A corrupção não é um fenómeno isolado que surge casualmente da debilidade da ética pública dos cidadãos ou das empresas, mas representa a normal e constante degeneração do clientelismo presente em todos os sistemas políticos, sendo mais grave nos sistemas políticos com uma estrutura de clientela predominante: os sistemas em que a busca pelo consenso se dá principalmente pela concessão de favores, empregos, subsídios e proteções com recursos públicos em troca de votos e apoio político. Nesses sistemas, os recursos públicos são espólios a serem divididos entre as partes dominantes, e não ferramentas para a busca do interesse público.
A corrupção é a forma fisiológica pela qual o sistema empresarial, e também os cidadãos comuns, convencem os partidos e um funcionário público subserviente aos partidos em troca de influência e carreira, a alocar uma parte desses recursos em seu proveito. Cientistas políticos – mais recentemente Francis Fukuyama em seu belo volume Ordem política e decadência política – destacam, portanto, que a corrupção é apenas o último elo em uma cadeia de comportamento desviante. Por um lado, a raiz está no baixo nível médio de educação e senso cívico da população, o que torna agudo o risco de que líderes populistas assumam o governo com promessas irrealistas e destrutivas do bem comum; por outro, em estruturas político-institucionais débeis, nas quais os partidos ocupam os centros vitais do Estado e da administração e os administram em seu próprio benefício. Não é por acaso, portanto, que o clientelismo é generalizado nas democracias nascentes, nas quais o consenso é frágil e a escolaridade média da população é inadequada para garantir o exercício consciente e responsável do direito de voto. Não é por acaso que a corrupção era desenfreada no século XNUMX no nascente estado federal americano (especialmente no nível local), onde o acesso ao voto era quase universal desde o início; assim como na Inglaterra, quando o direito de voto começou a ser estendido às classes média e média baixa.
Em ambos os casos, porém, em certo momento as classes econômicas dominantes se rebelaram e exigiram redução de custos e aumento da eficiência da administração pública. A partir de meados do século XIX na Inglaterra, e a partir do final desse século nos Estados Unidos, políticas efetivas de combate ao clientelismo levaram à eliminação, juntamente com o consequente desperdício de recursos, da corrupção generalizada, reduzindo seu alcance a fenômenos individuais que poderia ser prontamente interrompido. Essas políticas constituem hoje um exemplo esclarecedor de como a corrupção pode ser erradicada, mas também de como esta passa necessariamente pela transformação do sistema político de um sistema clientelista para um sistema eficiente ao serviço dos cidadãos. A modernização do sistema político aqui coincide com a modernização do Estado em todos os níveis de governo.
Os partidos em luta pelo poder foram reduzidos, e ao mesmo tempo reforçados, devolvendo-os à função central de expressar os interesses clarividentes do país, embora com visões por vezes opostas sobre as melhores formas de os atingir (direita e esquerda). Essa reação, em sistemas econômicos em rápido desenvolvimento, surgiu de uma necessidade básica: a de reduzir o custo do clientelismo e os custos associados à corrupção. Na verdade, esses custos são muito altos e vão muito além dos custos diretos do desembolso ou da prebenda, porque dela derivam distorções colossais no comportamento dos sujeitos privados que entram em contato com as administrações públicas, que comprimem massivamente as mesmas possibilidades de desenvolvimento do país. Quem vende bens e serviços venderá bens e serviços de má qualidade.
Quem obtiver concessões para a prestação de serviços de utilidade pública prestará serviços piores e desviará recursos obtidos com tarifas para atender às demandas da contraparte política. Aqueles contratados por favor político não apenas normalmente trabalharão menos e trabalharão pior, mas também reservarão sua lealdade ao seu benfeitor em vez do bem comum. A produtividade e o crescimento sofrerão; os bons negócios irão para outro lugar, os mais fracos e os mais expostos às sirenes do clientelismo permanecerão. Na Itália, a corrupção é um fator endêmico e sistêmico, profundamente enraizado nas instituições, no mundo econômico e na sociedade civil2 desde o advento da República. Onde o fascismo - onde a corrupção não faltava, mas era principalmente um fenômeno de alto escalão - havia usado poderes ditatoriais e comunicação "imperial" para manter o controle das massas ignorantes e crédulas, a Democracia Cristã se estabeleceu após a guerra distribuindo empregos públicos e recursos , desenvolvendo assim um sistema de mecenato generalizado, especialmente no Sul. Com o tempo, o sistema degenerou na ocupação direta dos nervos vitais da administração por partidos que lutam pelo consenso.
As empresas públicas eram inicialmente dirigidas por um grupo gerencial de qualidade e visão, que durante os anos da ditadura se aninhara no Banco da Itália, nas empresas públicas do IRI e em alguns escritórios de pesquisa do setor privado (o Comit). Graças também à marca deixada por alguns políticos previdentes, como Luigi Einaudi e Alcide De Gasperi, e pelos vencedores americanos através do Plano Marshall, esses homens deram ao país uma política industrial e de desenvolvimento que favoreceu sua rápida modernização e desenvolvimento industrial. desenvolvimento 'milagroso'. Mas empresas públicas e bancos também foram vítimas dos partidos; em muitos casos, chegaram ao ponto de colapso no final dos anos XNUMX e início dos anos XNUMX. Nesses anos houve uma tentativa de reação, com uma temporada de investigações que trouxe à tona o papel central da corrupção no financiamento dos partidos, que ocupavam cada vez mais os governos, substituindo seus centros de competência e defendendo decisões administrativas para partidos propósito. A investigação foi apoiada por um vasto consenso popular que ajudou a trazer à tona o fenômeno de 'Tangentopoli' e teve consequências significativas no nível político e institucional. Levou à condenação de grande número de administradores e empresários e provocou a crise dos principais partidos políticos.
A desarticulação dos partidos, porém, não deteve o fenômeno, ao contrário, acabou por acentuar seu caráter difusivo e descentralizado. Cada facção ou grupo organizado começou a buscar novas fontes de exercício abusivo do poder. O sistema reorganizou-se e evoluiu para fórmulas mais sofisticadas, assentes num denso tecido de relações de confiança entre burocratas, empresários e indivíduos colocados no topo dos centros de decisão. A corrupção, portanto, se origina e se desenvolve no criadouro do clientelismo e na ocupação partidária das instituições públicas.
Não pode haver melhora no front da corrupção generalizada sem um recuo das instituições pelos partidos, que devem abrir mão de nomear comparsas na administração, nos hospitais, nas autarquias, nas empresas públicas, concordando em escolher o melhor na base para seleções públicas e transparentes; que devem tirar as mãos de contratos, encomendas, concessões, abrindo o sistema à concorrência; que devem abrir mão de oferecer proteção aos mecanismos de mercado, visando, ao contrário, aumentar a capacidade competitiva de indivíduos e empresas. A experiência dos anos 90 e o rápido e grave ressurgimento do fenômeno contribuíram para conscientizar na Itália a necessidade de políticas de prevenção, destinadas a desencorajar os comportamentos ilícitos tanto no exercício da atividade empresarial quanto nas administrações públicas3. Um primeiro passo importante nessa direção foi dado com o decreto legislativo n. 231/2001, introduzida em nosso ordenamento jurídico a exemplo de modelos internacionais, para interromper os fenômenos de conluio entre empresas e administração pública visando a trocas ilícitas4.
O decreto prevê, por um lado, uma responsabilidade financeira onerosa para os sócios e para a sociedade cujos dirigentes superiores tenham sido responsáveis por crime de corrupção, por outro, uma isenção de responsabilidade perante a existência de adequadas salvaguardas organizativas estabelecidas pelo empresa para efeitos de prevenção. O pressuposto da isenção de responsabilidade da empresa é que a entidade tenha efectivamente adoptado, antes da prática da infracção, um modelo de organização e gestão adequado à prevenção de crimes do tipo dos ocorridos e nomeie um órgão de fiscalização dotado de poderes de iniciativa e controlo autónomos aos quais incumbir-se de fiscalizar o funcionamento e observância do modelo, bem como zelar pela sua atualização. Uma década depois, o decreto n. 231/2001 tornou-se uma fonte de inspiração para a introdução de medidas para prevenir o risco de corrupção mesmo dentro da administração pública. A lei n. O Decreto-Lei n.º 190/2012 marca uma nova viragem nesta perspetiva, procurando integrar o reforço das medidas sancionatórias com medidas preventivas articuladas.
A ideia central é adequar a organização das administrações públicas, a disciplina da transparência e incompatibilidade, a formação e regras de conduta dos funcionários públicos à nova realidade do fenómeno da corrupção. As medidas previstas na lei n. 190/2012 vão no bom sentido, embora com algum risco, por um lado, de que os cumprimentos exigidos se traduzam em exercícios formais e, por outro, de que as regras se tornem demasiado rígidas, sem ter devidamente em conta as características dos destinatários , em termos de dimensão, natureza da atividade desenvolvida (administrações públicas ou empresas com participação pública a operar no mercado), complexidade organizacional.
No âmbito privado, é necessário continuar a incentivar as empresas a cooperarem com o Estado na prevenção de infracções. A nível internacional, os programas de compliance, como forma de autorregulação empresarial, tornaram-se uma das vertentes evolutivas e mais inovadoras da disciplina penal das atividades económicas. Eles apontam para a interação entre a intervenção repressiva do Estado e a autorregulação de empresas e atores privados. Para estimular as empresas a adotarem modelos organizacionais eficazes, procura-se combinar o tradicional aparato punitivo com medidas recompensadoras6. No que diz respeito a essas ferramentas, a experiência de aplicação do disposto no Decreto Legislativo n. 231/2001 destacou a necessidade de evitar excessos de formalismo e práticas comerciais de fachada, as chamadas conformidade cosmética. Um elemento essencial de uma estratégia integrada contra a corrupção é representado pela promoção da cultura da legalidade em todas as áreas. O primeiro e concreto obstáculo a um acordo corrupto decorre da consciência da sua gravidade por parte de quem o realiza e da recusa em cumpri-lo.
A reação à habituação à prevaricação e ao enriquecimento ilícito amadurece na sociedade civil quando se desenvolve e se difunde a consciência cívica da ilegalidade e se reforça o valor da reputação. É um processo que terá de ser conduzido com convicção, começando pela educação escolar em todos os níveis. Precisamos começar pela educação. Na primeira parte deste documento, sintetiza o estado das medidas anticorrupção vigentes em nosso ordenamento jurídico e, na segunda parte, identifica oito linhas de atuação para completar as políticas contrastantes. A primeira consiste na aplicação integral do pacote anticorrupção instituído pela lei n. 190/2012, com as providências cabíveis para sua plena eficácia. As outras sete linhas de ação, que visam erradicar as oportunidades de corrupção e recuperar seu terreno fértil, são as seguintes:
o. distinguir os papéis da política e da administração;
ii. limitar as áreas de contato público-privado;
iii. simplificar a legislação e melhorar a qualidade da regulamentação;
XNUMX. assegurar a eficácia e transparência no exercício da ação administrativa;
v. adoptar uma nova abordagem na regulamentação dos contratos públicos;
você. fortalecer a ação preventiva nas empresas;
vii. promover a cultura da legalidade na sociedade civil.
Anexos: Políticas anticorrupção.pdf
