Independientemente de cómo se desarrolle la situación política actual, el tema del relanzamiento de la infraestructura está en la parte superior de las agendas del Gobierno y el Parlamento. De acuerdo con la datos del Observatorio de los Costes de No Hacer, 2010 fue el peor año en términos de goles marcados en los últimos cinco años. Sin embargo, tal vez afectado por la enfermedad del optimismo de la voluntad (que se opone al "pesimismo de la razón" - Antonio Gramsci), creo que hay condiciones para dar cuerpo a una reforma que permita relanzar las inversiones en infraestructura en nuestro país. Las razones son de diverso orden y se pueden resumir en los siguientes puntos.
A) Creciente evidencia de necesidades de infraestructura.
Como bien se destaca en el informe anual del Gobernador Draghi en el capítulo dedicado a la infraestructura, las necesidades ambientales, económicas, competitivas y sociales se suman para evidenciar una necesidad difícil de posponer. Las infraestructuras de red construidas en el siglo pasado, que se sabe desde hace tiempo que van a ser modernizadas (o sustituidas), se han deteriorado aún más aunque sólo sea por el efecto de los años y la obsolescencia tecnológica. Piénsese, por ejemplo, en las redes de gas, electricidad, agua, autopistas, ferrocarriles y también en las telecomunicaciones, cuya construcción se remonta a la segunda posguerra, si no antes.
A menudo, entonces, estas mismas redes necesitan ser completadas aunque, en general, no se trata de obras muy grandes ya que la cobertura del país es en cualquier caso amplia. El requisito de infraestructura también se refiere a la ingeniería de plantas como, por ejemplo, plantas de conversión de residuos en energía, suministro de agua, plantas de energía renovable y más. Luego están las infraestructuras innovadoras para las cuales el costo es relativamente cierto mientras que los beneficios son más complejos de cuantificar. Es el caso, por ejemplo, de la ultrabanda ancha (100 Mbytes) cuyo coste estimado para el país ronda los 10 millones de euros pero cuyos beneficios no son bien cuantificables. En definitiva, según nuestras estimaciones, en los próximos 15 años habrá que invertir alrededor de 300 millones de euros sólo en los sectores aquí mencionados; ¡El desafío es gigantesco!
B) Centrarse en las causas que bloquean los logros.
Pero, ¿de dónde viene el optimismo? En los últimos años, los académicos y los operadores han destacado los determinantes de los retrasos en la infraestructura y, a menudo, también han indicado posibles soluciones. Nosotros mismos, en el contexto del Observatorio de los Costes de No Hacer (véanse los distintos informes anuales y en particular el de 2009), hemos distinguido varias causas coadyuvantes que también pueden tener un carácter muy diferenciado; basta recordar el entrecruzamiento de oposición social (Nimby), bloqueos administrativos, cambios legislativos (a menudo durante la construcción) e incapacidad de decisión, entrecruzamiento que genera situaciones de “riesgo” que ralentizan o bloquean la construcción y alienan posibles nacionales y no. Luego hay elementos estructurales propios del sistema-país que juegan un papel importante, como por ejemplo la ilegalidad de diversa índole más que un sistema judicial engorroso e inoportuno, incapaz de garantizar los derechos. En resumen, ¡el "enemigo" a combatir está bien identificado! Por otro lado, en los últimos años también hemos vivido casos en los que se han realizado inversiones y se ha presenciado la modernización del sistema.
Pensemos, por ejemplo, en la renovación casi total de la capacidad de producción de electricidad o la ampliación de la red de transporte. Es opinión generalizada que un conjunto de reglas percibidas como transparentes, estables en el tiempo, justas y aplicadas con eficacia, es fundamental para despertar el interés a largo plazo de los operadores industriales y financieros. Pero también las normas, como el llamado decreto de liberación de centrales, que permiten ordenar y agilizar los procesos de toma de decisiones de las administraciones públicas, son elementos esenciales para cualquier hipótesis de recuperación. Finalmente, el enfoque en una estrategia de desarrollo de infraestructura clara y compartida para el país también parece ser significativo, donde el sistema político puede encontrar una convergencia adecuada; pero volveremos a esto en breve. La cuestión financiera no termina con el reordenamiento de reglas y procedimientos.
Hay obras que tienen una capacidad intrínseca de autofinanciarse en poco tiempo, otras requieren la búsqueda de fuentes de financiación públicas o semipúblicas; toda la cuestión de cómo compensar la crisis de las finanzas públicas requiere el desarrollo de lógicas innovadoras que deben ser apoyadas por intervenciones legislativas adecuadas. Como señala Draghi en varias ocasiones, se trata de desarrollar adecuados Análisis Costo-Beneficio, o incluso estudios sobre los Costos de No Hacer, para orientar los escasos recursos, sean públicos o privados, hacia los usos que generen mayores beneficios positivos. efectos para la comunidad.
C) Iniciativas actuales.
Junto a los logros antes mencionados de los últimos años, también existen proyectos normativos e intervenciones que persiguen el relanzamiento. Me gustaría señalar el Proyecto Logística, promovido por el Ministerio de Infraestructura, que tiene como objetivo abordar un tema crítico, los costos logísticos, que colocan a Italia en condiciones objetivamente desventajosas en comparación con la competencia internacional. La decisión de crear la Agencia del Agua (prevista por el Decreto de Fomento cuya conversión en ley deberá producirse en los próximos días) también va en la dirección correcta, aunque la formulación actual de la ley no parece satisfactoria ya que deja demasiado espacio para el sistema político, como por ejemplo delegando el nombramiento del director en el Consejo de Ministros, dando lugar a una solución que ciertamente no está exenta de riesgos.
El propio Decreto de Desarrollo podría albergar otras normas que aborden algunas cuestiones específicas. Esfuerzos dignos incluyen el compromiso de encontrar nuevas formas de financiamiento; la hipótesis de los eurobonos emitidos por la UE para financiar infraestructuras es un buen ejemplo. También la intervención en estas páginas de Franco Bassanini, presidente de Cassa Depositi e Prestiti, muestra cómo hay ideas y proyectos, algunos realizados y otros próximos a implementarse.
D) Hacia la construcción de una ley marco.
Entonces, ¿cuáles son las pautas para encontrar una solución definitiva a la pregunta? Referencias útiles son las legislaciones de otros países, como Francia e Inglaterra, sobre las cuales, sin embargo, no hay lugar para profundizar aquí. Sin pretender ser exhaustivo, por lo tanto, el objetivo de enfocar una regulación para las construcciones de infraestructura debe considerar al menos los siguientes aspectos:
1) Identificación del perímetro de referencia extendiendo la aplicación de la ley al espectro más amplio posible de casos, tal vez incluso distinguiendo diferentes niveles de importancia estratégica para el país sobre la base de parámetros objetivos.
2) Revisión global de los procedimientos de autorización para buscar la simplificación, evitar duplicidades, extender al máximo la lógica de la conferencia de servicio, garantizar tiempos determinados pero también favorecer la optimización de la calidad de las decisiones.
3) Revisión de las competencias de las administraciones locales para obras de alto nivel estratégico para el país.
4) Establecimiento de los procedimientos para involucrar a las partes interesadas con el fin de maximizar la recopilación y la aplicación de puntos de vista también en contra del trabajo, pero también con el fin de favorecer una asunción más clara de la responsabilidad por las decisiones tomadas (ver ejemplo del anuncio del público francés debate).
5) Establecimiento de los métodos para la determinación de los desembolsos compensatorios, especificando los criterios para la cuantificación de los topes máximos y los métodos concretos, que, por ejemplo, deben referirse únicamente a la creación de obras de urbanización y reurbanización territorial, evitando los pagos en efectivo.
6) Limitación de los recursos judiciales contra la construcción de la obra, demasiado a menudo instrumentales y oportunistas, pudiendo prever formas sancionadoras en caso de resultado negativo del recurso.
7) Institucionalización del seguimiento constante de las fases de implementación a través de una "sala de control" permanente que regula y dirige el proceso según una lógica de participación continua de los principales actores 8) Concentración de todas las autorizaciones (Conferencia de Servicios, Decreto EIA, adquisición de dictámenes y permisos, etc.) en un único momento asegurando la representación de todas las Administraciones implicadas.
El Gobierno está trabajando en esta dirección. El Grupo Interparlamentario sobre los Costos de No Hacer, impulsado por nosotros y recientemente constituido en el seno de los dos poderes del parlamento, representa también una oportunidad más para abordar una reforma desde un punto de vista bipartidista y de conjunto que realmente dé aliento al relanzamiento de la modernización a través de una ley integral que llamaremos, por conveniencia y también por superstición (dada la sustancial eficacia de las Desbloqueo-centrales), las "Desbloqueo-infraestructuras".
* profesor de la Universidad Bocconi y director del Observatorio de los Costos de No Hacer.
