemens, deux entreprises quasi duopolistiques, mais farouches concurrentes proposant des modèles en constante évolution sur le marché européen du TGV, et leaders sur les marchés non européens ouverts à la concurrence (notamment les États-Unis et certains marchés asiatiques). L'opération a été interdite par la Commission en 2019 : outre la création d'un quasi-monopole sur les marchés du matériel roulant et de la signalisation, érigeant des barrières quasi insurmontables à la concurrence potentielle, leur fusion aurait entraîné une réduction substantielle du dynamisme du marché, freinant ainsi la recherche d'efficacité et d'innovation. Par ailleurs, la redoutée concurrence chinoise sur les marchés européens ne semblait pas constituer une menace crédible.
En effet, dans les années qui suivirent, les deux entreprises conservèrent une position dominante sur les marchés mondiaux, remportant des appels d'offres pour des projets ferroviaires aux États-Unis et en Asie (Siemens au Vietnam), tandis que CRRC, soutenue par l'État chinois, notamment pour le financement de ses projets, rencontrait d'importantes difficultés en Indonésie. En bref, les exemples cités ne plaident pas particulièrement en faveur des « champions européens » : une analyse approfondie confirmerait d'ailleurs la pertinence d'une approche prudente de la part de la Commission. Certes, on ne peut exclure que, dans certaines circonstances, le regroupement de grands opérateurs puisse favoriser l'innovation et le développement du marché. Mais les exemples sont tout à fait différents.
En 2017, la Commission européenne a bloqué le projet de fusion entre la Bourse de la zone euro et la Bourse de Londres, qui contrôlait alors la Bourse italienne. La Commission craignait que cette fusion ne crée une place de marché européenne dominante pour les actions et qu'elle n'instaure un quasi-monopole sur les marchés aval de compensation et de règlement des obligations d'État, où intervenaient plusieurs opérateurs. Faisant fi de l'importance de la concurrence avec les autres opérateurs européens, notamment américains, la Commission n'a pas saisi à l'époque le caractère essentiel de l'infrastructure nécessaire au développement d'un marché européen des capitaux large et performant, ni la nécessité de simplifier les systèmes de post-négociation associés. Vingt ans plus tard, cette question est considérée comme fondamentale pour la compétitivité européenne.
Conclusions
On considère souvent que la concurrence et la politique industrielle s'excluent mutuellement. Or, comme nous l'avons démontré, ce n'est pas forcément le cas : au contraire, elles se complètent pour garantir un environnement concurrentiel propice à l'innovation technologique et de produits. Cela a toutefois des implications importantes sur la conception des mesures de politique industrielle et sur les critères d'application des mesures de protection de la concurrence.
Il a été avancé que les mesures devraient être conçues pour favoriser les secteurs présentant le développement technologique le plus rapide et le contenu le plus innovant, créant ainsi les conditions de la naissance et du développement de nouvelles entreprises innovantes capables de concurrencer les entreprises établies, même en utilisant des paradigmes non consolidés.
Par ailleurs, l'action antitrust devrait viser à préserver des structures concurrentielles où les entreprises leaders sont constamment mises au défi par leurs concurrentes, favorisant ainsi un fort dynamisme du marché. Il est à espérer que, malgré un contexte très complexe, pour des raisons économiques, réglementaires et politiques, l'action de la Commission puisse continuer à progresser dans ce sens.
