El enfoque de la recapitalización bancaria
El comunicado de la cumbre de la zona del euro del 29 de junio de 2012 preveía la posibilidad de que el MEDE (Mecanismo Europeo de Estabilidad) recapitalizara los bancos de la zona del euro directamente, una vez que se estableciera el mecanismo único de supervisión con la participación del BCE. Como bien sabe esta Comisión, en las últimas semanas la aplicación de las decisiones de la Eurocumbre de junio se ha estancado en un debate poco constructivo sobre el tratamiento de los CD. “activos heredados” de los bancos españoles: por qué Alemania y otros países no quieren que el ESM cubra las pérdidas pasadas de los bancos españoles (y luego, poco después, las de los bancos irlandeses); pero si no se hace nada, el círculo vicioso entre la crisis bancaria y la crisis de la deuda soberana corre el riesgo de abrumar a España y reavivar la inestabilidad.
El principio fundamental a seguir en la gestión y resolución de crisis es que los recursos financieros destinados a salvar a los accionistas y acreedores nunca deben inyectarse en un banco: solo así, de hecho, el riesgo moral y la disciplina de mercado podrían funcionar de manera efectiva. La implicación de este principio es que cualquier transferencia de dinero a bancos en quiebra bajo un programa europeo de asistencia financiera no debe utilizarse para cubrir sus pérdidas, sino que debe interpretarse como un apoyo financiero temporal, para dar tiempo a los procesos de reestructuración necesarios, por lo tanto con fuerte condicionalidad. Desde este punto de vista, deben diseñarse las modalidades de intervención del MEDE en el capital de los bancos.
En este sentido, un ejemplo útil es el Troubled Assets Relief Program (TARP), adoptado por el gobierno de EE. UU. en octubre de 2008 para recapitalizar bancos y otras instituciones financieras sistémicas (por ejemplo, AIG) y frenar la crisis de confianza. Según ese modelo, las intervenciones de recapitalización se realizaban con la compra de acciones privilegiadas, a un costo muy conveniente, pero con estrictas condiciones y restricciones de gestión (por ejemplo, las políticas de remuneración y distribución de dividendos, y la designación de directores de administración). Al final del plazo preestablecido, los bancos que no estuvieran en condiciones de recomprar las acciones pasarían a ser propiedad del MEDE, que tomaría el control de las mismas; las pérdidas residuales serían cubiertas por la cancelación de las acciones ordinarias y la reestructuración de las deudas del banco distintas de los depósitos bancarios.
Este modelo tiene la ventaja de ofrecer a los accionistas privados la posibilidad de reorganizar el banco, evitando la nacionalización inmediata; pero si fracasa la reestructuración, los accionistas y los acreedores privados seguirán siendo totalmente responsables de las pérdidas del banco. Tenga en cuenta, sin embargo, que el programa de intervención podría ofrecer rendimientos positivos para el ESM, como sucedió con el TARP de EE. UU.
Seguro de depósitos y resolución de crisis bancarias
La unión bancaria europea requiere los tres pilares de supervisión, seguro de depósitos y resolución bancaria. La propuesta de la Comisión, a pesar de los temas críticos discutidos, representa un avance significativo en el frente de supervisión; el trabajo aún está incompleto para los otros dos componentes.
En cuanto a las garantías de depósitos, la propuesta de la Comisión Europea de julio de 2010 prevé la armonización de los sistemas nacionales de garantía de depósitos, introduciendo una obligación de financiación ex-ante por parte de los bancos, con aportaciones en función del perfil de riesgo, y contemplando también la posibilidad de préstamos entre los esquemas nacionales de diferentes países.
Sin embargo, todavía no estamos en el proceso de construir un sistema de garantía de depósitos europeo integrado, que incluya tanto el nivel europeo como el nacional. El primer requisito clave es que la garantía solo cubre a los depositantes y no puede utilizarse para cubrir pérdidas bancarias y proteger a los gerentes, accionistas o acreedores que no sean los depositantes. Además, se necesita un fondo de seguros europeo, que garantice una distribución adecuada de los riesgos de quiebra, o al menos de pérdidas significativas, de los grandes bancos transfronterizos. Es importante destacar que, a este respecto, la acumulación y puesta en común del fondo de seguro europeo comenzaría con el nuevo sistema y no afectaría a los recursos ya acumulados por los sistemas nacionales de garantía de depósitos. La constitución de un fondo europeo establece delicadas relaciones de conexión con los fondos nacionales, que probablemente deberían seguir existiendo, pero se verían empobrecidos por el traslado de la protección de los grandes bancos al ámbito europeo.
En cuanto a la garantía de depósitos, la propuesta de la Comisión para la creación de un marco legal europeo para la resolución de crisis bancarias prevé una armonización de los sistemas nacionales, con herramientas comunes de prevención (por ejemplo, elaboración de planes de recuperación y resolución), intervención temprana (por ejemplo, los procedimientos para la implementación de planes de recuperación, la convocatoria urgente de la junta de accionistas, el nombramiento de un administrador especial, y similares) y resolución (bancos puente, ventas de activos, bail-in). Pero la gestión de los procesos de resolución se deja a las autoridades nacionales; también se prevé el establecimiento de fondos de resolución nacionales, que deberían servir para apoyar las reorganizaciones empresariales.
Por lo tanto, en cuanto a los sistemas de garantía de depósitos, por ahora estamos pensando en términos de armonizar los sistemas nacionales, en lugar de crear un sistema único europeo. Pero sin un sistema europeo de gestión de crisis, el problema del riesgo moral no puede resolverse, debido a la tendencia de las autoridades nacionales a proteger a sus principales bancos.
La clave de la solución está en dotar a las Autoridades Europeas de Supervisión de todas las facultades de gestión de crisis, no solo de intervención temprana, como ha hecho la Comisión con su propuesta; entonces, lo que quede del banco después de todas las intervenciones de resolución puede confiarse efectivamente a las autoridades nacionales, sin temor a la "indulgencia supervisora".
Tal sistema presupone, sobre todo, la adopción del modelo estadounidense de supervisión de Acción Correctiva Inmediata (PCA), desarrollado por la Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC). Según este modelo, cuando el capital de un banco cae por debajo de ciertos niveles, los supervisores se ven obligados a actuar (sistema de acción obligatoria), con intervenciones de carácter progresivamente más invasivo a medida que se deteriora la solidez del capital.
