La transposición de la Directiva europea sobre el calendario de pagos del PPAA para el suministro de bienes y servicios no ha resuelto el problema de enajenar el importante stock de deudas vencidas e impagadas (estimadas ahora por el Banco de Italia en 91 millones de euros) , tampoco parece haber erradicado por completo el fenómeno de la morosidad también de cara al futuro. En presencia de normas no estrictas (europeas y nacionales) sobre la contabilización de las deudas comerciales en la deuda de los PPAA, las administraciones tenían y en parte todavía tienen un fuerte incentivo para eludir las restricciones del pacto de estabilidad retrasando el pago de los sus deudas y no certificarlas al vencimiento; luego abordar el problema de las sanciones previstas por la ley a través de convenios conciliatorios con los distintos acreedores, basados en el chantaje implícito de mayores retrasos en los pagos mismos contra quienes no aceptan la propuesta de convenio conciliatorio.
Las herramientas previstas por el gobierno de Monti, y el mismo endurecimiento de las sanciones por mora introducido en ejecución de la Directiva europea, no han resuelto el problema. El decreto-ley n. 35 de 2013 regula el pago de un primer tramo de 20 millones, aplaza un segundo tramo de 2014 millones al 20, nada dice sobre otras deudas vencidas.
Ni siquiera la hipótesis, diversamente declinada, de conceder a nuestras empresas adelantos bancarios sobre sus créditos frente a las administraciones públicas resultó decisiva. Si el anticipo implica la transferencia definitiva de la propiedad del crédito al banco, la empresa carga con la tasa aplicada al descuento; y el sector bancario se ve obligado a añadir créditos con plazos de pago inciertos (aquellos hacia las administraciones públicas, sólo parcialmente garantizados por el Fondo Central de Garantías) a su ya importante stock de préstamos dudosos y problemáticos. Si, por el contrario, el anticipo no implica la transmisión definitiva de la propiedad del crédito sino únicamente su concesión en garantía, las empresas incrementan su costoso nivel de endeudamiento con los bancos y se ven obligadas, en base a la legislación vigente, a renunciar a las acciones contra la PA Incumplidora (con el riesgo de ser postergados en los pagos frente a quienes en cambio emprenden acciones legales o amenazan con hacerlo). Además, especialmente en una situación de crisis crediticia como la actual, estas mismas empresas corren el riesgo de verse desplazadas respecto a la concesión de crédito ordinario por la reticencia de los bancos a sumar anticipos a la masa de préstamos desembolsados.
Por lo tanto, es necesario adoptar una solución más drástica: se entiende que las deudas comerciales que no sean impugnadas en tiempo y forma deben ser liquidadas dentro del plazo legal (disposición ya vigente); pero también prever que, si por cualquier causa no pueden ser liquidados, deben en todo caso ser certificados e incluidos en la deuda pública (y en el Pacto de Estabilidad Interior), en el momento de su vencimiento (y para los atrasos dentro de 1 o 2 meses), previendo sanciones adecuadas (incluidas las personales) para quien incumpla estas obligaciones administrativas y contables; también prever herramientas de inspección eficaces para detectar y sancionar cualquier incumplimiento.
En los mercados internacionales, el consiguiente aumento contable del stock de deuda pública italiana no debería provocar tensiones excesivas; en gran parte ya se da por sentado (sobre todo ahora, tras la publicación de la estimación autorizada de Bankitalia) y podría verse contrarrestado por la imagen de mayor limpieza de nuestras cuentas que daría el país con la introducción de las normas que acabamos de indicar.
A nivel europeo, esta opción italiana de transparencia podría ir acompañada de una triple solicitud: a) la inclusión en el presupuesto público de todos los Estados miembros de las deudas del PPAA que están vencidas o vencidas, a través de una modificación del Eurostat normas; b) la exclusión (en aplicación de lo esbozado en el Consejo Europeo de junio de 2012) del presupuesto público de todos los Estados miembros de la parte del gasto de inversión pública cofinanciada por la UE o el BEI; c) una implementación piloto inmediata de esta forma parcial de regla de oro a los efectos del presupuesto público italiano.
El problema surge de manera distinta por el lado del déficit (rectius, deuda neta del PPAA), donde se aplica el límite del 3% anual. Mientras que para los pagos relativos a gastos corrientes no afectan al déficit de 2013 si se trata de facturas vencidas de años anteriores, esto no se aplica a los pagos relativos a gastos de capital, que en cambio afectarían al endeudamiento neto del 'año en curso'. Según una interpretación más restrictiva, limitada a los acreedores de la cuenta de capital, la transformación de acreedores comerciales en acreedores financieros afectaría también al déficit del ejercicio, como en el caso de la transferencia de empresas a acreedores, incluyendo las administraciones públicas. Por lo tanto, las medidas que se adopten deben concebirse de manera que liquiden de inmediato la mayor parte de los atrasos de las empresas, pero NO impliquen, al menos en la parte relativa a los gastos de capital, pagos de PPAA superiores a 6/7 mil millones por año, por lo que para no aumentar el déficit más allá del techo del 3%. Habría que añadir los pagos del PPAA, donde prevalece la interpretación más restrictiva que acabamos de mencionar, la posible transformación de los acreedores comerciales de la cuenta de capital en acreedores financieros.
También hay que considerar que el pago inmediato a las empresas de todos los créditos vencidos que tienen frente a las administraciones públicas, aunque se limite a las cuentas corrientes, ya generaría mayores ingresos por IVA en 2013, estimados entre 4 y 6 mil millones: en En el caso de las entregas de bienes y servicios a las Administraciones públicas, las empresas gozan de hecho del beneficio de la suspensión del impuesto. Este aumento de ingresos, no previsto en el presupuesto de 2013, podría destinarse a cubrir gastos puntuales (fondo de desempleo, aplazamiento de la subida del IVA, suspensión del IMU, despidos, misiones militares en el extranjero, etc.) que tendrá el nuevo Gobierno abordar y que actualmente no están financiadas en el presupuesto de 2013.
Desde este punto de vista, algunas de las propuestas que están sobre la mesa también deben ser evaluadas y delimitadas. Para el pago de deudas anteriores, debe excluirse o limitarse al mínimo la compensación de créditos/impuestos vencidos: en todo caso, afectando los ingresos, aumentaría el déficit del ejercicio en curso. Esta compensación, en forma de compensación entre los acreedores comerciales y los acreedores fiscales frente a la misma administración pública, podría utilizarse en cambio para agilizar el pago de los nuevos acreedores (es decir, los acreedores comerciales correspondientes a 2013) y, por tanto, para garantizar la aplicación efectiva de la nueva directiva. En el caso de las cuentas por pagar referidas al período corriente, la compensación tiene efectos neutrales en la dinámica del déficit.
Ciertamente útil -dentro de los límites señalados- es la revisión de los mecanismos del Pacto Interior de Estabilidad para permitir que los PPAA con excedentes administrativos u otros activos líquidos los utilicen para liquidar la morosidad comercial. Sin embargo, vale la pena enfatizar que, por las razones antes mencionadas, esta revisión debe utilizarse para liquidar la deuda corriente únicamente, para no afectar el déficit del año en curso.
Dentro de los mismos límites, la financiación de la morosidad de la deuda mediante la emisión de valores públicos es útil, aunque más fácilmente practicable (sin riesgo de duplicación) para las deudas de las administraciones estatales (una parte relativamente modesta del stock).
En el caso de las Comunidades Autónomas y entidades locales, es evidentemente necesario evitar cualquier solución que haga recaer el peso de la financiación de la morosidad en la totalidad de la base nacional de contribuyentes; De hecho, tales soluciones penalizarían a las administraciones virtuosas y correrían el riesgo de alimentar formas de irresponsabilidad o riesgo moral para el futuro (¡al final, Pantalone proporciona!).
Por lo tanto, es necesario proporcionar un mecanismo que satisfaga tres criterios: (i) permita a las empresas cobrar de inmediato el saldo de la mayor parte posible de sus atrasos, incluidas todas las deudas vigentes; (ii) no afecta al límite máximo del déficit público; (iii) no exime a cada administración de la carga correspondiente, si bien, en su caso, diluyendo en el tiempo (3/10 años) la senda de recuperación del exceso de endeudamiento, mediante una adecuada remodulación de los techos de endeudamiento permitidos a esa misma administración (que debería incrementarse inmediatamente en una parte igual al saldo de la deuda en circulación de cada administración, y luego disminuirse anualmente para completar la trayectoria de repago en el plazo previsto).
En esencia, una vez que la obligación de contabilizar y certificar todas las deudas vencidas (como se propuso anteriormente) se haya impuesto (y se haya hecho cumplir con fuertes sanciones e inspecciones efectivas), probablemente sería suficiente:
a) ordenar que los "límites máximos" de endeudamiento impuestos por el Pacto de Estabilidad Interior a cada AP se incrementen temporalmente (también en virtud del cómputo inmediato en la deuda pública) en una cantidad igual a la morosidad de las deudas comerciales de cada una, con un camino de “retorno” escalonado a lo largo de 5 años;
b) prever un mecanismo adecuado de garantía subsidiaria del Estado sobre los créditos certificados en cuenta corriente adquiridos por bancos u otros intermediarios financieros. Por parte del Estado, esta garantía NO afectaría al déficit y deuda pública, porque sería una garantía del pago de deudas ya contabilizadas en déficit y deuda pública. Por el lado de los bancos, estos créditos, dado que están garantizados por el Estado, tendrían un impacto limitado en los ratios de capital de acuerdo con las reglas de Basilea 3; además, podrían utilizarse –análogamente a la experiencia española– como garantía de préstamos en el BCE;
c) disponer que las administraciones públicas estén obligadas a negociar una reestructuración de las citadas deudas con los bancos u otros intermediarios de compra en un plazo no superior a 5 años; disponer que los PP.AA. tener una especie de derecho a la "portabilidad" de la deuda, en el sentido de poder reestructurarla con entidades de crédito de confianza, que tendrían derecho a tomar el relevo del banco adquirente reembolsándole el coste de compra y cualquier otro cargos; la garantía del Estado, la portabilidad de la deuda y la salida especial a que se refiere el inciso d siguiente, permitirían a los bancos conformarse con tasas de interés moderadas sobre el crédito así reestructurado;
d) establecer que los bancos posiblemente en dificultades puedan ceder estos préstamos a CDP, dentro de límites anuales predeterminados (¿3/4 mil millones?), cuando la AP en cuestión no pague los intereses y las cuotas de amortización al vencimiento, en este caso atribuyéndolas por ley a CDP el mismo instrumento de garantía que tiene actualmente para préstamos a Entidades Locales (delegación de pago sobre una parte de los ingresos del presupuesto, impuestos incluidos). A pedido de la AP en cuestión, CDP podría reestructurar aún más el préstamo durante un período de tiempo más largo (20-30 años); y podría (como ya se hizo en el pasado para las hipotecas con la garantía de la delegación de pago) utilizar los créditos como colateral para adquirir liquidez del BCE (que los considera, por la referida garantía, colaterales valiosos, sobre los que opera modestamente cortes de cabello).
Evidentemente, la ley no podría establecer un derecho de venta de los bancos ni una obligación de CDP de comprar los créditos en cuestión, de lo contrario podría volver a cuestionarse la clasificación de Eurostat de CDP fuera del perímetro de las PP.AA. (con el relativo fracaso de la desconsolidación de la deuda de CDP de la deuda pública). Pero esta obligación podría ser objeto de un acuerdo entre CDP y la Asociación Bancaria Italiana.
Las ventajas de la solución propuesta parecen obvias:
1) a todas las empresas se les pagaría de inmediato el monto total de su stock de crédito, al menos la porción actual;
2) los PPAA seguirían siendo responsables de la cobertura final de sus deudas (eliminación de formas de riesgo moral) pero tendrían 5 años para liquidar los atrasos y tendrían tiempo para reajustar sus balances o buscar otras soluciones (por ejemplo, desinversiones de activos) ;
3) para las cuentas por cobrar de capital, el pago se realizaría en cambio dentro de los tiempos, con los procedimientos y dentro de los límites establecidos por el decreto-ley n. 35/2013, para respetar el límite del 3% de la deuda neta, según la interpretación más estricta de las reglas de cálculo de la misma;
4) el pago de la totalidad del monto de las deudas actuales por parte de los bancos generaría ingresos por IVA no previstos de 6/8 mil millones. utilizable para coberturas puntuales, como la supresión del IMU para 2013, refinanciación de despidos y misiones internacionales en el extranjero);
5) el sistema crediticio-financiero contribuiría a la solución del problema en términos sostenibles;
6) cualquier intervención de CDP sería subsidiaria, escalonada y neutral desde el punto de vista de la deuda y el déficit.
En este último sentido, debe tenerse en cuenta que, en caso de intervención de CDP utilizando liquidez en la cuenta corriente de tesorería y no financiación del BCE, la deuda a cubrir con recurso al mercado aumentaría (mediante colocaciones adicionales de valores espaciadas en el tiempo y tal vez reservable para la riqueza nacional con emisiones especiales como parte del proyecto de relanzamiento del crecimiento), pero la deuda estatal con CDP disminuiría en la misma cantidad. En cualquier caso, el recurso al mercado sería inferior al previsto por el reciente decreto-ley sobre el pago de las deudas pendientes de las administraciones públicas.
Por otro lado, en relación con el punto 2), debe considerarse que las administraciones públicas, posiblemente imposibilitadas de hacer frente a los pagos ya reestructurados mediante una reordenación de sus balances, podrían valorar y vender bienes muebles e inmuebles de su propiedad (y tendría tiempo para hacerlo). Estos activos podrían eventualmente ser transferidos a fondos especiales (administrados por la Agencia de Bienes del Estado, o por CDP, o por otros) hasta que se liquide la deuda residual y se paguen los intereses correspondientes.
La activación de estos mecanismos tendría además la ventaja de sentar las bases para futuras operaciones extraordinarias de reducción de la deuda pública. La flexibilización temporal del Pacto de Estabilidad Interna podría, por ejemplo, graduarse de acuerdo con programas vinculantes y con plazos de enajenación de los activos de propiedad de los diversos PPAA. A medio plazo, la liquidación inmediata de las deudas públicas podría tener, por tanto, el efecto paradójico (pero no menos positivo) de provocar una reducción en lugar de un aumento de la deuda pública.
