Quelle que soit l'évolution de la situation politique actuelle, la question de la relance des infrastructures est en tête des agendas du Gouvernement et du Parlement. Selon le données de l'Observatoire sur les coûts du non-faire, 2010 a été la pire année en termes de buts marqués au cours des cinq dernières années. Cependant, peut-être parce que touché par la maladie de l'optimisme de la volonté (qui s'oppose au « pessimisme de la raison » - Antonio Gramsci), je crois qu'il y a des conditions pour donner corps à une réforme qui permette de relancer les investissements dans les infrastructures en notre pays. Les raisons sont de différents ordres et peuvent être résumées dans les points suivants.
A) Preuve croissante des besoins en infrastructure.
Comme le souligne bien le rapport annuel du Gouverneur Draghi dans le chapitre consacré aux infrastructures, les besoins environnementaux, économiques, concurrentiels et sociaux s'additionnent pour rendre évident un besoin difficilement reportable. Les infrastructures de réseau construites au siècle dernier, connues depuis un certain temps pour être modernisées (ou remplacées), se sont encore détériorées ne serait-ce que sous l'effet des années et de l'obsolescence technologique. Pensez, par exemple, aux réseaux de gaz, d'électricité, d'eau, d'autoroute, de chemin de fer, mais aussi aux télécoms, dont la construction remonte au second après-guerre, sinon plus tôt.
Souvent donc, ces mêmes réseaux sont à compléter même s'il ne s'agit en général pas de très gros travaux puisque la couverture du territoire est de toute façon large. L'exigence infrastructurelle concerne également l'ingénierie des installations telles que, par exemple, les usines de valorisation énergétique des déchets, l'approvisionnement en eau, les centrales d'énergie renouvelable, etc. Il y a ensuite les infrastructures innovantes dont le coût est relativement certain alors que les bénéfices sont plus complexes à quantifier. C'est le cas, par exemple, du très haut débit (100 Moctets) dont la charge estimée pour le pays est d'environ 10 milliards d'euros mais dont les bénéfices ne sont pas bien quantifiables. En bref, selon nos estimations, dans les 15 prochaines années, environ 300 milliards d'euros devront être investis dans les seuls secteurs mentionnés ici ; le défi est gigantesque !
B) Se concentrer sur les causes qui bloquent les réalisations.
Mais d'où vient l'optimisme ? Ces dernières années, les chercheurs et les opérateurs ont mis en évidence les déterminants des retards d'infrastructure et ont également souvent indiqué des solutions possibles. Nous-mêmes, dans le cadre de l'Observatoire des coûts du non-faire (voir les différents rapports annuels et notamment celui de 2009), avons distingué différentes causes contributives qui peuvent aussi avoir un caractère très différencié ; il suffit de rappeler l'imbrication de l'opposition sociale (Nimby), des blocages administratifs, des changements législatifs (souvent pendant la construction) et de l'incapacité décisionnelle, imbrication qui génère des situations « à risque » qui ralentissent ou bloquent la construction et aliènent les possibles nationaux et non. Ensuite, il y a des éléments structurels propres au système-pays qui jouent un rôle important, comme par exemple des illégalités de diverses natures plutôt qu'un système judiciaire lourd et intempestif, incapable de garantir les droits. Bref, "l'ennemi" à combattre est bien identifié ! D'autre part, ces dernières années, nous avons également connu des cas où des investissements ont été réalisés et la modernisation du système a été observée.
Considérons, par exemple, le renouvellement quasi total des capacités de production d'électricité ou l'extension du réseau de transport. Il est largement admis qu'un ensemble de règles perçues comme transparentes, stables dans le temps, équitables et effectivement appliquées, est indispensable pour susciter l'intérêt à long terme des opérateurs industriels et financiers. Mais aussi des règles, comme le décret dit de libération des centrales, qui permettent de mettre de l'ordre et d'accélérer les processus décisionnels des administrations publiques, sont des éléments indispensables à toute hypothèse de reprise. Enfin, l'accent mis sur une stratégie claire et partagée de développement des infrastructures pour le pays apparaît également important, là où le système politique peut trouver une convergence adéquate ; mais nous y reviendrons sous peu. La question financière ne s'arrête pas au réaménagement des règles et des procédures.
Il y a des œuvres qui ont une capacité intrinsèque à s'autofinancer en peu de temps, d'autres nécessitent la recherche de sources de financement publiques ou semi-publiques ; toute la question du rattrapage de la crise des finances publiques nécessite le développement de logiques innovantes qui doivent s'appuyer sur des interventions législatives adéquates. Comme Draghi le souligne à plusieurs reprises, il s'agit de développer des Analyses Coûts-Bénéfices adéquates, voire des études sur les Coûts du Ne Pas Faire, afin d'orienter les ressources rares, qu'elles soient publiques ou privées, vers les usages qui génèrent le plus de bénéfices positifs. effets pour la communauté.
C) Initiatives en cours.
Parallèlement aux réalisations susmentionnées de ces dernières années, il existe également des projets et des interventions réglementaires qui poursuivent la relance. Je voudrais souligner le projet logistique, promu par le ministère des Infrastructures, qui vise à résoudre un problème critique, les coûts logistiques, qui placent l'Italie dans des conditions objectivement désavantagées par rapport à la concurrence internationale. La décision de créer l'Agence de l'eau (envisagée par le décret d'aménagement dont la transposition en loi devra intervenir dans les prochains jours) va également dans le bon sens, même si la formulation actuelle de la loi n'apparaît pas satisfaisante puisqu'elle laisse trop de place pour le système politique , comme par exemple en déléguant la nomination du directeur au Conseil des ministres, donnant lieu à une solution qui n'est certes pas sans risque.
Le décret sur le développement lui-même pourrait contenir d'autres règles traitant de certains problèmes spécifiques. Parmi les efforts louables figurent l'engagement à trouver de nouvelles formes de financement ; l'hypothèse des eurobonds émis par l'UE pour financer les infrastructures en est un bon exemple. Aussi l'intervention sur ces pages de Franco Bassanini, président de Cassa Depositi e Prestiti, montre comment il y a des idées et des projets, certains achevés et d'autres bientôt mis en œuvre.
D) Vers la construction d'une loi-cadre.
Alors, quelles sont les lignes directrices pour trouver une solution définitive à la question ? Des références utiles sont la législation d'autres pays, tels que la France et l'Angleterre, sur laquelle, cependant, il n'y a pas de place pour une étude plus approfondie ici. Sans prétendre à l'exhaustivité, l'objectif de cibler une réglementation pour les constructions d'infrastructures devrait donc prendre en considération au moins les aspects suivants :
1) Identification du périmètre de référence en étendant l'application de la loi au plus large éventail possible de cas, voire en distinguant différents niveaux d'importance stratégique pour le pays sur la base de paramètres objectifs.
2) Révision globale des procédures d'autorisation afin de rechercher la simplification, d'éviter les doublons, d'étendre au maximum la logique de la conférence de service, de garantir certains délais mais aussi de favoriser l'optimisation de la qualité des décisions.
3) Révision des compétences des administrations locales pour les travaux à haut niveau d'importance stratégique pour le pays.
4) Etablissement des modalités d'implication des parties prenantes en vue de maximiser le recueil et la mise en œuvre des points de vue également à l'encontre des travaux, mais aussi en vue de favoriser une responsabilisation plus claire des décisions prises (voir par exemple la débat).
5) Etablissement des modalités de détermination des débours compensatoires, précisant les critères de quantification des plafonds maximaux et les modalités concrètes, qui, par exemple, ne devraient concerner que la réalisation d'ouvrages d'aménagement et de réaménagement du territoire, en évitant les versements en numéraire.
6) Limitation des recours judiciaires contre la construction de l'œuvre, trop souvent instrumentaux et opportunistes, prévoyant éventuellement des formes pénalisantes en cas d'issue négative du recours.
7) Institutionnalisation du suivi permanent des phases de mise en œuvre à travers une « salle de contrôle » permanente qui régule et oriente le processus selon une logique de participation continue des principaux acteurs 8) Concentration de toutes les autorisations (Conférence des Services, Décret EIE, acquisition des avis et permis, etc.) en un seul instant assurant la représentation de toutes les Administrations concernées.
Le gouvernement travaille dans ce sens. Le groupe interparlementaire sur les coûts de ne pas faire, promu par nos soins et récemment mis en place au sein des deux branches du parlement, représente également une occasion supplémentaire d'aborder une réforme d'un point de vue bipartite et global qui donne vraiment du souffle à la relance de la modernisation par une loi tous azimuts que nous appellerons, par commodité mais aussi par superstition (vu l'efficacité substantielle des déblocages-centrales), les « déblocages-infrastructures ».
* professeur à l'Université Bocconi et directeur de l'Observatoire sur les coûts du non-faire.
