Pour ceux qui étudient les questions énergétiques, comme nous le faisons depuis 30 ans, celui del'hydroélectrique est un monde particulier. La plus ancienne source d'électricité, à la base du développement industriel du pays il y a déjà deux siècles, joue encore aujourd'hui un rôle central – et le sera encore plus à l'avenir. La réduction des émissions et la contribution à la stabilité du système font de l'hydroélectricité, et du pompage en particulier, un source aux caractéristiques uniques et stratégiques pour la transition énergétique. Sur ce point, ils sont fondamentalement tous d'accord.
Cependant, cette convergence n'empêche pas une impasse où tout investissement pour l'avenir semble figé. On parle de une dizaine de milliards d'euros d'ici 2030 qui sont bloqués aujourd'hui. Essayons de comprendre pourquoi et quelles pourraient être les issues.
Cette impasse est en grande partie déterminée par les perplexités des entreprises face à la réforme de 2018 (décret de simplification, 135/2018) introduite - face à la pression de l'Europe - par le gouvernement jaune-vert et qui prévoit un renforcement du rôle des Régions dans la gouvernance du système hydroélectrique et une augmentation des charges supportées par les concessionnaires. Cependant, la vraie question semble tourner autour de la appels d'offres pour le renouvellement des concessions, fortement poussé par la Commission qui a placé pratiquement tous les pays membres, et en particulier l'Italie, en procédure d'infraction.
En août 2020, des amendements ont été proposés à la loi dite de simplifications actuellement en phase d'approbation (1er septembre 2020) pour démanteler substantiellement la réforme jaune-vert et, entre autres, prolonger les concessions existantes d'une décennie. A la date de rédaction de ces notes, aucun amendement n'a été adopté ; utile à cet égard est l'opinion contraire du ministère des Affaires européennes rapportée ici :
(…) l'amendement instaure une extension des concessions hydroélectriques sans indication claire de la durée définitive et donc vraisemblablement censurable par la Commission européenne qui, dans le cadre de la procédure d'infraction n°. 2011/2026, faisant actuellement l'objet d'une seconde mise en demeure complémentaire en application de l'art. 258 TFUE, a déjà censuré l'extension prévue par le décret législatif 14 décembre 2018, n. 135 (Décret de simplification), converti par la loi du 11 février 2019, n. 12. La procédure court déjà un risque concret d'aggravation. En particulier, l'extension des concessions hydroélectriques est soumise à l'entrée en vigueur de règles nationales transposant les dispositions européennes qui "doivent nécessairement être édictées dans un avenir proche par les institutions de l'Union". À ce jour, cependant, il n'existe pas de nouvelle législation européenne dans le secteur, et on ne peut pas non plus affirmer avec certitude qu'il existe une compétence de l'Union pour légiférer en la matière. En revanche, il existe déjà des réglementations européennes (directive services et règles du marché intérieur) applicables en la matière qui, dans tous les cas, doivent être prises en compte. En tout état de cause, la contrainte à l'exercice d'une compétence réglementaire par l'Union ne peut venir du législateur national.
Nous croyons que ces observations n'appellent aucun commentaire. Un point est cependant clair : l'utilité et l'urgence de rechercher des solutions qui :
- Sont acceptables par les parties prenantes (Régions, Entreprises, Union Européenne, collectivités locales…) ;
- Ils permettent un démarrage rapide des investissements ;
- Tenir compte de la structure concurrentielle de facto au niveau européen ;
- Ils permettent une gouvernance efficace et équilibrée du système.
L'essentiel des concessions expirées et arrivant à expiration
Comme on le sait, les entreprises opérant dans les dérivations dites des grandes centrales hydroélectriques fondent leur activité sur des concessions dont la durée peut varier considérablement. Dans de nombreux cas, les concessions ont expiré ou sont sur le point d'expirer, tandis que dans le cas d'Enel et des centrales qu'elle vend (comme celles de la Vallée d'Aoste ou du Trentin-Haut-Adige), les échéances sont fixées à 2029.
Une fois les énormes investissements d'infrastructure réalisés et amortis, l'hydroélectricité a permis des niveaux de rentabilité élevés au fil des ans; ceci en raison de l'absence de coûts variables et de la possibilité d'exploiter les pics de prix de l'électricité à certains moments de la journée. La rentabilité est réduite depuis quelques années à la fois en raison de la baisse généralisée des prix du marché de l'énergie (le PUN), et en raison de la quasi-disparition des pics de consommation et, last but not least, en raison de la croissance constante des redevances de concession en faveur des collectivités locales et les Régions. Cependant, des revenus importants sont encore aujourd'hui garantis par les CV délivrés ces dernières années contre des investissements de renouvellement réalisés il y a quelques années.
Dans l'ensemble, les centrales hydroélectriques sont assez anciennes, dépassant même le siècle dans certains cas. Ils auraient souvent besoin de d'importants investissements de modernisation et de maintenance extraordinaires. Selon des évaluations sectorielles récentes, également indirectement confirmées dans le PNIEC, le besoin à horizon 2030 peut être estimé à à propos de 10 milliards (un peu moins d'un milliard d'euros par an), environ 70 % dédiés au pompage (enjeu que Terna considère comme central par rapport à la transition énergétique) et le reste destiné à récupérer la capacité de stockage des réservoirs, à la durabilité locale et environnementale. C'est pour réaliser ces investissements que les entreprises demandent une prolongation des concessions d'au moins 10 ans, des interventions d'accompagnement spécifiques et quelques autres simplifications bureaucratiques.
Plan de redressement et retour sur investissements
Et nous arrivons là à la question cruciale : elle apparaît fondamentale aujourd'hui élaborer un plan de redressement global d'un système d'infrastructure hydroélectrique qui, en raison de son âge et de ses spécificités, nécessite une modernisation décisive et un large éventail d'interventions, avant tout dans une perspective de transition énergétique.
La réalisation de ces interventions nécessite dans de nombreux cas non seulement des dépenses importantes, mais aussi la suspension de la production et des revenus relatifs, parfois pour des durées pas très courtes. ET les entreprises sont réticentes à mettre en œuvre toute initiative dans une situation d'incertitude liés aux aspects législatifs en général et, en particulier, au retour sur investissement. En particulier, les enjeux majeurs concernent :
- La récupération de la capacité utile du réservoir d'origine ;
- La construction de nouvelles stations de pompage ;
- La modernisation des turbines et des usines de production annexes ;
- La récupération des plantes mal utilisées ou abandonnées ;
- Entretien extraordinaire ou rénovation de pipelines ;
- Gestion numérique coordonnée avec les prévisions météorologiques pour les programmes de production et de maintenance prédictive.
Selon nos estimations sommaires, tirées toutefois de cas concrets, les interventions peuvent permettre des gains de productivité d'un minimum de 5% jusqu'à même 30%. Ce qui, sur une production d'électricité d'environ 50.000 7.500 GWh, signifie une valeur moyenne présumée de XNUMX XNUMX GWh qui aiderait, entre autres, à atteindre les objectifs du PNIEC également par rapport aux retards dans la construction des centrales envisagées pour les nouvelles énergies renouvelables.
Il est évident que tout cela nécessite des actions spécifiques d'abord pour la planification par les Administrations Publiques et, deuxièmement, pour le soutien et les incitations à la réalisation des travaux. Enfin, des systèmes de garantie et de contrôle adéquats sont également nécessaires, notamment de la part des Régions.
Mais comment en sommes-nous arrivés à cette impasse ?
Comme mentionné, en 2018, également à la suite des pressions communautaires susmentionnées et pour éviter les risques d'infractions, une loi a été adoptée par le gouvernement jaune-vert qui confie la gestion des concessions aux régions, y compris les procédures de renouvellement. en tout état de cause sur la base de processus concurrentiels. Les Régions auraient dû mettre en place les indications de cette règle d'ici mars 2020, mais seule la Lombardie a respecté les délais. D'autres administrations (Région Piémont, Région Vénétie, Province Autonome de Trente, Province Autonome de Bolzano) seraient sur le point de légiférer.
Essentiellement, la nouvelle législation établit les principes fondamentaux suivants :
- La durée des nouvelles concessions est fixée entre vingt et quarante ans (plus une éventuelle prolongation de dix ans) ;
- Le libre passage des ouvrages humides au patrimoine régional ;
- La valorisation des ouvrages secs à reconnaître au concessionnaire sortant ;
- L'obligation du concessionnaire de communiquer et d'être transparent sur l'état des travaux confiés à la gestion ;
- La procédure concurrentielle en cas d'adoption du modèle d'organisation de la coentreprise ou de la concession ;
- La mise en place de mesures de compensation et de redevances en faveur des collectivités locales.
Cela a suscité des réactions assez vives de la part des entreprises du secteur qui ont trouvé une unanimité (presque) formelle pour s'opposer à ces dynamiques. Parallèlement, le Gouvernement a contesté la loi lombarde devant la Cour constitutionnelle et reporté à octobre 2020 le délai de promulgation des lois régionales. Cependant, cela a provoqué une réprimande de l'Antitrust qui a reconfirmé ce qui avait été déclaré dans un rapport officiel en 2018 dans lequel il avait demandé au gouvernement de fournir dans les plus brefs délais, à l'achèvement des procédures d'appel d'offres ; à la modification de l'art. 12 du décret législatif no. 79/99, dans le sens de prévoir le transfert à titre onéreux des seuls ouvrages secs et le transfert gratuit simultané des ouvrages humides à la propriété de l'État, stigmatisant les ajournements incessants dans l'exécution des appels d'offres pour les concessions arrivées à expiration.
È peu probable que l'Europe serve de soutien
Dans le cœur de nombreux initiés, il y a l'espoir que la Commission européenne appliquera également aux renouvellements des concessions hydroélectriques la suspension (très partielle à vrai dire) de la législation relative aux aides d'État visée dans la Communication du 3 avril 2020, émise à la suite l'urgence du COVID-19.
Le sujet est pour le moins controversé, compte tenu également de l'opposition générale persistante entre la Commission elle-même, rigidement ancrée dans les directives qui protègent la concurrence, et les États membres de l'Union, beaucoup plus conservateurs dans le maintien du statu quo, concernant le caractère obligatoire des procédures compétitives dans la sélection des concessionnaires.
À ce stade, la question a pris des profils éminemment politiques impliquant directement le gouvernement (et les gouvernements des autres États) et la Commission européenne, dont l'issue, malgré la situation d'urgence actuelle, est difficile à prévoir.
Les lignes d'un plan de relance
Même s'il n'est pas facile d'imaginer un plan de relance du secteur de l'eau dans la situation décrite ci-dessus, nous pensons que les points fondamentaux sont les suivants :
- Un état des lieux général de la situation du secteur hydroélectrique national ;
- Une focalisation sur les interventions possibles ou nécessaires pour la revitalisation du secteur, en tenant compte des spécificités des situations locales individuelles ;
- La quantification des besoins d'investissement par catégorie et par horizon temporel ;
- Estimation des impacts/rendements relatifs en termes de productivité, d'environnement, de flexibilité du système électrique, etc. ;
- Établissement des priorités d'intervention;
- Identification des dispositions gouvernementales et réglementaires adaptées pour orienter les entreprises et les administrations locales et régionales dans les directions souhaitées, facilitant les processus d'investissement.
Cette approche peut sembler anodine, et elle l'est effectivement, mais les logiques qui ont présidé jusqu'à présent à la gouvernance du secteur ont été très différentes. Avec nos travaux de recherche nous nous sommes déplacés dans la logique indiquée ; cependant, il est important d'indiquer ici une voie différente, encore à évaluer dans toutes ses implications, mais qui pourrait permettre de surmonter bon nombre des problèmes brièvement décrits.
Démanialiser les travaux humides ?
Nous essayons ci-dessous de résumer les points saillants d'une discussion au sein de notre groupe de recherche dans le but de réduire les obstacles à une sortie de l'impasse aussi pour favoriser une relance rapide des investissements.
L'idée, initialement née de l'un des auteurs également sur la base d'expériences dans d'autres secteurs, part de l'hypothèse de libération de l'état d'une partie de l'infrastructure hydroélectrique c'est-à-dire les soi-disant ouvrages humides (qui, dans divers cas, appartiennent déjà à des particuliers). Cette étape devrait être prévue par la loi de l'État et accordée en option aux Régions propriétaires des actifs. La privation de l'Etat devrait alors être prodromique à l'aliénation avec cession aux particuliers, avec une faculté d'option en faveur du gestionnaire actuel et à un prix conforme à la valeur historique réévaluée des ouvrages. En tout état de cause, l'autorisation de prélèvement de la ressource en eau (qui ne peut être dépossédée) et les prévisions concernant les modalités relatives (débit vital minimum, redevances et surtaxes, obligations d'investissement, etc.) resteraient fermement entre les mains de les Régions.
Les avantages de cette solution semblent être les suivants :
- La mainlevée de l'État ne créerait aucun avantage de marché, car rien n'empêcherait d'autres transferts des œuvres susmentionnées à un tiers par le nouveau propriétaire.
- La déclassification a déjà été appliquée dans certains secteurs, comme le parc HLM, où la vente des logements concernés par la mesure aux cessionnaires qui en font la demande est envisagée.
- La question des appels d'offres a été contournée qui, bien qu'étant la solution préférable en théorie, apparaît en pratique inapplicable partout en Europe dans les secteurs des réseaux énergétiques (voir les appels d'offres pour le gaz en Italie qui sont largement bloqués depuis des décennies).
- Elle est cohérente avec certains cas européens appliqués et fonctionnels (sur lesquels nous enquêtons) et en tout cas avec une situation en Europe où les joueurs étrangers ne touchent pas le ballon.
- Il ne nuirait pas aux pouvoirs régionaux, voire dans un certain sens cela les renforcerait, de définir les modalités d'exercice des travaux humides vis-à-vis du nouveau propriétaire des ouvrages ou de tous sujets délégués par lui (en accord avec la Région).
- Cela ne violerait pas les principes d'équité car les ouvrages sont largement amortis par les concessionnaires ; toute absence de recours au marché pour la vente d'ouvrages avec des mécanismes d'appel d'offres serait justifiée en vertu d'une déclaration d'utilité publique des biens aliénables (voir SIEG) et d'un jugement d'aptitude sur le concessionnaire existant.
- Les Régions auraient deux revenus : le revenu ponctuel de la cession des ouvrages privés de l'État et le revenu continu des autorisations, dont les durées pourraient également avoir des horizons temporels peu longs et être suspendues ou révoquées en cas du non-respect des dispositions.
- On pourrait sans doute intégrer la situation législative actuelle sans la bouleverser, comme on le voudrait avec les amendements rejetés évoqués plus haut.
- Elle pourrait être acceptable par des entreprises qui, contre une mise de fonds pouvant être importante, ont la garantie de la disponibilité des centrales (humides et sèches) pouvant réaliser plus facilement des investissements.
- La procédure d'évaluation des travaux à vendre, à partir des valeurs amorties par les concessionnaires, pourrait être beaucoup plus simple que la délimitation et la reconnaissance de l'état de cohérence des travaux humides à soumissionner pour la nouvelle concession. Entre autres choses, les concessionnaires bénéficieraient des ouvrages à sec dont ils sont déjà propriétaires.
A la lumière de certains contrôles informels, il semble que la Commission européenne ne puisse pas soulever d'objections si elles ne se réfèrent pas à la question d'une valorisation équitable des ouvrages humides faisant l'objet d'un transfert.
En conclusion, celle décrite semble être une hypothèse "révolutionnaire" pour le secteur en Italie (mais pas à l'étranger). Cependant, il mérite sans aucun doute, à notre avis, des éclairages techniques et politiques appropriés.
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