A abordagem da recapitalização bancária
O comunicado da cimeira da zona euro de 29 de junho de 2012 previa a possibilidade de o MEE (Mecanismo Europeu de Estabilidade) recapitalizar diretamente os bancos da zona euro, uma vez estabelecido o mecanismo único de supervisão com a participação do BCE. Como esta Comissão certamente está bem ciente, nas últimas semanas a implementação das decisões da Cimeira do Euro em junho foi atolada em uma discussão não construtiva sobre o tratamento de CDs. “ativos legados” dos bancos espanhóis: por que a Alemanha e outros países não querem que o ESM cubra as perdas passadas dos bancos espanhóis (e, logo depois, as dos bancos irlandeses); mas se nada for feito, o círculo vicioso entre a crise bancária e a crise da dívida soberana corre o risco de esmagar a Espanha e reacender a instabilidade.
O princípio fundamental a ser seguido na gestão e resolução de crises é que recursos financeiros destinados a salvar acionistas e credores nunca devem ser injetados em um banco: só assim, de fato, o risco moral e a disciplina de mercado poderiam funcionar efetivamente. A implicação deste princípio é que qualquer transferência de dinheiro para bancos falidos no âmbito de um programa europeu de assistência financeira não deve ser usada para cobrir suas perdas, mas deve ser construída como apoio financeiro temporário, para dar tempo aos processos de reestruturação necessários, portanto com forte condicionalmente. Deste ponto de vista, devem ser desenhadas as modalidades de intervenção do MEE no capital dos bancos.
Nesse sentido, um exemplo útil é o Troubled Assets Relief Program (TARP), adotado pelo governo dos EUA em outubro de 2008 para recapitalizar bancos e outras instituições financeiras sistêmicas (por exemplo, AIG) e conter a crise de confiança. De acordo com aquele modelo, as intervenções de recapitalização aconteciam com a compra de ações privilegiadas, a um custo muito conveniente, mas com condições e constrangimentos de gestão estritos (por exemplo, as políticas de remuneração e distribuição de dividendos, e a nomeação de diretores de administração). Ao final do prazo pré-estabelecido, os bancos que não estivessem em condições de recomprar as ações passariam a ser propriedade da MES, que passaria a detê-los; as perdas residuais seriam cobertas pelo cancelamento das ações ordinárias e pela reestruturação das dívidas do banco exceto depósitos bancários.
Este modelo tem a vantagem de oferecer aos accionistas privados a possibilidade de reorganização do banco, evitando a imediata nacionalização; mas se a reestruturação falhar, os acionistas e credores privados manterão total responsabilidade pelas perdas do banco. Note-se, no entanto, que o programa de intervenção poderia oferecer retornos positivos para o ESM, como aconteceu com o TARP dos EUA.
Seguro de depósitos e resolução de crises bancárias
A união bancária europeia exige os três pilares de supervisão, seguro de depósito e resolução bancária. A proposta da Comissão, apesar das questões críticas discutidas, representa um progresso significativo na frente de supervisão; o trabalho ainda está incompleto para os outros dois componentes.
No que diz respeito às garantias de depósitos, a proposta da Comissão Europeia de Julho de 2010 prevê a harmonização dos sistemas nacionais de garantia de depósitos, introduzindo uma obrigação de financiamento ex-ante por parte dos bancos, com contribuições baseadas no perfil de risco, e prevendo ainda a possibilidade de empréstimos entre os sistemas nacionais de diferentes países.
No entanto, ainda não estamos no processo de construção de um sistema europeu integrado de garantia de depósitos, incluindo tanto a nível europeu como nacional. O primeiro requisito fundamental é que a garantia cubra apenas os depositantes e não possa ser usada para cobrir prejuízos bancários e proteger administradores, acionistas ou credores que não sejam depositantes. Além disso, é necessário um fundo europeu de seguros que garanta uma adequada repartição dos riscos de falência, ou pelo menos de perdas significativas, dos grandes bancos transfronteiriços. É importante ressaltar que, a esse respeito, a acumulação e agrupamento do fundo europeu de seguros começaria com o novo sistema e não envolveria os recursos já acumulados pelos sistemas nacionais de garantia de depósitos. A constituição de um fundo europeu estabelece relações delicadas de ligação com os fundos nacionais, que provavelmente deveriam continuar a existir, mas seriam empobrecidos pela transferência da proteção dos bancos de maior dimensão para o nível europeu.
Quanto à garantia de depósitos, a proposta da Comissão para a criação de um quadro jurídico europeu para a resolução de crises bancárias prevê uma harmonização dos sistemas nacionais, com instrumentos comuns de prevenção (por exemplo, elaboração de planos de recuperação e resolução), intervenção precoce (por exemplo, os procedimentos para a implementação de planos de recuperação, a convocação urgente da assembleia de acionistas, a nomeação de um administrador especial e similares) e a resolução (bancos-ponte, venda de ativos, resgate interno). Mas a gestão dos processos de resolução fica a cargo das autoridades nacionais; prevê-se ainda a constituição de fundos nacionais de resolução, que deverão servir de apoio a reorganizações societárias.
Assim, quanto aos sistemas de garantia de depósitos, para já pensamos em harmonizar os sistemas nacionais, em vez de criar um sistema europeu único. Mas sem um sistema europeu de gerenciamento de crises, o problema do risco moral não pode ser resolvido, devido à tendência das autoridades nacionais de proteger seus principais bancos.
A chave da solução reside em atribuir às Autoridades Europeias de Supervisão todos os poderes de gestão de crises – não apenas os de intervenção precoce, como a Comissão fez com a sua proposta; então, o que resta do banco depois de todas as intervenções de resolução pode ser efetivamente confiado às autoridades nacionais, sem medo de "tolerância de supervisão".
Tal sistema pressupõe, sobretudo, a adoção do modelo supervisório americano de Prompt Corrective Action (PCA), desenvolvido pela Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC). De acordo com esse modelo, quando o capital de um banco cai abaixo de certos níveis, os supervisores são forçados a agir (mandated action system), com intervenções de natureza progressivamente mais invasiva à medida que a solidez do capital se deteriora.
