Le niveau élevé de la dette publique italienne représente un frein à l'économie et un risque pour la stabilité du pays et de la zone euro. La fragilité budgétaire se traduit également par une capacité réduite de l'Italie à contribuer à la détermination des règles européennes. Ce déficit de stabilité est particulièrement perceptible depuis le début de 2018 lorsque les partenaires les plus stables, la France et l'Allemagne, travaillent à la refonte de la gouvernance commune avec une attention particulière aux risques représentés par l'Italie et son endettement élevé. Ce document contient une proposition visant à résoudre le problème de la dette publique italienne et à réformer les institutions qui régulent l'économie européenne.
1. Dette publique italienne : la dernière fenêtre d'opportunité
Avant la crise financière et « réelle » internationale et celles de la zone euro, malgré des conditions économiques favorables, l'Italie n'était pas en mesure de réduire la dette publique suffisamment pour disposer de ressources financières utilisables dans les phases de faible croissance ou de récession. La baisse du ratio de la dette publique au PIB, amorcée au milieu des années 100, s'est en fait arrêtée au seuil de 2007 % en 130. Lorsque la crise a éclaté, les gouvernements du pays n'ont pas été en mesure de soutenir la croissance économique en pleine période. la pire récession de l'histoire italienne, ni pour remédier aux répercussions sur le système financier, ni enfin pour atténuer les souffrances qui ont affligé les citoyens dans un climat de méfiance croissante et d'instabilité politique. Depuis le début de la crise, le ratio a rapidement augmenté pour atteindre plus de XNUMX %.
Dix ans plus tard, l'économie italienne a retrouvé le chemin de la croissance, mais le niveau de la dette publique ne s'est pas réduit : il est toujours supérieur à 130 % du PIB. L'Italie est donc toujours exposée au risque de se retrouver face à de nouvelles récessions sans avoir les outils pour les contrer. L'Italie pourrait retomber dans les conditions de 2011, lorsque la nécessité de réagir à de sérieux doutes sur la soutenabilité de la dette publique a obligé le gouvernement à procéder à des corrections procycliques qui ont aggravé la récession et augmenté encore le ratio dette/PIB, surtout en raison à la forte diminution du dénominateur de ce ratio. À l'époque, des corrections budgétaires marquées et des réformes structurelles importantes étaient nécessaires, ce qui a ouvert la voie à l'intervention stabilisatrice de la Banque centrale européenne (BCE), d'abord avec l'annonce des opérations monétaires sur titres, puis avec la mise en œuvre de l'assouplissement quantitatif.
Aujourd'hui, cependant, la BCE s'est engagée à réduire les instruments monétaires d'urgence adoptés pour faire face à la crise, notamment à réduire le programme d'achat de titres de la dette publique dont a surtout bénéficié un pays comme l'Italie, qui chaque année à la marchés à placer des obligations publiques pour environ 400 milliards d'euros. Les difficultés qui affectent aujourd'hui l'Italie affecteraient donc un pays aux marges réduites dans son budget. Une nouvelle crise financière, encore moins grave que la plus récente, verrait l'État manquer d'outils pour atténuer son impact sur les citoyens avec le risque d'une spirale de méfiance. Les seules ressources financières mobilisables seraient celles d'un soutien ciblé du Mécanisme européen de stabilité (MES) sur la base d'un des programmes d'ajustement qui prévoient toutefois des conditions sévères définies par les institutions bruxelloises. Une solution lourde de conséquences économiques, sociales et politiques.
L'urgence de disposer de ressources pour les politiques anticycliques n'est pas la seule raison qui rend nécessaire la réduction du ratio dette publique/PIB. D'autres raisons sont de nature structurelle. Les pays fortement endettés sont considérés comme moins stables par les investisseurs ; ainsi, les chocs qui peuvent survenir pour diverses raisons, même sans rapport avec le pays endetté, augmentent le risque de défaut. Mais même en l'absence de chocs violents, les pays endettés sont amenés à faire face à des contraintes croissantes dans la gestion de leurs budgets qui, en imposant des coupes aveugles à partir d'un certain point, empêcheront même un rééquilibrage effectif des dépenses publiques.
En particulier, comme le montre le cas de la Grèce, le maintien d'une dette publique élevée rendra difficile, voire impossible, le maintien dans le temps des normes élevées de protection sociale (retraites, soins de santé, lutte contre la pauvreté) qui constituent le plus important réalisation politique et sociale d'après-guerre. Une telle situation apparaît particulièrement grave à la lumière des transformations technologiques qui augmenteront la part des exclus du marché du travail. Si des espaces budgétaires n'étaient pas créés pendant la phase de relance actuelle pour protéger et réinsérer les exclus, la confiance des citoyens dans l'efficacité et la commodité des politiques publiques, sinon de la politique tout court, serait corrodée.
Des niveaux élevés de dette publique nuisent à la croissance économique à long terme. Ils imposent des taux d'intérêt plus élevés et augmentent le degré d'incertitude, rendant les investisseurs réticents et décourageant la formation de capital. De plus, en tant que source de dépenses élevées au titre du service de la dette, la nécessité de ne pas augmenter la pression fiscale au-delà de niveaux insoutenables et donc de contenir les dépenses publiques, finit par éroder les marges d'investissement public dans les infrastructures, la recherche, l'éducation. De cette manière, une condition d'incertitude supplémentaire est créée qui affecte la propension à consommer des familles et le potentiel productif, approfondissant la méfiance à l'égard des politiques publiques. Réduire le ratio dette/PIB est donc essentiel. Il est tout aussi important que le processus de réduction de la dette publique soit engagé le plus tôt possible, afin de tirer le meilleur parti de la situation économique positive actuelle avec une économie qui croît à un rythme supérieur à 1,5 %, bien au-dessus des niveaux estimés de la croissance potentielle.
2. Le "chemin étroit" de l'allégement de la dette
La dynamique de la dette publique dépend de divers facteurs. Il dépend notamment du solde budgétaire, du taux de croissance réel de l'économie, du niveau des taux d'intérêt payés pour le service de la dette, du taux d'inflation et des opérations extraordinaires d'endettement qui ne sont pas incluses dans le calcul du déficit (par exemple les privatisations ou revenus non récurrents). Sur la base de ces facteurs, il est possible de concevoir des trajectoires de réduction de la dette publique qui ne nécessitent pas d'interventions non conventionnelles et qui visent à atteindre, grâce aux instruments normaux de politique budgétaire, un niveau d'excédent budgétaire primaire suffisant pour atteindre le niveau de réduction souhaité. du ratio dette publique/PIB.
Cette logique est suivie par les références à des comportements de finances publiques stables et vertueux qui sont fréquemment faites par les institutions européennes, par la Banque d'Italie et par le gouvernement sortant lui-même. Le ministre de l'Économie, Pier Carlo Padoan, a inventé la métaphore efficace du "chemin étroit". Ces derniers mois, le gouverneur de la Banque d'Italie, Ignazio Visco, a exprimé dans deux interventions publiques le détail de l'équilibre comptable entre les variables, qui serait nécessaire pour ramener la dette publique italienne en dessous de 100 % d'ici dix ans. Selon Visco, "avec un taux de croissance annuel d'environ 1%, une inflation à 2% (conforme à l'objectif de la BCE) et avec un poids moyen de la dette remontant progressivement vers les valeurs observées avant la crise, il faudrait maintenir l'excédent primaire à environ 4 % du PIB.
Compte tenu du niveau des dépenses d'intérêts, cela équivaut essentiellement à atteindre un solde structurel équilibré ». Dans la note d'actualisation du Document économique et financier (Def), le ministère de l'Économie et des Finances a esquissé une trajectoire de désendettement similaire quoique moins exigeante. Maintenir un excédent primaire de 4 % du produit intérieur brut n'est pas une mince affaire. En tout cas, cette « voie étroite » est bien entendu la voie que les institutions du pays jugent rationnel de suivre selon une logique de responsabilité envers les citoyens actuels, les générations futures et les pays partenaires avec lesquels nous partageons le projet et les engagements européens.
3. Si le chemin étroit ne suffisait pas : une proposition
Cependant, il convient également d'envisager un scénario dans lequel la trajectoire de correction des finances publiques dans la mesure hypothétisée par la Banque d'Italie s'avère difficile à mettre en œuvre et, à ce titre, peu crédible en tant qu'engagement des futurs gouvernements. La prudence à considérer comme réaliste un engagement de long terme de cette ampleur est d'ailleurs justifiée si l'on observe le comportement de l'Italie depuis le début de l'union monétaire : depuis 2000, une fois la convergence des taux d'intérêt réalisée, l'Italie enregistre des déficits proches ou supérieurs à 3 % du PIB quinze fois. Il est vrai qu'auparavant, notre pays avait pu réduire le ratio dette publique/PIB pendant un nombre considérable d'années ; cependant, il s'agissait de périodes caractérisées par une croissance positive soutenue par le rapprochement rapide des taux d'intérêt italiens vers les niveaux des taux allemands, conséquence de l'effet de confiance offert par le projet d'union monétaire et son cadre de stabilité.
Aujourd'hui, les conditions semblent moins favorables. La même note de mise à jour Def montre les obstacles possibles qui caractérisent le "chemin étroit". Dans un avenir proche, par exemple, il est probable que les taux d'intérêt augmenteront et rendront non seulement plus coûteux le financement de la dette publique, mais aussi le crédit à l'économie privée, ralentissant sa croissance et faisant ainsi baisser le taux d'endettement public et le PIB plus difficile. Dans ces conditions, nous avançons une proposition fondée sur une trajectoire de redressement des finances publiques qui reste ambitieuse mais moins sévère que l'excédent primaire de 4 %. La proposition s'appuie précisément sur le processus de réforme en cours de la gouvernance économique européenne. Il prévoit trois initiatives pour faciliter le retour de la dette publique italienne en dessous de 100 % d'ici dix ans :
(i) La première initiative vise à renforcer la crédibilité de l'engagement italien de réduction de la dette publique, à travers un mécanisme institutionnel d'incitation politique.
(ii) Le second envisage un schéma garantissant la réduction de la dette en dessous de 100% en dix ans, également par la signature d'un contrat avec le MES.
(iii) Le troisième introduit une sanction politique en cas de comportement opportuniste des gouvernements italiens.
(i) Un accord tripartite pour maîtriser la dette publique Un engagement politique de réduction de la dette publique doit être un préalable à toute stratégie impliquant les institutions européennes. Le problème des comportements opportunistes est en effet régulièrement évoqué comme un obstacle à toute forme de coopération du côté européen à la réduction des risques nationaux. Il est donc nécessaire de concevoir de manière adéquate les incitations à éviter de tels comportements. À cette fin, il est proposé de créer au Parlement italien une commission permanente pour la réduction de la dette publique, dont la direction est dirigée par l'opposition et qui est en mesure de dénoncer tout écart du ratio dette publique/PIB par rapport à la trajectoire établie pour sa réduction.
La logique, qui suggère la mise en place d'un tel comité, est que les règles budgétaires européennes ont été trop axées sur la maîtrise du déficit public plutôt que sur la réduction de la dette publique. Le pacte de stabilité et de croissance prévoit des valeurs de référence tant pour le ratio déficit public/PIB (3 %) que pour le ratio dette publique/PIB (60 %). Le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (art. 126.2) ajoute que, dans les cas où le ratio de la dette publique au PIB dépasse la valeur de référence, le respect de la discipline budgétaire exige que "ce ratio diminue suffisamment et se rapproche de la référence à un rythme satisfaisant. En fait, cependant, jusqu'à la crise de la zone euro, tant la Commission européenne que le Conseil considéraient que la règle du déficit était suffisante pour garantir que la dette publique des États membres restait soutenable.
L'exigence, selon laquelle les dettes publiques dépassant le seuil de 60% devaient avoir suivi une trajectoire de "réduction suffisante" et à un "rythme satisfaisant", n'a jamais été précisée et rendue opérationnelle. L'objectif était de corriger les dépassements de déficit année par année, c'est-à-dire selon un cycle annuel formalisé ultérieurement dans le Semestre européen. Et le résultat a été que les pays dont les niveaux d'endettement sont supérieurs au seuil n'ont pas été incités à atteindre l'objectif de tomber en dessous du seuil. Le problème n'a pas été résolu même par la réforme du Pacte de stabilité et de croissance de 2005 qui a introduit, dans le volet préventif, des objectifs à moyen terme (Mto) basés sur des cibles budgétaires structurelles spécifiques à chaque pays. Ces innovations auraient dû permettre aux nouveaux soldes d'être cohérents avec la réduction de la dette.
En pratique cependant, l'articulation entre les deux règles – de réduction du déficit et de réduction de la dette – n'a pas été respectée. De plus, même les règles régissant le niveau structurel du solde budgétaire n'ont jamais donné lieu à de véritables sanctions : les violations passées sont restées impunies. Tout cela a inévitablement contribué à l'accumulation de la dette publique. Ce n'est qu'à la suite de la crise de la zone euro que le critère de la dette a été rendu directement opérationnel dans le cadre du "Six-Pack" approuvé en novembre 2011. Selon le règlement n.1467/97, modifié par le règlement n. 1177/2011, il a été établi que la dette publique diminue suffisamment et ne se rapproche de la valeur de référence à un rythme satisfaisant que si l'écart moyen (calculé sur une période de trois ans) entre le ratio dette/PIB et la valeur de référence (60 % du PIB ) est réduit de 1/20 chaque année.
Cependant, compte tenu du stock important de dette publique accumulée par certains États membres, cette règle de la dette publique s'est avérée trop restrictive pour être appliquée - bien qu'avec les facteurs atténuants envisagés par le pacte budgétaire - en période de récession ou de faible croissance. Ainsi, aujourd'hui encore, le constat fait par la BCE il y a deux ans (BCE, Bulletin économique, n. 3/2016), "depuis le début de l'union économique et monétaire, le critère de la dette n'a jamais été appliqué" reste valable. . La différence substantielle d'un système basé sur l'objectif de la dette publique, plutôt que sur le déficit, est que le premier prend en compte toutes les évolutions budgétaires des dernières années. Si chaque excédent ou déficit budgétaire est analysé comme un chiffre annuel distinct ou - au plus - comme une moyenne des années les plus proches et donne éventuellement lieu à une correction ponctuelle, les variations du niveau de la dette publique doivent être considérées sur une période pluriannuelle période.
Notre proposition se concentre précisément sur ce dernier aspect. L'engagement pluriannuel de la règle de la dette, comparé à celui qui découle de la règle du déficit, a d'importantes conséquences de nature politique. La correction du budget public, basée sur le critère du déficit, a un lien faible et indirect avec le comportement des années précédentes. A l'inverse, l'objectif de réduction de dette à atteindre chaque année dépend directement du montant dont vous avez hérité. Si un gouvernement en place ne respecte pas son engagement en matière de déficit budgétaire, les partis d'opposition – qu'ils espèrent gouverner à l'avenir – ne se sentent pas directement limités dans leur marge de manœuvre budgétaire en tant que membres d'un futur gouvernement.
La dette publique accumulée et le niveau du déficit, qu'ils trouveront une fois au gouvernement, détermineront la fixation européenne de l'objectif de moyen terme ; cependant, la nouvelle majorité sera appelée à prendre des engagements contraignants sur le déficit actuel et à formuler des prévisions sur les déficits pour les années immédiatement suivantes. Si, en revanche, la règle de la dette est appliquée, la marge de manœuvre d'un futur gouvernement est fortement conditionnée par l'éventuelle indiscipline de ses prédécesseurs. Par exemple : si dans la législation précédente le gouvernement en place n'a pas respecté les règles prévues, il appartiendra au nouveau gouvernement de procéder à l'intégralité de la correction dans l'année ou les années où il gouvernera pour éviter une procédure et une sanction par les institutions européennes.
En d'autres termes, l'opposition parlementaire a un intérêt beaucoup plus concret à empêcher le gouvernement en place de déroger à ses objectifs de discipline de la dette et d'empoisonner ainsi les puits pour le gouvernement qui entrera en fonction à la prochaine législature. Cela est particulièrement vrai autour des dates électorales, lorsqu'une stratégie de sape des opposants est plus attrayante et que la récompense politique de la latitude budgétaire est plus élevée. Dès lors, la dynamique politique, qui est enclenchée par l'activation du contrôle de la dette publique, est complètement différente de celle enclenchée par le contrôle du déficit. Dans le second cas, une relation conflictuelle s'instaure entre le gouvernement national et les institutions européennes ; dans le premier cas, l'antagonisme est plutôt intériorisé au Parlement national. Le gouvernement et l'opposition d'un pays donné se contrôlent mutuellement parce qu'ils sont contraints de partager le même engagement sur la dette publique, sans rejeter les responsabilités de la politique budgétaire sur le bouc émissaire de Bruxelles.
Pour opérer ce changement, les institutions européennes doivent accorder une place centrale au critère de la dette publique dans l'appréciation générale de la soutenabilité budgétaire des États membres. Deuxièmement, les pays à dette publique élevée comme l'Italie doivent créer une nouvelle institution parlementaire : le Comité permanent, mentionné ci-dessus, chargé d'exercer un contrôle politique sur la dynamique de la dette publique. La présidence de ce comité et la majorité de ses membres devraient être attribuées à des parlementaires des partis d'opposition. La nouvelle institution rendrait sensible la sanction politique pour ceux qui gouvernent en cas de manque de discipline dans la politique budgétaire du pays.
(ii) L'implication du Mécanisme européen de stabilité
Il est raisonnable de penser que la consolidation de la reprise économique européenne et les choix à venir de l'Allemagne et de la France concernant la gouvernance économique de l'Union et de la zone euro rendront l'application de la règle de la dette, introduite par le Six Pack et le Fiscal, plus contraignant, compact. Il s'ensuit que, même en tenant compte des facteurs atténuants, après les élections législatives, l'Italie se trouvera contrainte de satisfaire à une contrainte de réduction de la dette publique conforme à celle définie par le gouverneur Visco : descendre en dessous de 100 % du PIB d'ici 10 ans. Comme on l'a déjà dit, dans des conditions données, cette réduction devrait cependant prendre la forme d'un ajustement budgétaire difficile à mettre en œuvre : un excédent primaire égal à environ 4 % du PIB pour chacune des dix années considérées.
La question devient alors la suivante : est-il possible d'impliquer les institutions européennes dans un plan qui, tout en conduisant au résultat Visco, réduit l'excédent primaire annuel à atteindre ? Cela atténuerait l'impact restrictif temporaire produit par la réduction de la dette publique sur l'économie et la société italiennes. La deuxième initiative de notre proposition vise à répondre à cette question. Il repose sur l'hypothèse que l'Italie a adopté le Comité permanent pour la réduction de la dette, dans le sens décrit ci-dessus, signalant ainsi de manière crédible la volonté d'éviter de futurs comportements opportunistes. Le différentiel d'ajustement positif entre la règle de la dette et la règle du déficit, nécessaire pour satisfaire l'OMT, est d'autant plus important que le niveau de la dette publique par rapport au PIB est élevé.
Pour les pays dont la dette dépasse 100 % du PIB, la règle de la dette tend à être de plus en plus stricte que la règle du déficit. Il n'est donc pas surprenant que, selon les calculs publiés par la BCE (le Bulletin 3/2016 précité), la règle de la dette ait représenté une contrainte budgétaire plus forte que celle du déficit dans le cas de la Belgique et de l'Italie. Dans les deux pays, cette règle aurait imposé des ajustements systématiquement supérieurs à un demi-point de PIB au-delà de la correction du déficit exigée par le Pacte de stabilité sur la base de l'OMT. Selon les estimations de la Commission européenne, en 2014 et 2015, pour se conformer à la règle de la dette, l'Italie aurait dû adopter des corrections fiscales supplémentaires d'environ – respectivement – 1,2 et 2 % du PIB. Ces estimations résultent de la flexibilité accordée par la Commission début 2015.
L'application flexible des règles sur l'OMT a fait en sorte que, même sans avoir réduit sa dette publique, l'Italie ne se soit pas heurtée à des procédures pour déficit excessif ou pour écart significatif par rapport aux objectifs de la dette. La conséquence a été que tant la règle de réduction du déficit que la règle de convergence de la dette ont perdu leur crédibilité. En tout état de cause, selon les règles du volet préventif du Pacte de stabilité, un pays comme l'Italie devrait atteindre un équilibre budgétaire compatible avec son OMT. Cependant, pour les raisons évoquées, la satisfaction de cette règle ne serait pas suffisante pour respecter le critère de convergence de la dette publique vers le seuil de 60% du PIB envisagé par le Six Pack. La dette publique italienne vers 60% nécessiterait un ajustement d'environ 3,5% du PIB.
Dans le schéma que nous proposons, l'alignement sur l'OMT par l'Italie (ou tout autre État membre ayant une dette publique excessive et en mesure de respecter son OMT), calibré sur la base des facteurs atténuants jugés raisonnables par la Commission, devient la prémisse pour entrer en un contrat avec les institutions européennes visant à combler le fossé entre le respect de la règle du déficit et le respect de la règle de la dette publique. Ce contrat repose sur deux éléments : l'accès du pays concerné (ci-après dénommé pays débiteur) à un soutien financier, garanti par le Mécanisme européen de stabilité (MES) sur une base annuelle ; la création d'un fonds national d'actifs, créé ad hoc par ce même pays, qui regroupe les actifs matériels et immatériels nationaux (tels que l'immobilier et d'autres éléments vendables des actifs publics
national).
Au-delà de l'évolution de la gouvernance européenne concernant les missions de contrôle et de régulation des politiques budgétaires des Etats membres, qui sont désormais attribuées à la Commission européenne, le MES a des missions de gestion des crises publiques et de stabilisation. Même dans le cadre des règles actuelles, le MES peut donc jouer un rôle crucial en facilitant l'ajustement des dettes publiques nationales vers les valeurs de référence. Dans notre proposition, le montant annuel du transfert liquide du MES vers le pays débiteur serait égal à la différence entre la correction du déficit due à la règle de la dette et la correction fixée par la satisfaction de l'OMT spécifique par ce même Etat jusqu'à l'atteinte d'un ratio dette publique/PIB inférieur ou égal à 90 %. Prenons le cas de l'Italie pour une année donnée. Si la dette diminuait – pour cette année-là – de 3,5 % et que la correction annuelle requise par l'OMT était égale à 2 %, le MES transférerait un montant de liquidités égal à 1,5 % du PIB vers l'Italie.
Les transferts se poursuivraient les années suivantes, selon le même critère, jusqu'à ce que la dette publique italienne tombe à un seuil égal ou inférieur à 90 %. Le deuxième élément de notre proposition est que le transfert du MES ne prendrait pas la forme d'un financement (comme dans le cas des programmes d'aide européens traditionnels) mais celle d'un achat d'une part dans le fonds patrimonial national du pays concerné (avec une option unilatérale de revente : voir ci-dessous). Un tel achat devrait s'appuyer sur cinq étapes préalables. Premièrement : les principales institutions européennes impliquées (Commission, Conseil de l'Union, Conseil européen et Parlement) devraient convenir que, conformément à son traité, le MES a le pouvoir d'acquérir (temporairement) des actifs non financiers.
Deuxièmement : une décision conjointe entre le pays débiteur et le MES sur les actifs à inclure dans chaque fonds
actifs nationaux et quant à leur prix. Troisièmement : la spécification des options de revente unilatérales (immédiates et totales ou graduelles), accordées au MES comme partie intégrante du contrat initial pour l'achat de chaque quote-part du fonds d'actions de chaque pays débiteur. Quatrièmement : l'arrêt définitif des achats annuels par le MES et la possibilité d'exercer l'option de revente immédiate et complète, si le pays débiteur ne respecte pas son OMT spécifique ne serait-ce que pour un an ou souhaite résilier unilatéralement le contrat avant la réalisation de l'objectif 90 % seuil de son ratio dette/PIB. Cinquièmement : si les achats annuels cumulés de parts d'un fonds national de richesse conduisent au transfert de plus de 95 % de la propriété du fonds au MES avant d'atteindre 90 % du ratio dette publique/PIB du pays concerné, ce dernier devrait augmenter les actifs de son fonds ou dissoudre
unilatéralement le contrat avec les conséquences précisées au point précédent.
Reprenons le cas de l'Italie et son écart de 1,5 %, une année donnée, entre la règle de la dette et la règle du déficit. En contrepartie de l'achat de parts du fonds patrimonial national, le transfert annuel du MES réduirait la dette publique italienne de 1,5 % pour l'année en question. Au total, il y aurait donc une réduction annuelle de la dette publique du pays débiteur égale à la transaction annuelle avec le MES plus la réduction constatée du déficit, soit égale à la totalité de la réduction exigée par la règle de la dette. Cependant, il pourrait arriver que le pays débiteur ne respecte pas les engagements de réduction annuelle du déficit dans les termes requis par son OMT spécifique, calibré en fonction des facteurs atténuants, ou résilie unilatéralement le contrat avec le MES avant sa conclusion. Comme cela a déjà été dit, dans le schéma que nous proposons, l'ESM est tenue de suspendre les achats annuels d'actions du fonds national et a le droit d'exercer son option de revente complète et immédiate des actions similaires déjà acquises.
Ainsi, dans le pire des cas pour le pays débiteur, la revente implique une mise de fonds, aux prix payés lors des transactions initiales, égale à la valeur de toutes les parts du fonds patrimonial national déjà détenues par le MES. S'agissant de l'exercice d'une option prévue au contrat, le pays débiteur a l'obligation de procéder au rachat, subissant ainsi une augmentation brutale de sa dette publique. Cette augmentation pourrait être importante même si le MES annule simplement l'achat de nouveaux quotas et décide de confisquer une partie des actifs du pays débiteur. Ici, il nous intéresse de souligner qu'en tout état de cause, il y a exacerbation de la dynamique politique interne du pays concerné. Il s'ensuit que ce dernier a des incitations crédibles à respecter le contrat pluriannuel stipulé avec le MES. C'est d'autant plus vrai en présence de la nouvelle institution parlementaire chargée de contrôler la dette publique : l'opposition a intérêt à exercer une pression vigoureuse sur le gouvernement actuel pour qu'il respecte ses engagements et évite de faire peser sur les épaules d'un futur gouvernement le poids d'une dette publique ingérable ou la perte d'une partie du patrimoine national.
Supposons que, grâce également aux contrôles parlementaires qui viennent d'être évoqués, l'Etat débiteur satisfasse son OMT spécifique jusqu'à ce que les achats annuels de parts de la caisse nationale par le MES aient contribué à ramener sa dette publique à un niveau au plus égal à 90% du PIB. Pour prendre l'exemple de l'Italie, cela devrait arriver d'ici une douzaine d'années. À ce stade, le MES peut exercer l'autre option unilatérale en sa possession : revendre progressivement, c'est-à-dire sur une période de temps marquée par les termes contractuels initiaux, ses parts dans le fonds d'actions italien à la valeur des achats initiaux. S'agissant de l'exercice d'une option prévue au contrat, l'Italie est obligée de procéder aux rachats décidés par le MES. De tels rachats auraient pour effet évident de peser progressivement sur la dette publique italienne. Cependant, ayant enclenché une trajectoire vertueuse d'ajustement des déficits et des dettes publiques, l'Italie pourrait supporter ce fardeau sans interrompre la convergence vers le seuil de 60 % du ratio dette publique/PIB.
En effet, dans le contrat initial stipulé avec le MES, l'Italie (ainsi que tout autre pays débiteur) pourrait définir l'option de vente entre les mains du MES avec une progressivité liée à la condition de ralentir mais non d'annuler l'ajustement désormais acquis seuil de 90% à celui de 60%.
(iii) Sanction en cas de non-respect des objectifs de déficit
Le dernier aspect de la proposition concerne l'application de marges de flexibilité à la procédure MTO. Pour éviter que le respect de l'OMT ne soit exposé au risque d'ingérence politique, notre recommandation est d'introduire une forme de sanction à l'égard de l'abus des marges de flexibilité qui ne figure pas aujourd'hui dans les règles
défini. Plus précisément : tout écart par rapport à l'OMT, qui est approuvé par la Commission européenne après d'épuisantes négociations justifiées par des contraintes contingentes et qui ne nuit donc pas - dans la forme - au respect de l'OMT, doit en tout état de cause être sanctionné par une réduction proportionnelle de l'intérêt public dépenses courantes et
avec une augmentation équivalente des dépenses publiques d'investissement.
Les sanctions fiscales ont la contradiction inhérente d'avoir des effets généralement dépressifs sur la croissance économique. Les amendes ou les corrections ex post des écarts non autorisés ou des violations des règles ont tendance à se transformer en mesures qui freinent la croissance précisément au moment où il est le plus nécessaire de réduire le ratio dette/PIB. En remplaçant les dépenses courantes par des investissements, c'est plutôt l'inverse qui se produirait, favorisant les dépenses les plus efficaces pour augmenter le revenu global. Le caractère sanctionnant réside dans le fait que les dépenses courantes sont généralement des transferts de revenus qui alimentent le consensus politique, tandis que les investissements augmentent la croissance dans les années suivantes, finissant potentiellement par bénéficier à des gouvernements autres que celui en place.
4. Résumé et conclusion
Nous sommes partis du constat qu'une dette publique élevée comme celle de l'Italie paralyse les manœuvres de politique économique nécessaires pour atténuer les futures récessions, ralentit la croissance économique, produit des risques qui découragent les investissements nationaux et internationaux et, enfin et surtout, diminue la force politique de l'Italie à participer à la phase annoncée de refonte et de relance des institutions européennes. Ce constat, évident pour les observateurs italiens et étrangers sans passion, fait de la réduction de la dette publique une priorité absolue, à laquelle il faut s'attaquer immédiatement tant que durera la phase d'expansion dans laquelle notre pays est également entré. La voie d'une réduction progressive de la dette, mise en œuvre avec des excédents primaires suffisants et vraisemblablement constants dans le futur, apparaît comme la plus compatible avec une pleine sauvegarde de la souveraineté économique du pays. Or, pour que la "voie étroite" produise en peu de temps une diminution de la perception du risque italien par les investisseurs et les institutions européennes, il faut que ces dernières soient convaincues que la voie sera suivie jusqu'au bout.
Cette condition n'est pas facilement réalisable à la fois en raison des déviations répétées des engagements pris, qui ont été demandées par l'Italie dans un passé récent, et - surtout - en raison de la faible prévisibilité des événements politiques dans notre pays. Nous avons donc proposé une voie de réduction de la dette publique qui s'appuie sur une solide crédibilité institutionnelle et qui, en même temps, la rende moins coûteuse à mettre en œuvre à court terme tant sur le plan économique que politique. La proposition repose sur trois piliers :
a) création d'un organe parlementaire, présidé et contrôlé par des membres de l'opposition, chargé de contrôler la cohérence dans le temps de la réduction de la dette publique ;
b) déplacer l'objectif global de la politique budgétaire du déficit vers la dette publique ;
c) étant donné que ce dernier objectif exigerait que l'Italie (surtout dans la phase initiale) ait un excédent primaire supérieur à celui suffisant pour atteindre l'objectif de déficit, intervention du MES qui achèterait des parts dans un fonds patrimonial national pour un montant annuel égal à la différence entre la correction du déficit basée sur la règle de la dette et la correction du déficit basée sur l'OMT.
Les parts du fonds patrimonial seraient progressivement rachetées par l'Italie après l'atteinte du niveau d'endettement fixé comme objectif de l'ensemble de l'opération. Une telle solution rendrait la voie de la réduction de la dette moins coûteuse politiquement, en déplaçant une partie de l'ajustement vers des années où le niveau de la dette est devenu moins menaçant, et n'aurait aucune conséquence sur la souveraineté économique de notre pays, tant que celle-ci respecte l'engagement pour réduire sa dette publique.
