La transposition de la directive européenne sur le calendrier des paiements du PPAA pour la fourniture de biens et de services n'a pas résolu le problème de l'écoulement de l'important stock de dettes en souffrance et impayées (actuellement estimé par la Banque d'Italie à 91 milliards d'euros) , il ne semble pas non plus avoir complètement éradiqué le phénomène des retards de paiement également pour l'avenir. En présence de règles non strictes (européennes et nationales) sur la comptabilisation des dettes commerciales dans la dette du PPAA, les administrations avaient et ont en partie encore une forte incitation à contourner les contraintes du pacte de stabilité en retardant le paiement des leurs dettes et ne pas les certifier à leur échéance ; puis d'aborder le problème des sanctions prévues par la loi à travers des accords transactionnels avec les différents créanciers, fondés sur le chantage implicite à de nouveaux retards dans les paiements eux-mêmes à l'encontre de ceux qui n'acceptent pas la proposition d'accord transactionnel.
Les outils envisagés par le gouvernement Monti, et le même durcissement des pénalités de retard introduit en exécution de la directive européenne, n'ont pas résolu le problème. Le décret-loi n. 35 de 2013 réglemente le paiement d'une première tranche de 20 milliards, reporte une deuxième tranche de 2014 milliards à 20, ne dit rien sur les autres dettes impayées.
Même l'hypothèse, diversement déclinée, d'accorder à nos entreprises des avances bancaires sur leurs créances sur les administrations publiques ne s'est pas avérée déterminante. Si l'avance implique le transfert définitif de propriété du crédit à la banque, l'entreprise supporte la charge du taux appliqué à l'escompte ; et le secteur bancaire est contraint d'ajouter des crédits aux délais de paiement incertains (ceux aux administrations publiques, seulement partiellement garantis par le Fonds central de garantie) à son stock déjà important de prêts non performants et à problèmes. Si, en revanche, l'avance n'entraîne pas le transfert définitif de propriété du crédit mais seulement son octroi en garantie, les entreprises accroissent leur coûteux endettement auprès des banques et sont contraintes, sur la base de la législation en vigueur, renoncer aux actions contre le PA défaillant (avec le risque d'être différé dans les paiements par rapport à ceux qui au contraire intentent une action en justice ou menacent de le faire). De plus, surtout dans une situation de credit crunch comme celle que nous traversons actuellement, ces mêmes entreprises risquent d'être évincées par rapport à l'octroi de crédit ordinaire car les banques sont réticentes à ajouter des avances à la masse des prêts décaissés.
Il faut donc adopter une solution plus radicale : il est entendu que les dettes commerciales qui ne sont pas contestées en temps utile doivent être liquidées dans le délai légal (disposition déjà en vigueur) ; mais aussi prévoir que, si pour une raison quelconque ils ne peuvent être liquidés, ils doivent en tout état de cause être certifiés et inclus dans la dette publique (et dans le Pacte de stabilité interne), à l'échéance (et pour les arriérés dans les 1 ou 2 mois), prévoyant des sanctions adéquates (y compris personnelles) pour quiconque ne respecterait pas ces obligations administratives et comptables ; prévoir également des outils d'inspection efficaces pour détecter et sanctionner toute non-conformité.
Sur les marchés internationaux, l'augmentation comptable conséquente du stock de la dette publique italienne ne devrait pas provoquer de tensions excessives ; il est, en grande partie, déjà pris pour acquis (surtout maintenant, après la publication de l'estimation faisant autorité de Bankitalia) et pourrait être compensé par l'image d'une plus grande propreté de nos comptes que le pays donnerait avec l'introduction des règles que nous venons d'indiquer.
Au niveau européen, ce choix italien de transparence pourrait s'accompagner d'une triple demande : a) l'inscription au budget public de tous les États membres des dettes du PPAA échues ou échues, par une modification de l'Eurostat règles; b) l'exclusion (en application de ce qui a été esquissé au Conseil européen de juin 2012) du budget public de tous les États membres de la partie des dépenses publiques d'investissement qui est cofinancée par l'UE ou la BEI ; c) une mise en œuvre pilote immédiate de cette forme partielle de règle d'or aux fins du budget public italien.
Le problème se pose différemment du côté du déficit (rectius, dette nette du PPAA), où la limite annuelle de 3% s'applique. Alors que pour les paiements relatifs aux dépenses courantes, ils n'affectent pas le déficit 2013 s'ils concernent des factures échues des années précédentes, cela ne s'applique pas aux paiements relatifs aux dépenses en capital, qui au contraire affecteraient l'endettement net de l'année en cours. Selon une interprétation plus restrictive, limitée aux dettes de compte de capital, la transformation des dettes fournisseurs en dettes financières affecterait également le déficit de l'exercice, comme dans le cas du transfert des entreprises vers, y compris les créances sur l'administration publique. Les mesures à adopter doivent donc être conçues de manière à apurer immédiatement la plupart des arriérés des entreprises, mais NON à impliquer, du moins pour la partie relative aux dépenses d'investissement, des paiements de PPAA supérieurs à 6/7 milliards par an, donc de ne pas augmenter le déficit au-delà du plafond de 3 %. Aux versements du PPAA, il convient d'ajouter, là où prévaut l'interprétation plus restrictive qui vient d'être évoquée, l'éventuelle transformation des dettes fournisseurs en compte de capital en dettes financières.
Il faut aussi considérer que le paiement immédiat aux entreprises de tous les crédits échus qu'elles ont vis-à-vis des administrations publiques, même limité aux comptes courants, générerait déjà des recettes de TVA plus élevées en 2013, estimées entre 4 et 6 milliards : en En cas de livraisons de biens et de services aux administrations publiques, les entreprises bénéficient en effet du sursis fiscal. Cette augmentation de revenus, non prévue dans le budget 2013, pourrait être utilisée pour couvrir des dépenses ponctuelles (fonds de chômage, report de la hausse de la TVA, suspension de l'IMU, licenciements, missions militaires à l'étranger, etc.) que le nouveau gouvernement devra à traiter et qui ne sont actuellement pas financés dans le budget 2013.
De ce point de vue, certaines des propositions sur la table doivent également être évaluées et délimitées. Pour le paiement des dettes antérieures, la compensation des crédits/impôts en souffrance devrait être exclue ou limitée au minimum : en tout état de cause, affectant les recettes, elle augmenterait le déficit de l'année en cours. Cette compensation, sous forme de compensation entre créances clients et dettes fiscales vis-à-vis d'une même administration publique, pourrait au contraire être utilisée pour fluidifier le paiement des nouvelles dettes (c'est-à-dire les dettes fournisseurs relatives à 2013) et, ainsi, garantir l'application effective de la nouvelle directive. Dans le cas des dettes se référant à la période courante, la compensation a en fait des effets neutres sur la dynamique du déficit.
Il est certainement utile - dans les limites susmentionnées - de réviser les mécanismes du Pacte de stabilité interne afin de permettre aux PPAA disposant d'excédents administratifs ou d'autres actifs liquides de les utiliser pour régler les arriérés de la dette commerciale. Toutefois, il convient de souligner que, pour les raisons susmentionnées, cette révision ne doit être utilisée que pour régler la dette courante, afin de ne pas affecter le déficit de l'année en cours.
Dans les mêmes limites, le financement des arriérés de la dette par l'émission de titres publics est utile, même s'il est plus facilement praticable (sans risque de duplication) pour les dettes des administrations de l'État (une part relativement modeste du stock).
Dans le cas des Régions et des collectivités locales, il faut évidemment éviter toute solution qui fasse peser la charge du financement des arriérés sur l'ensemble de la base nationale des contribuables ; De telles solutions pénaliseraient en effet les administrations vertueuses et risqueraient d'alimenter des formes d'irresponsabilité ou d'aléa moral pour l'avenir (au final Pantalone assure !).
Il est donc nécessaire de prévoir un mécanisme répondant à trois critères : (i) il permet aux entreprises de recouvrer immédiatement le solde de la plus grande partie possible de leurs arriérés, y compris toutes les dettes courantes ; (ii) n'affecte pas la limite maximale du déficit public ; (iii) n'exonère pas chaque administration de la charge y afférente, bien que, le cas échéant, en diluant dans le temps (3/10 ans) la trajectoire de redressement du surendettement, par une remodulation appropriée des plafonds d'endettement autorisés pour cette même administration (qui devrait être immédiatement augmenté d'une part égale à l'encours de la dette de chaque administration, puis diminué annuellement afin de boucler le parcours de remboursement à l'échéance prévue).
En substance, une fois l'obligation de comptabilisation et de certification de toutes les créances en souffrance (telle que proposée ci-dessus) imposée (et appliquée avec de lourdes sanctions et des inspections efficaces), il suffirait probablement :
a) ordonner que les "limites maximales" d'endettement imposées par le Pacte de stabilité interne à chaque AP soient temporairement augmentées (également en vertu du calcul immédiat dans la dette publique) d'un montant égal aux arriérés de dettes commerciales de chacune, avec un parcours de « retour » échelonné sur 5 ans ;
b) prévoir un mécanisme adéquat de garantie subsidiaire de l'État sur les crédits certifiés en compte courant achetés par des banques ou d'autres intermédiaires financiers. Du côté de l'État, cette garantie n'affecterait PAS le déficit et la dette publics, car ce serait une garantie du paiement des dettes déjà inscrites dans le déficit et la dette publics. Du côté des banques, ces crédits, étant donné qu'ils sont garantis par l'État, auraient un impact limité sur les ratios de fonds propres conformément aux règles de Bâle 3 ; de plus, ils pourraient être utilisés – de manière analogue à l'expérience espagnole – comme collatéral pour des prêts à la BCE ;
c) prévoir que les administrations publiques sont tenues de négocier une restructuration des dettes précitées avec les banques ou autres intermédiaires acheteurs sur une période n'excédant pas 5 ans ; prévoir que le PP.AA. avoir une sorte de droit à la "portabilité" de la dette, au sens de pouvoir la restructurer auprès d'établissements de crédit de confiance, qui auraient le droit de prendre le relais de la banque acquéreuse en lui remboursant le coût d'achat et tout autre des charges; la garantie de l'Etat, la portabilité de la dette, et l'issue spéciale visée au point d suivant, permettraient aux banques de se contenter de taux d'intérêt modérés sur le crédit ainsi restructuré ;
d) prévoir que les banques éventuellement en difficulté puissent céder ces prêts à la CDP, dans des limites annuelles prédéterminées (3/4 milliards ?), lorsque le PA concerné ne paie pas les intérêts et les échéances d'amortissement, en l'occurrence en attribuant par la loi à CDP le même instrument de garantie dont il dispose actuellement pour les prêts aux collectivités locales (délégation de paiement sur une partie des recettes budgétaires, y compris les taxes). A la demande de l'Autorité Palestinienne concernée, la CDP pourrait encore restructurer le prêt sur une plus longue période (20-30 ans) ; et pourrait (comme déjà fait par le passé pour les crédits immobiliers avec garantie de délégation de paiement) utiliser les crédits comme collatéral pour acquérir des liquidités auprès de la BCE (qui les considère, du fait de la garantie précitée, comme un collatéral précieux, sur lequel elle opère modestement coupes de cheveux).
Evidemment, la loi ne pouvait établir un droit pour les banques de vendre ou une obligation pour la CDP d'acheter les crédits en cause, faute de quoi le classement Eurostat des CDP hors périmètre du PP.AA pourrait être à nouveau remis en cause. (avec le relatif échec de la déconsolidation de la dette CDP de la dette publique). Mais cette obligation pourrait faire l'objet d'un accord entre la CDP et l'Association Bancaire Italienne.
Les avantages de la solution proposée semblent évidents :
1) toutes les entreprises seraient payées immédiatement pour le montant total de leur stock de crédit, au moins la partie actuelle ;
2) les PPAA resteraient responsables de la couverture finale de leurs dettes (élimination des formes d'aléa moral) mais auraient 5 ans pour apurer les arriérés et auraient le temps de réajuster leurs bilans ou de rechercher d'autres solutions (ex. désinvestissements d'actifs) ;
3) pour les créances en capital, le paiement aurait plutôt lieu dans les délais, selon les modalités et dans les limites établies par le décret-loi n. 35/2013, afin de respecter la limite de 3% de la dette nette, selon l'interprétation la plus stricte des règles de calcul de celle-ci ;
4) le paiement de la totalité du montant des dettes actuelles par les banques générerait des recettes de TVA imprévues de 6/8 milliards. utilisable pour des couvertures ponctuelles, comme la suppression de l'IMU pour 2013, le refinancement des licenciements et des missions internationales à l'étranger) ;
5) le système crédit-financier contribuerait à la solution du problème en termes durables ;
6) toute intervention de la CDP serait subsidiaire, étalée dans le temps et neutre du point de vue de la dette et du déficit.
A ce dernier égard, il convient de considérer qu'en cas d'intervention de la CDP utilisant la liquidité du compte courant du Trésor et non le financement de la BCE, la dette à couvrir par recours au marché augmenterait (via des placements supplémentaires de titres étalés dans le temps et peut-être réservable à la richesse nationale avec des émissions spéciales dans le cadre du projet de relance de la croissance), mais la dette de l'État envers la CDP diminuerait du même montant. En tout état de cause, le recours au marché serait moindre que celui envisagé par le récent décret-loi sur le paiement des impayés des administrations publiques.
En revanche, concernant le point 2), il faut considérer que les administrations publiques, éventuellement incapables de faire face aux paiements déjà restructurés par un réaménagement de leurs bilans, pourraient évaluer et vendre les biens immobiliers et mobiliers dont elles sont propriétaires (et elles aurait le temps de le faire). Ces actifs pourraient éventuellement être transférés à des fonds spéciaux (gérés par l'Agence des biens de l'État, ou par la CDP, ou par d'autres) jusqu'à ce que la dette résiduelle soit réglée et que les intérêts relatifs soient payés.
L'activation de ces mécanismes aurait également l'avantage de jeter les bases de futures opérations extraordinaires de réduction de la dette publique. L'assouplissement temporaire du Pacte de stabilité intérieure pourrait, par exemple, être gradué en fonction de programmes de cession limités dans le temps et contraignants des actifs propres détenus par les différents PPAA. A moyen terme, la liquidation immédiate des dettes publiques pourrait ainsi avoir l'effet paradoxal (mais non moins positif) de conduire à une réduction plutôt qu'à une augmentation de la dette publique.
