Na conferência promovida hoje pela Agência Tributária sobre «Legalidade fiscal italiana – Assimetrias e convergências com a Europa», foi apresentado em Roma o programa de investigação internacional da «Fondazione Bruno Visentini – Ceradi-Luiss» que irá comparar diferentes sistemas de cobrança de impostos na Europa (“Cobrança de Impostos na União Europeia”).
A comparação com outros ordenamentos jurídicos europeus parece extremamente oportuna, para balizar o debate italiano sobre a legalidade tributária e o combate à evasão fiscal e previdenciária, repleto de contradições. Prega-se que querem atacar a evasão fiscal mas ao mesmo tempo contesta-se a severidade da cobrança coerciva, encarnada pela Equitalia. Prevê-se uma intervenção mais decisiva para travar o fenómeno, mas entretanto estão a ser banidos os instrumentos que o Estado se dotou, através da própria Equitalia, para o desencorajar. As palavras do filósofo voltam bem: «A ignorância das causas remotas dispõe os homens a atribuir todos os acontecimentos a causas imediatas e instrumentais. Pois essas são as únicas causas que eles percebem. É por isso que acontece em todos os lugares que as pessoas sobrecarregadas com o pagamento de impostos ao público descarregam sua ira nos cobradores de impostos, isto é, empreiteiros, cobradores de impostos e outros funcionários da receita pública ...» (Hobbes, Leviatã, 1651).
Desde 2006, ao colocar a arrecadação de impostos sob o controle do Estado, a Itália se alinhou com os principais sistemas europeus. No entanto, a ação da agência de cobrança, Equitalia, é frequentemente contestada. Alavanca a intolerância face à maior severidade da sua actuação, hoje mais difícil de aceitar devido às objectivas dificuldades económicas de muitos contribuintes e à existência de uma legislação muitas vezes complexa e severa nas sanções. Mas a Receita Federal e a Equitalia, que é sua expressão direta, atuam com base no sistema regulatório dado pelo legislador. Essa estrutura sofre de contradições devido à estratificação das regras ao longo do tempo, muitas vezes fruto de instâncias acidentais. Daí a utilidade de iniciar uma investigação comparativa e fundamentada, que pode ajudar um legislador atento que queira intervir na matéria segundo um desígnio geral, e não de forma contingente, sob o estímulo de protestos. Vou tentar fornecer algum alimento para o pensamento abaixo.
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Em 2006, o estado nacionalizou o sistema de arrecadação de receitas públicas. A reforma, concebida durante o ministério Visco e implementada pelo ministério Tremonti, retira dos indivíduos a tarefa de recolher à força impostos, contribuições previdenciárias, multas, que não foram pagos. Nasceu a Equitalia Spa, de capital público, sob o controle da Receita Federal. A intenção é baratear o aparelho de arrecadação e arrecadar mais do que os particulares, principalmente os bancos, conseguiram fazer. Estes também foram acometidos por algum constrangimento objetivo: se um grande devedor do Estado é também um grande devedor do banco, qual crédito deve ser cobrado com maior ou menor ímpeto?
A Equitalia herda por lei as agências privadas de cobrança, com seus funcionários e todo o estoque de crédito não pago. Em pouco mais de um ano, passam para o poder público 37 empresas espalhadas pelo território nacional, com seus dotes de diretores, auditores, gerentes, funcionários, sistemas de informação (desiguais). A Região da Sicília adota um modelo semelhante. Em pouco mais de três anos, a Equitalia reorganizou o grupo e a atividade de cobrança. O número de empresas operadoras é drasticamente reduzido; passamos de 37 para 17 empresas e depois para apenas 3 (Norte, Centro e Sul); um exemplo incomum de redução espontânea no número de subsidiárias públicas e no número relacionado de cargos nos respectivos órgãos sociais.
Antes da nacionalização do sistema de arrecadação, o Estado destinava grandes somas para arcar com os custos. Nos últimos anos de vida do sistema privado (2005-2006) o pagamento total a favor dos cobradores de impostos, a título de compensação, ascendeu a 470 milhões de euros, por cada ano, apenas para cobrança de impostos. Estas verbas, designadas pela lei com a designação de «subsídio de fiscalização», recaíam integralmente na tributação geral, ou seja, eram cobradas a todos os contribuintes, fossem ou não beneficiários da cobrança obrigatória. A reforma de 2006 coloca o custo do serviço à custa dos inadimplentes acima de tudo, e não da tributação geral. O subsídio de supervisão é primeiro reduzido e depois, desde 2009, completamente eliminado. Quem hoje contesta o chamado. as taxas de cobrança que a Equitalia cobra aos inadimplentes devem ser comparadas com os custos do sistema quando o encargo recaía integralmente sobre o Estado, cerca de meio bilião de euros por ano. É, em última análise, uma escolha política: quem deve arcar com o custo da arrecadação?
Com a nacionalização, o legislador confere à Equitalia alguns poderes incisivos, como a comunicação direta para arrematar um crédito de terceiros. É introduzida a regra segundo a qual, se um credor da administração pública for também devedor da Equitalia, não pode ser pago pelo Estado enquanto não liquidar a sua dívida ao cobrador público (ou seja, o chamado crédito "registado"). A retenção administrativa de viaturas torna-se um instrumento eficaz de garantia de créditos em dívida. A Equitalia faz uso extensivo disso, como registros de hipotecas sobre propriedades de devedores.
Os valores arrecadados disparam. De 2006 a 2010, o volume de arrecadações semicadastradas cresceu 77%. A coleta espontânea também está crescendo; a percepção de que a Equitalia é séria na verdade encoraja o cumprimento voluntário. A cobrança de créditos registados no registo, que em 2005 ascendeu a cerca de 5.1 mil milhões, ascendeu a 2010 mil milhões em 8.8 (fonte: Tribunal de Contas, «Relatório de 2013 sobre a coordenação das finanças públicas»).
A Equitalia também é chamada a administrar um impressionante programa de pagamentos diferidos (o chamado parcelamento de contas), cuja extensão o público em geral desconhece. A 31 de dezembro de 2012, a Equitalia garantia cerca de um milhão e oitocentos mil pagamentos diferidos para um total de 21.8 mil milhões em créditos (fonte: Tribunal de Contas, com base em dados da Receita). A gestão de processos semelhantes, que entre outras coisas dizem respeito a miríades de pequenas parcelas parceladas, apresenta dificuldades compreensíveis, inteiramente a cargo da empresa pública encarregada da cobrança.
A vitalidade renovada do sistema de coleta inativo encontra resistência previsível. Os maciços procedimentos instituídos pela nova entidade pública conduzem naturalmente a percentagens de erros ainda mais elevadas. Algumas delas (como as chamadas pastas malucas) não são de todo imputáveis à Equitalia, mas sim a indicações incorretas fornecidas pelos credores; ou a incertezas objetivas na legislação, que cabe à jurisprudência resolver em litígio e na deputação do legislador. No entanto, cada pasta de pagamento leva o selo da Equitalia e os erros são inevitavelmente atribuídos a esta última.
A crise morde, e o debate político coloca na ordem do dia, mais do que a reorganização da disciplina fiscal e o reforço do combate à evasão fiscal, o downsizing da Equitalia. Todos os partidos políticos, sem exceção e ainda que com diferentes tonalidades, têm este ponto na sua agenda. É um programa que encontra apoio popular e por isso é implementado.
Desde 2010 várias leis afetam os poderes da Equitalia, tudo no sentido de sua redução decisiva. Assim o Estado, ou seja a Equitalia, ao contrário de qualquer outro credor, fica privado da possibilidade de registar hipotecas para créditos de valor inferior a 20 mil euros, devendo em todo o caso notificar previamente os contribuintes do registo. Já não pode apreender, mais do que um quinto do seu valor, os bens de capital dos empresários, mas não só quando se trate de sociedades em nome individual, como estabelecido para todos no código de procedimento, mas também quando se trate de sociedades anónimas. A Equitalia já não pode expropriar, ao contrário dos credores privados, não só a casa de habitação como também imóveis de valor inferior a 120 mil euros (com avaliação líquida dos ónus sobre os imóveis já registados pelos demais credores, não estando sujeitos às limitações deste tipo): uma franquia muito grande, que protege os proprietários de até dezenas de imóveis de expropriação, desde que todos eles tenham um valor unitário abaixo do limite. A expropriação deve, em qualquer caso, ser precedida do registo da hipoteca e do prazo de seis meses. Antes de proceder ao registo da retenção administrativa dos veículos, é obrigado a enviar comunicação ao devedor, ainda que este já tenha recebido o talão de pagamento em dívida. Na presença de dívidas pendentes até mil euros, cada ação cautelar e executiva deve ser antecipada através do envio de novo lembrete de pagamento (para além da pasta já enviada), devendo aguardar 120 dias a partir deste envio antes de poder para prosseguir. O parcelamento das dívidas é prorrogado até o prazo de 10 anos, e o não pagamento em até sete parcelas mensais não acarreta a perda do benefício; a lei também pede que a Equitalia avalie, para conceder o favor, se existe uma "situação comprovada e grave de dificuldade ligada à situação econômica" caso a caso. É fácil imaginar a complexidade de tais avaliações, se estendidas a milhões de pedidos de prorrogação. Finalmente, desde 2012, o devedor que receber um aviso de pagamento mas considerar que existe qualquer causa de "crédito incobrável" pode requerer a suspensão à Equitalia, que é obrigada a suspender qualquer iniciativa de cobrança até que tal pedido seja enviado ao credor, foi examinado e finalmente recebeu uma resposta, a ser comunicada ao devedor. Aumento considerável de procedimentos e tempos de passagem à cobrança compulsória.
O próprio Tribunal de Contas reconheceu que estas inovações legislativas “acabaram por enfraquecer objetivamente a cobrança obrigatória de impostos”. E, de fato, a partir de 2010, o Tribunal vem registrando queda na arrecadação. A tendência negativa está destinada a aumentar, consequência inevitável da crise e das escolhas legislativas feitas nos últimos três anos. Tudo isso, enquanto em muitos quadrantes se prega o acirramento do combate à evasão fiscal.
As diferenças disciplinares que a pesquisa comparada revelará servirão, portanto, também para levantar a questão das razões, das causas das divergências. Trata-se de um diferente funcionamento das instituições, da utilização de diferentes técnicas jurídicas, ou melhor, de diferenças culturais, de uma diferente relação entre os contribuintes e as autoridades fiscais e, mais geralmente, entre os cidadãos e o Estado?
Anexos: Befera: "Níveis insuportáveis de evasão fiscal na Itália"
