Lors de la conférence promue aujourd'hui par l'Agence fiscale sur «Légalité fiscale italienne – Asymétries et convergences avec l'Europe», le programme de recherche international de la «Fondazione Bruno Visentini – Ceradi-Luiss» a été présenté à Rome qui comparera différents systèmes de perception fiscale en Europe (« Perception des impôts dans l'Union européenne »).
La comparaison avec d'autres systèmes juridiques européens semble extrêmement appropriée, pour donner une boussole au débat italien sur la légalité fiscale et sur la lutte contre l'évasion fiscale et sociale, qui est plein de contradictions. On leur prêche qu'ils veulent s'attaquer à l'évasion fiscale mais en même temps la sévérité de la collecte forcée, incarnée par Equitalia, est contestée. Une intervention plus décisive est envisagée pour endiguer le phénomène, mais en attendant les outils que l'Etat s'est donnés, à travers Equitalia lui-même, pour le décourager sont mis au ban. Les mots du philosophe reviennent bien : « L'ignorance des causes lointaines dispose les hommes à attribuer tous les événements à des causes immédiates et instrumentales. Car ce sont les seules causes qu'ils perçoivent. C'est pourquoi il arrive partout que des personnes chargées de payer des impôts au public déchargent leur colère sur les collecteurs d'impôts, c'est-à-dire sur les entrepreneurs, collecteurs d'impôts et autres préposés aux recettes publiques…» (Hobbes, Léviathan, 1651).
Depuis 2006, en plaçant la collecte des recettes fiscales sous le contrôle de l'État, l'Italie s'est alignée sur les grands systèmes européens. Pourtant, l'action de l'agence de recouvrement, Equitalia, est souvent contestée. Elle tire parti de l'intolérance vers la plus grande sévérité de son action, aujourd'hui plus difficile à accepter en raison des difficultés économiques objectives rencontrées par de nombreux contribuables et de l'existence d'une législation souvent complexe et sévère en sanctions. Mais l'Agence du revenu et Equitalia, qui en est l'expression directe, agissent sur la base du système réglementaire donné par le législateur. Cette structure souffre de contradictions dues à la stratification des règles dans le temps, souvent le résultat d'instances accidentelles. D'où l'utilité d'entamer une enquête comparative et raisonnée, qui peut être utile au législateur attentif qui veut intervenir en la matière selon un dessein général, et non de manière contingente, sous l'impulsion des protestations. Je vais essayer de fournir quelques éléments de réflexion ci-dessous.
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En 2006, l'État a nationalisé le système de collecte des recettes publiques. La réforme, conçue sous le ministère Visco et mise en œuvre par le ministère Tremonti, enlève aux particuliers la tâche de percevoir de force les impôts, les cotisations sociales, les amendes, qui n'ont pas été payés. Equitalia Spa est née, avec un capital public, sous le contrôle de l'Agence du Revenu. L'intention est de rendre l'appareil de collecte moins coûteux et de collecter plus que les particuliers, principalement les banques, ne pouvaient le faire. Ces derniers étaient aussi affligés d'un embarras objectif : si un gros débiteur de l'État est aussi un gros débiteur de la banque, quel crédit faut-il recouvrer avec le plus ou le moins d'impulsion ?
Equitalia hérite de droit des agences de recouvrement privées, avec leur personnel et tout le stock de crédits impayés. En un peu plus d'un an, ce ne sont pas moins de 37 entreprises disséminées sur le territoire national qui passent en mains publiques, avec leur dotation de dirigeants, commissaires aux comptes, managers, salariés, systèmes d'information (inégaux). La Région Sicile adopte un modèle similaire. En un peu plus de trois ans, Equitalia a réorganisé le groupe et l'activité de collecte. Le nombre de sociétés d'exploitation est considérablement réduit; nous sommes passés de 37 à 17 compagnies puis à seulement 3 (Nord, Centre et Sud) ; un exemple peu courant de réduction spontanée du nombre de filiales publiques et du nombre correspondant de mandats dans les organes sociaux qui leur sont liés.
Avant la nationalisation du système de collecte, l'État a alloué des sommes importantes pour en supporter les coûts. Dans les dernières années de la vie du système privé (2005-2006) le versement total en faveur des collecteurs d'impôts, à titre de compensation, s'élevait à 470 millions d'euros, pour chaque année, rien que pour le recouvrement des impôts. Ces sommes, désignées par la loi sous le nom d'« indemnité de surveillance », relevaient entièrement de l'impôt général, c'est-à-dire qu'elles étaient à la charge de tous les contribuables, qu'ils soient ou non bénéficiaires de la perception obligatoire. La réforme de 2006 place le coût du service au détriment des défaillants avant tout, plutôt que de la fiscalité générale. L'indemnité d'encadrement est d'abord réduite puis, depuis 2009, totalement supprimée. Qui aujourd'hui conteste le soi-disant. les frais de recouvrement qu'Equitalia perçoit auprès des défaillants sont à comparer aux coûts du système lorsque la charge incombait entièrement à l'État, soit environ un demi-milliard d'euros par an. C'est finalement un choix politique : qui doit supporter le coût de la collecte ?
Avec la nationalisation, le législateur dote Equitalia de certains pouvoirs incisifs, comme la communication directe pour saisir un crédit à des tiers. Il est introduit la règle selon laquelle si un créancier de l'administration publique est également débiteur d'Equitalia, il ne peut être payé par l'État tant qu'il n'a pas réglé sa dette envers le collecteur public (c'est-à-dire le crédit dit « nominatif »). La détention administrative des voitures est un outil efficace pour garantir les crédits en cours. Equitalia en fait largement usage, comme les inscriptions hypothécaires sur les propriétés des débiteurs.
Les sommes récoltées explosent. De 2006 à 2010, le volume des collections semi-nominatives a augmenté de 77 %. La collecte spontanée se développe également ; la perception qu'Equitalia est sérieuse encourage en fait la conformité volontaire. L'encaissement des crédits inscrits au registre, qui s'élevait en 2005 à environ 5.1 milliards, est passé à 2010 milliards en 8.8 (source : Cour des comptes, « Rapport 2013 sur la coordination des finances publiques »).
Equitalia est également amenée à gérer un impressionnant programme de paiements différés (appelés échéances de factures) dont l'ampleur est mal connue du grand public. Au 31 décembre 2012, Equitalia garantissait environ un million huit cent mille paiements différés pour un total de 21.8 milliards de crédits (source : Cour des comptes, d'après les données de l'Agence du revenu). La gestion de processus similaires, qui concernent entre autres des myriades de petites actions parcellaires, présente des difficultés compréhensibles, entièrement à la charge de l'entreprise publique en charge de la collecte.
La vitalité renouvelée du système de collecte dormant rencontre une résistance prévisible. Les procédures massives mises en place par la nouvelle entité publique conduisent naturellement à des pourcentages d'erreurs encore plus élevés. Certains d'entre eux (comme les soi-disant dossiers fous) ne sont pas du tout imputables à Equitalia mais aux indications erronées fournies par les créanciers ; ou à des incertitudes objectives dans la législation, qu'il appartient à la jurisprudence de trancher dans le contentieux et dans la suppléance du législateur. Cependant, chaque dossier de paiement porte le cachet d'Equitalia et des erreurs sont inévitablement imputées à cette dernière.
La crise pique, et le débat politique met à l'ordre du jour, plutôt que la réorganisation de la discipline budgétaire et le renforcement de la lutte contre l'évasion fiscale, la réduction des effectifs d'Equitalia. Chaque parti politique, sans exception et bien qu'avec des tonalités différentes, a ce point à son ordre du jour. C'est un programme qui rencontre l'adhésion populaire et qui est donc mis en œuvre.
Depuis 2010 diverses lois affectent les pouvoirs d'Equitalia, toutes dans le sens de leur réduction décisive des effectifs. Ainsi, l'État, c'est-à-dire Equitalia, contrairement à tout autre créancier, est privé de la possibilité d'inscrire des hypothèques pour des crédits inférieurs à 20 mille euros et doit en tout état de cause informer préalablement les contribuables de l'inscription. Elle ne peut plus saisir, à plus d'un cinquième de leur valeur, les biens d'équipement des entrepreneurs, non seulement lorsqu'il s'agit d'entreprises individuelles, comme l'établit pour tous le code de procédure, mais aussi lorsqu'il s'agit de sociétés par actions. Equitalia ne peut plus exproprier, contrairement aux créanciers privés, non seulement la maison d'habitation mais aussi les biens d'une valeur inférieure à 120 mille euros (avec une valorisation nette des charges sur le bien déjà inscrites par les autres créanciers, non soumises aux limitations de ce type) : une franchise très importante, qui protège de l'expropriation même les propriétaires de dizaines de biens, à condition que tous aient une valeur unitaire inférieure au seuil. L'expropriation doit en tout état de cause être précédée de l'inscription hypothécaire et de l'expiration d'un délai de six mois. Avant de procéder à l'enregistrement de la détention administrative des véhicules, il est tenu d'envoyer une communication au débiteur, même s'il a déjà reçu le bulletin de versement impayé. En présence d'impayés jusqu'à mille euros, chaque mesure conservatoire et exécutive doit être anticipée par l'envoi d'un nouveau rappel de paiement (en plus du dossier déjà envoyé), avec la nécessité d'attendre 120 jours à compter de cet envoi avant de pouvoir pour continuer. Le remboursement des dettes est prolongé jusqu'à une durée de 10 ans et le non-paiement jusqu'à sept mensualités n'entraîne pas la déchéance de la prestation ; la loi demande également à Equitalia d'apprécier, pour accorder la faveur, s'il existe une "situation avérée et grave de difficulté liée à la situation économique" au cas par cas. Il est facile d'imaginer la complexité de telles évaluations, si elles sont étendues à des millions de demandes d'extension. Enfin, depuis 2012, le débiteur qui reçoit un avis de paiement mais estime qu'il existe une cause de "crédit irrécouvrable" peut demander la suspension à Equitalia, qui est tenue de suspendre toute initiative de recouvrement jusqu'à ce qu'une telle demande ne soit pas adressée au créancier, a été examiné et a finalement reçu une réponse, à communiquer au débiteur. Une augmentation considérable des procédures et des délais pour passer à la collecte obligatoire.
Même la Cour des comptes a reconnu que ces innovations législatives ont « fini par affaiblir objectivement le recouvrement obligatoire des impôts ». Et de fait, à partir de 2010, la Cour enregistre une baisse des encaissements. La tendance négative est appelée à s'accentuer, conséquence inévitable de la crise et des choix législatifs opérés ces trois dernières années. Tout cela, alors que dans de nombreux milieux on prêche l'exacerbation de la lutte contre l'évasion fiscale.
Les différences disciplinaires que révélera la recherche comparative serviront donc aussi à poser la question des raisons, des causes des divergences. S'agit-il d'un fonctionnement différent des institutions, de l'utilisation de techniques juridiques différentes, ou plutôt de différences culturelles, d'un rapport différent entre les contribuables et le fisc, et plus généralement entre les citoyens et l'État ?
Pièces jointes : Befera : "Niveaux insupportables d'évasion fiscale en Italie"
