Le feu vert pour la loi de stabilité est venu d'Europe. Une décision toutefois conditionnée à la mise en œuvre d'un nouvel ajustement du déficit structurel, pour un total d'environ 0,3 point de pourcentage, égal à 4,5 milliards d'euros. Ainsi, un compromis a été trouvé entre la position du gouvernement italien, qui proposait une correction de 0,1 %, et celle de la Commission, qui demandait le respect des règles relatives au solde budgétaire structurel, c'est-à-dire l'obligation pour les pays membres de réduire leur déficit, corrigé des effets conjoncturels et des mesures ponctuelles, d'un demi-point de pourcentage par an.
L'inévitable "débat sur les décimales" a de nouveau soulevé la question de l'effectivité des règles précitées. Bon nombre, en effet, considèrent que la règle de l'équilibre budgétaire devrait être simplifiée, voire complètement abolie. Le professeur Guarino, spécialiste des finances publiques et ancien ministre des Finances, a par exemple déclaré dans une récente interview au Corriere della Sera que la « Commission a imposé aux États membres l'objectif d'un budget équilibré au lieu de celui d'une croissance durable ». Et il a ajouté que cette imposition serait non seulement contestable juridiquement ("un acte illégal", définit Guarino) mais aussi indésirable du point de vue de la croissance.
En réalité, dans une union où les pays ont décidé de partager la même monnaie mais pas la même politique budgétaire, on ne peut pas se passer de règles budgétaires. Ils permettent d'éviter, ou du moins de contenir, des situations de désordre des finances publiques qui risquent d'infecter également d'autres États membres, comme l'a démontré la crise récente. Mais pas seulement. Ces règles, et notamment celle de l'équilibre budgétaire structurel qui oblige les pays à élaborer des plans crédibles de remboursement de la dette et du déficit à moyen terme, renforcent l'efficacité de la politique budgétaire et contribuent ainsi à une croissance plus durable au sein de la zone . Voyons pourquoi.
En 1992, le traité de Maastricht a introduit les deux règles cardinales qui s'appliquent toujours : déficit inférieur à 3 % du PIB et dette inférieure à 60 %. Ces limites avaient du sens dans les années 3 car, avec une croissance réelle moyenne de 2 % et un taux d'inflation de 3 %, un déficit inférieur à 90 % permettrait une réduction progressive de la dette publique (dont la moyenne européenne était d'environ 3 %). Aujourd'hui, avec une croissance quasi nulle et une déflation qui progresse, les seuils devraient être revus. Cela dit, le problème avec les XNUMX % n'est pas seulement qu'il ne permet pas d'alléger la dette face à une croissance tendancielle trop faible.
Mais, c'est aussi produire des politiques pro-cycliques, c'est-à-dire des politiques qui, au lieu de s'opposer à la récession, l'aggravent. Avec un solde budgétaire proche de 3 %, le risque est qu'au moindre ralentissement de l'économie, le seuil soit dépassé sous l'effet des stabilisateurs budgétaires automatiques : moins de croissance implique en fait plus de chômage, moins de recettes fiscales, des dépenses plus élevées pour financer les filets sociaux et donc un déficit plus élevé. Le ramener - dans ces conditions - dans la limite de Maastricht, c'est procéder à un ajustement qui risque d'aggraver encore la situation, et qui peut déclencher un cercle vicieux entre politiques budgétaires restrictives et contraction du PIB.
Pour y remédier, en 1997, avec le Pacte de Stabilité et de Croissance, "l'objectif d'équilibre structurel" a été introduit, à atteindre à moyen terme. Qu'est-ce que ça veut dire? En un mot, chaque État membre doit non seulement continuer à maintenir son déficit nominal en dessous de 3 %, mais aussi tendre vers l'équilibre structurel à moyen terme, c'est-à-dire avoir un solde nominal corrigé du cycle et des mesures proches de zéro. La logique est la suivante. En cas de récession, si le solde budgétaire structurel est proche de l'équilibre, il existe une marge suffisante pour augmenter le déficit nominal et utiliser les stabilisateurs automatiques, sans dépasser le seuil de 3 %. De cette manière, la mise en œuvre de politiques budgétaires procycliques est évitée.
Entre autres, précisément pour éviter les politiques pro-cycliques, avec les réformes du Pacte en 2005 puis en 2011, la vitesse de convergence vers l'équilibre budgétaire a également été régulée. Selon les nouvelles règles, l'ajustement du déficit structurel doit être d'au moins un demi-point de pourcentage par an. L'idée sous-jacente est celle du « plus dans les bons moments, moins dans les mauvais moments ». Dans les "bons moments", l'effort demandé aux pays est supérieur à 0,5% afin d'avoir plus de flexibilité dans la phase négative du cycle. A l'inverse, en "mauvais temps", l'ajustement peut être inférieur à 0,5%. Cela explique pourquoi l'Italie, compte tenu de la situation économique, a obtenu le feu vert pour une correction de 0,3 point de pourcentage.
Outre l'atténuation de la pro-cyclicité des politiques économiques, la poursuite de l'objectif d'équilibre budgétaire structurel confère une plus grande crédibilité à l'action gouvernementale. Sans contrainte de moyen terme obligeant à assainir les finances publiques, une politique budgétaire expansionniste, menée dans une phase négative du cycle, peut mettre en péril la soutenabilité de la dette si elle est perçue par les marchés comme une manœuvre « illimitée ». Cela s'applique particulièrement aux pays très endettés. Dans ce cas, l'effet expansif serait contrecarré par une augmentation du risque souverain, qui se traduirait par une hausse des taux et une plus grande instabilité financière. Le résultat final serait une plus grande incertitude pour les investisseurs et les épargnants, et donc une aggravation inévitable de la récession.
En conclusion, ce n'est pas l'objectif d'équilibre budgétaire structurel qu'il convient de revoir, puisqu'il permet de renforcer l'action gouvernementale et d'éviter les politiques pro-cycliques. Au contraire, la méthodologie de calcul du déficit structurel devrait être revue. Des procédures plus simples, plus vérifiables et plus communicables, surtout à la classe politique, rendraient plus efficace l'application de l'objectif à moyen terme. C'est une question importante sur laquelle il serait utile d'avoir un débat plus ouvert, comme le demande le gouvernement italien.
