A transposição da Diretiva Europeia sobre os prazos de pagamentos do PPAA para fornecimento de bens e serviços não resolveu o problema de escoamento do significativo stock de dívidas vencidas e não pagas (agora estimadas pelo Banco de Itália em 91 mil milhões de euros) , nem parece ter erradicado completamente o fenómeno dos pagamentos em atraso também para o futuro. Na presença de regras não estritas (europeias e nacionais) sobre a contabilização das dívidas comerciais na dívida do PPAA, as administrações tiveram e em parte ainda têm um forte incentivo para contornar os constrangimentos do pacto de estabilidade atrasando o pagamento das suas dívidas e não certificá-las no vencimento; em seguida, abordando o problema das penalidades previstas em lei através de acordos de liquidação com os diversos credores, com base na chantagem implícita de novos atrasos nos próprios pagamentos contra aqueles que não aceitam a proposta de acordo de liquidação.
As ferramentas previstas pelo governo Monti, e o mesmo endurecimento das multas por atraso de pagamento introduzidas em execução da Diretiva Europeia, não resolveram o problema. O decreto-lei n. 35 de 2013 regulamenta o pagamento de uma primeira parcela de 20 bilhões, adia uma segunda parcela de 2014 bilhões para 20, nada diz sobre outras dívidas vencidas.
Nem mesmo a hipótese, diversamente recusada, de conceder às nossas empresas adiantamentos bancários sobre os seus créditos das administrações públicas revelou-se decisiva. Se o adiantamento implicar a transferência definitiva da titularidade do crédito para o banco, a empresa suporta o ónus da taxa aplicada ao desconto; e o setor bancário é forçado a adicionar créditos com prazos de pagamento incertos (aqueles destinados às administrações públicas, apenas parcialmente garantidos pelo Fundo Central de Garantia) ao seu já grande estoque de créditos vencidos e problemáticos. Se, por outro lado, o adiantamento não implicar a transferência definitiva da titularidade do crédito, mas apenas a sua concessão como garantia, as empresas aumentam o seu oneroso nível de endividamento junto dos bancos e são obrigadas, com base na legislação em vigor, a vigor, renunciar a quaisquer ações contra o PA Inadimplente (com o risco de ser adiado nos pagamentos em comparação com aqueles que, em vez disso, buscam ações judiciais ou ameaçam fazê-lo). Além disso, especialmente numa situação de crise de crédito como a atual, essas mesmas empresas correm o risco de serem deslocadas na concessão de crédito ordinário, uma vez que os bancos relutam em adicionar adiantamentos à massa de empréstimos desembolsados.
É necessário, portanto, adotar uma solução mais drástica: entende-se que as dívidas comerciais não contestadas tempestivamente devem ser liquidadas no prazo legal (disposição já em vigor); mas também prevêem que, se por qualquer motivo não puderem ser liquidados, devem em todo o caso ser certificados e incluídos na dívida pública (e no Pacto Interno de Estabilidade), no momento do vencimento (e para os atrasos até 1 ou 2 meses), prevendo sanções adequadas (inclusive pessoais) para quem não cumprir essas obrigações administrativas e contábeis; também fornecem ferramentas eficazes de inspeção para detectar e punir qualquer não conformidade.
Nos mercados internacionais, o consequente aumento contábil do estoque da dívida pública italiana não deve provocar tensões excessivas; é, em grande parte, já dado como certo (especialmente agora, após a publicação da estimativa oficial do Bankitalia) e poderia ser compensado pela imagem de maior limpeza das nossas contas que o país daria com a introdução das regras que acabamos de indicar.
A nível europeu, esta opção italiana de transparência poderia ser acompanhada de um triplo pedido: a) a inclusão no orçamento público de todos os Estados-Membros das dívidas vencidas ou vincendas do PPAA, através de uma alteração do Eurostat regras; b) a exclusão (em aplicação do que foi preconizado no Conselho Europeu de junho de 2012) do orçamento público de todos os Estados-Membros da parte da despesa de investimento público cofinanciada pela UE ou pelo BEI; c) uma implementação piloto imediata desta forma parcial de regra de ouro para efeitos do orçamento público italiano.
O problema coloca-se diferentemente do lado do défice (rectius, dívida líquida do PPAA), onde se aplica o limite de 3% ao ano. Enquanto os pagamentos relativos a despesas correntes não afetam o défice de 2013 se forem relativos a faturas vencidas de anos anteriores, o mesmo não se aplica aos pagamentos relativos a despesas de capital, que pelo contrário afetariam o endividamento líquido do ano em curso. Em uma interpretação mais restritiva, limitada às contas a pagar de capital, a transformação de contas a pagar em contas a pagar financeiras também afetaria o déficit do exercício, como no caso da transferência de empresas para, incluindo recebíveis da administração pública. As medidas a adoptar devem assim ser concebidas de forma a liquidar de imediato a maior parte dos incumprimentos das empresas, mas NÃO a envolver, pelo menos na parte relativa às despesas de capital, pagamentos de PPAA superiores a 6/7 biliões por ano, pelo que de modo a não aumentar o défice para além do limite máximo de 3%. Aos pagamentos do PPAA acresce, prevalecendo a interpretação mais restritiva que acabamos de referir, a eventual transformação de fornecedores da conta de capital em fornecedores financeiros.
Refira-se ainda que o pagamento imediato às empresas de todos os créditos vencidos que têm contra as administrações públicas, ainda que circunscritos às contas à ordem, geraria já em 2013 receitas de IVA mais elevadas, estimadas entre 4 e 6 mil milhões: no No caso das entregas de bens e serviços às administrações públicas, as empresas beneficiam de facto da suspensão fiscal. Este acréscimo de receitas, não previsto no orçamento de 2013, poderá servir para cobrir despesas pontuais (fundo de desemprego, adiamento do aumento do IVA, suspensão do IMU, despedimentos, missões militares no estrangeiro, etc.) que o novo Governo terá enfrentar e que atualmente não são financiados no orçamento de 2013.
Deste ponto de vista, algumas das propostas em cima da mesa também devem ser avaliadas e delimitadas. Para o pagamento de dívidas anteriores, a compensação de créditos/impostos vencidos deveria ser excluída ou limitada ao mínimo: em todo o caso, afetando as receitas, aumentaria o défice do ano corrente. Esta compensação, sob a forma de compensação entre contas a receber e impostos a pagar para com a mesma administração pública, poderá ser utilizada para agilizar o pagamento das novas contas a pagar (ou seja, as contas a pagar relativas a 2013) e, assim, garantir a efetiva aplicação da nova directiva. No caso das dívidas relativas ao período corrente, a compensação tem de facto efeitos neutros na dinâmica do défice.
Certamente útil - dentro dos limites acima referidos - a revisão dos mecanismos do Pacto Interno de Estabilidade de forma a permitir que os PPAA com excedentes administrativos ou outros activos líquidos os utilizem para liquidar dívidas comerciais em atraso. Entretanto, vale ressaltar que, pelas razões acima expostas, esta revisão deve ser utilizada apenas para liquidar a dívida corrente, de forma a não afetar o déficit do exercício corrente.
Dentro dos mesmos limites, o financiamento do atraso da dívida por meio da emissão de títulos públicos é útil, ainda que seja mais facilmente praticável (sem risco de duplicidade) para as dívidas das administrações estaduais (uma parcela relativamente modesta do estoque).
No caso das Regiões e autarquias é obviamente necessário evitar qualquer solução que coloque o encargo do financiamento dos atrasados em toda a base contributiva nacional; Na verdade, tais soluções penalizariam administrações virtuosas e arriscariam alimentar formas de irresponsabilidade ou risco moral para o futuro (no final, Pantalone fornece!).
Assim, é necessário prever um mecanismo que satisfaça três critérios: (i) permita às empresas cobrar de imediato o saldo da maior parte possível das suas dívidas em atraso, incluindo todas as dívidas correntes; (ii) não afeta o limite máximo do déficit público; (iii) não isenta cada administração do encargo que lhe incumbe, embora, quando necessário, dilua no tempo (3/10 anos) o percurso de recuperação do endividamento excessivo, através de uma adequada remodelação dos limites máximos de endividamento permitidos a essa mesma administração (que deverão ser imediatamente acrescida de uma parcela igual ao estoque da dívida pendente de cada administração, e depois diminuída anualmente para completar a via de amortização no prazo previsto).
Em essência, uma vez imposta a obrigação de contabilização e certificação de todas as dívidas vencidas (conforme proposta acima) (e aplicada com pesadas penalidades e fiscalizações efetivas), provavelmente bastaria:
a) ordenar que os "limites máximos" de dívida impostos pelo Pacto Interno de Estabilidade a cada AP sejam temporariamente aumentados (também em virtude do cálculo imediato na dívida pública) de montante igual ao das dívidas comerciais em atraso de cada uma, com um caminho de “retorno” escalonado ao longo de 5 anos;
b) Prever um adequado mecanismo de garantia subsidiária do Estado sobre os créditos certificados em conta corrente adquiridos por bancos ou outros intermediários financeiros. Do lado do Estado, essa garantia NÃO afetaria o déficit e a dívida pública, pois seria uma garantia do pagamento das dívidas já inscritas no déficit e na dívida pública. Do lado dos bancos, estes créditos, dado que são garantidos pelo Estado, teriam um impacto limitado nos rácios de capital de acordo com as regras de Basileia 3; além disso, poderiam ser usados – analogamente à experiência espanhola – como garantia para empréstimos no BCE;
c) prever que as administrações públicas sejam obrigadas a negociar a reestruturação das referidas dívidas com os bancos ou outros intermediários de compras num prazo não superior a 5 anos; prever que o PP.AA. uma espécie de direito à "portabilidade" da dívida, no sentido de poder reestruturá-la junto de instituições de crédito de confiança, que teriam o direito de assumir a responsabilidade do banco adquirente, reembolsando-o do custo de aquisição e de quaisquer outros cobranças; a garantia do Estado, a portabilidade da dívida, e a saída especial referida na alínea d seguinte, permitiriam aos bancos conformarem-se com taxas de juro moderadas sobre o crédito assim reestruturado;
d) prever que os bancos eventualmente em dificuldade possam ceder esses empréstimos à CDP, dentro de limites anuais pré-determinados (3/4 mil milhões?), quando a AP em causa não pague os juros e as prestações de amortização no vencimento, atribuindo-se neste caso por lei à CDP o mesmo instrumento de garantia que tem atualmente para os empréstimos às autarquias locais (delegação do pagamento de algumas das receitas orçamentais, incluindo impostos). A pedido do PA em questão, o CDP poderia reestruturar ainda mais o empréstimo por um período de tempo mais longo (20-30 anos); podendo (como já o fez no passado para as hipotecas dotadas de garantia de delegação de pagamento) utilizar os créditos como colateral para adquirir liquidez junto do BCE (que os considera, pela referida garantia, colateral valioso, sobre o qual se fazem modestos cortes de cabelo ) .
Obviamente, a lei não poderia estabelecer um direito de venda dos bancos ou uma obrigação de compra por parte da CDP dos créditos em causa, sob pena de voltar a colocar-se em causa a classificação Eurostat da CDP fora do perímetro do PP.AA. (com o relativo insucesso da desconsolidação da dívida da CDP da dívida pública). Mas essa obrigação pode ser objeto de um acordo entre o CDP e a Associação Italiana de Bancos.
As vantagens da solução proposta parecem óbvias:
1) todas as empresas seriam pagas imediatamente pelo valor total de seu estoque de crédito, pelo menos a parcela atual;
2) os PPAA continuariam a ser responsáveis pela cobertura final das suas dívidas (eliminação de formas de moral hazard), mas teriam 5 anos para regularizar as dívidas em atraso e teriam tempo para reajustar os seus balanços ou procurar outras soluções (e.g. alienações de ativos) ;
3) para contas de capital a receber o pagamento ocorreria nos prazos, com os procedimentos e dentro dos limites estabelecidos pelo decreto-lei n. 35/2013, de forma a respeitar o limite de 3% da dívida líquida, conforme interpretação mais estrita das regras de cálculo da mesma;
4) o pagamento da totalidade das dívidas correntes pelos bancos geraria receitas imprevistas de IVA de 6/8 biliões. utilizável para coberturas pontuais, como extinção do IMU para 2013, refinanciamento de demissões e missões internacionais no exterior);
5) o sistema financeiro-crédito contribuiria para a solução do problema em termos sustentáveis;
6) qualquer intervenção do CDP seria subsidiária, escalonada no tempo e neutra do ponto de vista da dívida e do défice.
Neste último aspecto, há que considerar que, no caso de intervenção do CDP com liquidez na conta corrente do tesouro e não com financiamento do BCE, a dívida a cobrir com recurso ao mercado aumentaria (através de colocações adicionais de títulos dispersos no tempo e talvez reservável para a riqueza nacional com emissões especiais como parte do projeto de relançamento do crescimento), mas a dívida do estado com o CDP diminuiria na mesma proporção. Em todo o caso, o recurso ao mercado seria inferior ao previsto pelo recente decreto-lei sobre o pagamento de dívidas pendentes das administrações públicas.
Por outro lado, no que se refere ao ponto 2), há que considerar que as administrações públicas, eventualmente impossibilitadas de fazer face aos pagamentos já reestruturados por reorganização dos seus balanços, poderão valorizar e alienar bens imóveis e móveis de sua propriedade (e teria tempo para fazê-lo). Esses ativos poderiam eventualmente ser transferidos para fundos especiais (geridos pela State Property Agency, ou pelo CDP, ou por outros) até que a dívida residual seja liquidada e os juros relativos sejam pagos.
A ativação desses mecanismos também teria a vantagem de lançar as bases para futuras operações extraordinárias de redução da dívida pública. A flexibilização temporária do Pacto de Estabilidade Doméstica poderia, por exemplo, ser graduada de acordo com programas de alienação vinculativos e com prazo determinado dos ativos proprietários detidos pelos vários PPAAs. A médio prazo, a liquidação imediata das dívidas públicas poderia, assim, ter o efeito paradoxal (mas não menos positivo) de conduzir a uma redução e não a um aumento da dívida pública.
