A sugestão mais interessante do artigo do prof. Andrea Gilardoni que no dia 20 de junho abriu o debate sobre o futuro das infraestruturas na Itália no Firstonline reside na identificação nas técnicas de análise de custo-benefício (CBA) de uma característica que não pode mais ser renunciada na análise, projeto e implementação de qualquer conceito da sustentabilidade: a “difusão” e a transversalidade das escolhas infraestruturais em termos de impactes económicos, sociais e ambientais.
Qualquer decisão ou plano infra-estrutural, em particular no que diz respeito às "grandes" infra-estruturas, tem efeitos generalizados no ambiente, no território e nas actividades produtivas que não podem ser reduzidos a um mero exame da rentabilidade e eficiência interna da obra. Embora inevitavelmente sujeita a escolhas metodológicas com algum grau de subjectividade, a CBA presta-se a apreender a crescente complexidade da relação entre infra-estrutura e "ambiente circundante", também no que se refere à análise de "escolhas concorrentes".
Portanto, qualquer proposta tendente a promover a CBA na avaliação da eficiência e viabilidade das infraestruturas deve ser bem recebida pela indústria; com efeito, gostaríamos de dar um passo em frente, ao propor (com a necessária progressividade e flexibilidade) a sua adoção obrigatória, em todos os níveis da administração pública responsáveis pelas escolhas e autorizações, desde que tal não implique o prolongamento dos processos de decisão mas representa, pelo contrário, o “guia” e a legitimação de escolhas que, uma vez tomadas, devem ser implementadas sem demora.
Com uma ressalva: é preciso distinguir entre infraestruturas “necessariamente financiadas publicamente” (obras devidamente públicas, embora realizadas com esquemas de financiamento privado, que pelo conteúdo de externalidade não podem ser financiadas por utilizadores diretos) e infraestruturas que, embora com um elevado “ conteúdo social" e alto impacto ambiental, possuem características de "bens privados", tipicamente voltados para a produção de bens de mercado mesmo quando fortemente regulamentados.
Para a primeira categoria, que não inclui exaustivamente grandes obras de infra-estrutura de transporte, recuperação e valorização do território e dos recursos naturais e infra-estruturas de comunicação "não mercantil" (cabeamento e difusão sem fio para transferência de banda larga), não há dúvida de que a adoção (mesmo obrigatório) do CBA em todos os níveis é aconselhável e aceitável; a mesma dificuldade de entender e avaliar as externalidades exige uma abordagem "orgânica" e global que só a CBA é capaz de oferecer.
Para a segunda categoria (infra-estruturas energéticas, de gestão de resíduos, pelo menos parcialmente hídricas, aquelas para as quais, muito resumidamente, se assume a utilização "tarifária" individual) a adopção de técnicas CBA deve ser devidamente clarificada e delimitada: nesta classe de obras é legítimo, ou pelo menos desejável, que a financiabilidade seja assegurada e garantida, líquida do inevitável risco industrial, pelos fluxos de receitas correspondentes ao pagamento do "produto final" com características económicas de bem privado (energia, água, higiene ambiental dentro de certos limites). São infraestruturas cujo custo, ou seja, deve ser “autossustentável” pelo consumo do bem conectado ou pelo uso da infraestrutura.
A CBA aqui é em princípio superabundante: as escolhas de investimento são feitas por agentes privados e racionais capazes de avaliar custos e benefícios com as ferramentas clássicas de avaliação de empresas.
A "sustentabilidade" e coerência social e pública dos investimentos em água, energia e infra-estruturas ambientais deverá ser garantida pela internalização, nos sinais de custos e preços à disposição das empresas, dos efeitos externos da instalação da obra e da sua produção.
Uma condição necessária para considerar o CBA superabundante é, claro, que as externalidades sejam corretamente consideradas: aqui podemos dizer que o quadro de referência, pelo menos em teoria, tende a auxiliar efetivamente as escolhas por meio de dois princípios-chave comunitários (e globais) bem estabelecidos:
• do lado da oferta, a integração dos custos externos (por exemplo, esquemas para incluir o custo social dos gases de efeito estufa no custo de produção e no preço final da energia)
• do lado da demanda, o “usuário e poluidor paga”.
Em outras palavras, se todos os custos mensuráveis estiverem incluídos no preço do serviço ou bem final, a CBA é "atingida implicitamente" com máxima eficiência por meio de escolhas comerciais informadas. Claro, outra coisa é a verificação do rigor e aplicação dos pré-requisitos acima mencionados (sabe-se que, na Itália, o preço - ou a tarifa - da água não reflete os custos ambientais, nem contém sinais de longo prazo para o apoio aos investimentos), mas aqui vale ressaltar o princípio.
A utilização do CBA é, portanto, supérflua em sectores "de mercado" ou, melhor dizendo, em sectores onde a necessidade de aporte de capital privado recomenda a sua orientação para o mercado desde que os investimentos sejam recuperáveis? Claro que não, o CBA ajuda e auxilia nesses casos também, mas se usado em nível “global”, de escolha política geral, ao invés de discriminar entre “fazer e não fazer” no nível de uma única usina ou única infraestrutura.
Para esclarecer, o "caso do desperdício" é esclarecedor: face à actual e continuada falta de infra-estruturas que tantos prejuízos causa ao país e aos cidadãos, é natural, correcto e aconselhável que as autoridades se "perguntem" qual é o melhor mix de tecnologias e políticas a serem adotadas para resolver o problema e eliminar o desabastecimento. Feita essa reflexão, que certamente pode ser feita globalmente com técnicas CBA e que pode (deve) produzir indícios e incentivos para a solução socialmente preferida, as escolhas são "arcaradas" pela indústria, que tem suas ferramentas para avaliar o conveniência do investimento e decide autonomamente, dada a estrutura de constrangimentos e incentivos.
Podemos afirmar com boa confiança, para trazer o raciocínio à concretude dos números citados no artigo, que as dezenas de bilhões necessárias para resolver emergências ambientais atuais e futuras, nos setores de serviços públicos locais mais expostos (água e resíduos) seriam dificilmente serão mobilizados pela aplicação da CBA na avaliação de projetos de infraestrutura; esta mobilização só pode acontecer a partir de escolhas racionais de investimento dos sujeitos empreendedores que podem mover-se num quadro de regras claras e certas, funcionais à concretização dos objectivos que uma "análise global" das necessidades pode inicialmente definir e depois deixar ao mercado mecanismo a realização do projeto.
Gostaríamos de esclarecer que a dimensão “privada” da escolha não impede, evidentemente, formas “mistas” (público-privadas) de financiamento da obra. A fronteira entre as duas grandes classes de infra-estrutura examinadas não reside exatamente na natureza pública ou privada do capital, embora essa natureza ofereça uma boa regra de identificação: a primeira classe "chama" o financiamento público (o que constitui seus pré-requisitos em termos de economia lógica), enquanto no segundo caso o financiamento privado "prevalece logicamente", sem excluir o financiamento público. Em suma, o financiamento público é condição necessária e suficiente para ter infra-estruturas públicas, enquanto o financiamento privado é condição suficiente, mas não necessária, para estar na segunda classe.
Além da avaliação global das políticas, o CBA em infraestrutura energética e ambiental também tem outro papel, talvez até mais importante: "fixar" no contexto da escolha individual de engenharia da planta, sem ter características de necessidade ou obrigação, pode acompanhar o processo de acolhimento do trabalho social. Por outras palavras, na necessária partilha da necessidade e bondade da infraestrutura entre a entidade que a constrói, as autoridades e o público, a opção CBA pode ser uma das ferramentas decisivas para apoiar a aceitabilidade de obras que muitas vezes são discutidas e contestado "por definição", sem que ninguém, inclusive as autoridades autorizadas por aqueles trabalhos, examine e divulgue análises quantitativas sobre os benefícios reais proporcionais aos custos.
Estamos também a falar de custos sociais e políticos que devem, obviamente, ser avaliados, com o que isso implica em termos de racionalização e quantificação de elementos e "pulsões" muitas vezes veiculados por linguagens mutuamente incompreensíveis (a dos negócios, a do " política", a das "pessoas do comitê"). E aqui reside o desafio para as operadoras que não devem questionar as ferramentas de avaliação técnico-econômica "internas", mas devem aceitar uma complicação ao incluir custos e desvantagens "externas" à esfera do empreendimento; desafio ainda mais válido para os estudiosos, chamados a incluir na CBA dimensões de difícil leitura.
* Presidente da Hera
