En la conferencia promovida hoy por la Agencia Tributaria sobre «Legalidad fiscal italiana – Asimetrías y convergencias con Europa», se presentó en Roma el programa de investigación internacional de la «Fondazione Bruno Visentini – Ceradi-Luiss» que comparará diferentes sistemas de recaudación de impuestos en Europa (“Recaudación de Impuestos en la Unión Europea”).
La comparación con otros ordenamientos jurídicos europeos parece sumamente adecuada para orientar el debate italiano sobre la legalidad fiscal y sobre la lucha contra la evasión fiscal y de seguridad social, que está lleno de contradicciones. Se predica que se quiere atacar la evasión fiscal pero al mismo tiempo se cuestiona la severidad del cobro forzoso, encarnado por Equitalia. Se vislumbra una intervención más contundente para frenar el fenómeno, pero mientras tanto las herramientas que el propio Estado se ha dado, a través de la propia Equitalia, para desalentarlo están siendo condenadas al ostracismo. Vuelven bien las palabras del filósofo: «La ignorancia de las causas remotas dispone a los hombres a atribuir todos los acontecimientos a causas inmediatas e instrumentales. Porque estas son las únicas causas que perciben. Por eso sucede en todas partes que las personas cargadas de pagar impuestos al público descargan su ira sobre los recaudadores de impuestos, es decir, sobre los contratistas, los recaudadores de impuestos y otros funcionarios de las rentas públicas...» (Hobbes, Leviathan, 1651).
Desde 2006, al poner la recaudación de impuestos bajo control estatal, Italia se ha alineado con los principales sistemas europeos. Sin embargo, la acción de la agencia de cobro, Equitalia, a menudo se opone. Apalanca la intolerancia hacia la mayor severidad de su actuación, hoy más difícil de aceptar por las dificultades económicas objetivas que atraviesan muchos contribuyentes y la existencia de una legislación muchas veces compleja y severa en las sanciones. Pero la Agencia Tributaria y Equitalia, que es su expresión directa, actúan sobre la base del régimen normativo dado por el legislador. Esta estructura adolece de contradicciones debido a la estratificación de las reglas en el tiempo, muchas veces resultado de instancias accidentales. De ahí la utilidad de iniciar una investigación comparada y razonada, que puede ser de ayuda a un legislador atento que quiera intervenir en la materia según un designio general, y no de manera contingente, bajo el estímulo de las protestas. Voy a tratar de proporcionar algunos elementos de reflexión a continuación.
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En 2006, el estado nacionalizó el sistema de recaudación de ingresos públicos. La reforma, concebida durante el ministerio Visco e implementada por el ministerio Tremonti, quita a los particulares la tarea de cobrar impuestos, contribuciones a la seguridad social, multas, que no han sido pagados. Nace Equitalia Spa, de capital público, bajo el control de la Agencia Tributaria. La intención es abaratar el aparato recaudador y recaudar más de lo que podían hacer los particulares, en su mayoría bancos. Estos últimos también estaban aquejados de algún bochorno objetivo: si un gran deudor del Estado es también un gran deudor del banco, ¿qué crédito debe cobrarse con mayor o menor ímpetu?
Equitalia hereda por ley las agencias privadas de cobranza, con su personal y todo el stock de créditos impagados. En poco más de un año pasan a manos públicas hasta 37 empresas repartidas por todo el territorio nacional, con su dote de directores, auditores, gerentes, empleados, sistemas de información (desigual). La Región de Sicilia adopta un modelo similar. En poco más de tres años, Equitalia reorganizó el grupo y la actividad de recaudación. El número de empresas operativas se reduce drásticamente; pasamos de 37 a 17 empresas y luego a solo 3 (Norte, Centro y Sur); un ejemplo poco común de reducción espontánea en el número de subsidiarias públicas y el número relacionado de oficinas en los órganos corporativos relacionados.
Antes de que se nacionalizara el sistema de recolección, el Estado asignaba grandes sumas para sufragar los costos. En los últimos años de vida del sistema privado (2005-2006) el pago total a favor de los recaudadores, en concepto de compensación, ascendió a 470 millones de euros, por cada año, sólo por concepto de recaudación. Estas cantidades, señaladas por la ley con la denominación de «subsidio de vigilancia», estaban íntegramente sujetas a tributación general, es decir, estaban a cargo de todos los contribuyentes, fueran o no perceptores de la recaudación forzosa. La reforma de 2006 sitúa el coste del servicio a cargo sobre todo de los morosos, y no de la fiscalidad general. La asignación de supervisión primero se reduce y luego, desde 2009, se elimina por completo. Quien hoy disputa la llamada. Las tasas de cobro que cobra Equitalia a los incumplidores deben compararse con los costes del sistema cuando la carga recaía íntegramente en el Estado, por unos quinientos millones de euros al año. En última instancia, es una elección política: ¿quién debe asumir el costo de la colección?
Con la nacionalización, el legislador dota a Equitalia de algunas facultades incisivas, como la comunicación directa para embargar un crédito a terceros. Se introduce la regla por la cual si un acreedor de la administración pública es también deudor de Equitalia, no puede ser pagado por el Estado hasta que salde su deuda con el recaudador público (es decir, el llamado crédito "nominativo"). La detención administrativa de autos se convierte en una herramienta eficaz para garantizar los créditos pendientes. Equitalia hace un uso extensivo de la misma, como por ejemplo en la inscripción de hipotecas sobre inmuebles de deudores.
Las sumas recaudadas se disparan. De 2006 a 2010, el volumen de colecciones medio registradas creció un 77%. La recolección espontánea también está creciendo; la percepción de que Equitalia es seria en realidad fomenta el cumplimiento voluntario. La recaudación de créditos inscritos en el registro, que en 2005 ascendía a unos 5.1 millones, ascendió a 2010 millones en 8.8 (fuente: Tribunal de Cuentas, «Informe 2013 sobre la coordinación de las finanzas públicas»).
Equitalia también está llamada a gestionar un impresionante programa de pagos diferidos (los llamados abonos de facturas), cuyo alcance el gran público tiene poco conocimiento. A 31 de diciembre de 2012, Equitalia garantizaba aproximadamente un millón ochocientos mil pagos aplazados por un total de 21.8 millones en créditos (fuente: Tribunal de Cuentas a partir de datos de la Agencia Tributaria). La gestión de procesos similares, que entre otras cosas conciernen a miríadas de pequeñas acciones paquetizadas, presenta dificultades comprensibles, enteramente a cargo de la empresa pública encargada de la recaudación.
La vitalidad renovada del sistema de recolección inactivo encuentra una resistencia predecible. Los procedimientos masivos puestos en marcha por la nueva entidad pública conducen naturalmente a porcentajes de errores aún mayores. Algunas de ellas (como las denominadas carpetas locas) no son en absoluto imputables a Equitalia sino a las indicaciones incorrectas facilitadas por los acreedores; oa incertidumbres objetivas en la legislación, que se deja a la jurisprudencia resolver en litigio y en la suplencia del legislador. Sin embargo, cada carpeta de pago lleva el sello de Equitalia y los errores se atribuyen inevitablemente a esta última.
La crisis muerde, y el debate político pone en la agenda, más que el reordenamiento de la disciplina fiscal y el reforzamiento de la lucha contra la evasión fiscal, el recorte de Equitalia. Todos los partidos políticos, sin excepción y aunque con diferentes matices, tienen este punto en su agenda. Es un programa que cuenta con el apoyo popular y por lo tanto se implementa.
Desde 2010 diversas leyes afectan a las competencias de Equitalia, todas en el sentido de su decisiva reducción. Así, el Estado, es decir Equitalia, a diferencia de cualquier otro acreedor, se ve privado de la posibilidad de registrar hipotecas para créditos inferiores a 20 mil euros y debe en todo caso avisar a los contribuyentes con antelación a la inscripción. Ya no podrá embargar, en más de la quinta parte de su valor, los bienes de capital de los empresarios, pero no sólo cuando éstos sean unipersonales, como establece para todos el código de procedimiento, sino también cuando se trate de sociedades anónimas. Equitalia ya no puede expropiar, a diferencia de los acreedores privados, no sólo la vivienda sino también inmuebles de valor inferior a 120 mil euros (con una valoración neta de los gravámenes sobre el inmueble ya inscritos por los demás acreedores, no sujeta a las limitaciones de este tipo): un deducible muy grande, que protege a los propietarios de incluso decenas de propiedades de la expropiación, siempre que todas tengan un valor unitario por debajo del umbral. La expropiación deberá en todo caso estar precedida de la inscripción de la hipoteca y del vencimiento de seis meses. Antes de proceder al registro de la detención administrativa de los vehículos, está obligado a enviar una comunicación al deudor, aunque ya haya recibido la carpeta de impago. En presencia de deudas pendientes de hasta mil euros, cada acción cautelar y ejecutiva deberá anticiparse mediante el envío de un nuevo recordatorio de pago (además de la carpeta ya enviada), debiendo esperar 120 días desde este envío para poder para proceder El plazo de las deudas se prorroga hasta por 10 años, y la falta de pago de hasta siete cuotas mensuales no implica la pérdida del beneficio; la ley también pide a Equitalia que evalúe, para otorgar el favor, si existe una "situación probada y grave de dificultad ligada a la situación económica" caso por caso. Es fácil imaginar la complejidad de tales evaluaciones, si se extienden a millones de solicitudes de prórroga. Finalmente, desde 2012, el deudor que recibe una notificación de pago pero considera que existe alguna causa de "crédito incobrable" puede solicitar la suspensión a Equitalia, que está obligada a suspender cualquier iniciativa de cobro hasta que no se haya enviado dicha solicitud al acreedor. ha sido examinada y finalmente ha recibido respuesta, para ser comunicada al deudor. Aumento considerable de trámites y tiempos para pasar a la recogida obligatoria.
Incluso el Tribunal de Cuentas ha reconocido que estas novedades legislativas han "terminado por debilitar objetivamente la recaudación obligatoria de impuestos". Y, de hecho, desde 2010 en adelante, la Corte ha registrado un descenso en la recaudación. La tendencia negativa está destinada a aumentar, como consecuencia inevitable de la crisis y de las elecciones legislativas realizadas en los últimos tres años. Todo esto, mientras en muchos sectores se predica la exacerbación de la lucha contra la evasión fiscal.
Las diferencias de disciplina que revelará la investigación comparativa servirán también, por lo tanto, para plantear la cuestión de las razones, las causas de las divergencias. ¿Se trata de un funcionamiento diferente de las instituciones, del uso de técnicas jurídicas diferentes, o más bien de diferencias culturales, de una relación diferente entre los contribuyentes y las autoridades fiscales, y más en general entre los ciudadanos y el Estado?
Archivos adjuntos: Befera: "Niveles insoportables de evasión fiscal en Italia"
