Évolution institutionnelle et politiques publiques de développement(*)
Dans des temps lointains, les politiques budgétaires visant à stimuler l'activité économique, entendue comme une reprise conjoncturelle ou comme une accélération du taux de croissance, se sont déroulées dans un contexte caractérisé par moins de contraintes économiques et institutionnelles. Dans de nombreuses circonstances par le passé, notre pays a mis en place des politiques de dépenses déficitaires qui aujourd'hui ne sont plus permises par les conditions du budget public. Il n'y a pas non plus de place pour des politiques agressives sur la structure du système fiscal, par exemple en augmentant significativement la taxe sur la valeur ajoutée en réduisant les cotisations sociales pour simuler certains effets d'une dévaluation monétaire, compte tenu de l'état des marchés financiers. Des opérations de recomposition de la dépense publique ou de sa réduction pour financer la baisse des impôts semblent possibles.
Dans l'histoire récente de notre pays, il y a le développement de la contrainte européenne sur les finances publiques italiennes avec des évolutions récentes sur le plan interne qui modifient les institutions et les règles de vie du secteur public. Il vient avec au moins trois aspects différents. Le premier est l'objectif d'équilibre budgétaire qui a été adopté par les chefs d'Etat des pays de la zone euro le 18 mars, ainsi que celui de réduction du ratio dette/PIB. Sur cette question, le gouvernement, sollicité par les instances de l'euro, a présenté un projet de loi visant à modifier l'article 81 de la Constitution en introduisant le principe d'un équilibre raisonnable entre les recettes et les dépenses.
La seconde découle de la dernière manœuvre correctrice des soldes tendanciels des finances publiques pour 2012 et 2013 – qui a également fait un usage intensif de la hausse des impôts – qui comporte une règle tendant à lier, pour les années à compter de 2013, le taux de croissance des dépenses publiques les dépenses ne dépassent pas la moitié du taux de croissance du PIB. Enfin, le troisième est le rythme épuisant des règles sur ce que l'on appelle le "fédéralisme fiscal" qui se croisent avec les contraintes constitutionnelles à l'équilibre budgétaire et, surtout, avec les règles sur le pacte de stabilité interne destinées à limiter la dynamique des dépenses des entités décentralisées .
La question fondamentale est de savoir si ces interventions qui concernent la taille, les tâches et le fonctionnement du secteur public contribueront à nous redonner un secteur public qui coûte moins d'impôts au contribuable italien, nous ouvrant la possibilité de mener des politiques de soutien à l'économie , qui devient elle-même une contribution à la croissance de la productivité du système entrepreneurial italien et qui est utile au citoyen. Ce rapport ne contient aucune réponse factuelle à la question et se contente de poser des questions sur les problèmes à résoudre et les limites des actions en cours.
Le secteur public italien était et reste la plus grande société holding de notre pays, qui contrôle directement plus de 9000 20 centres de production et la fourniture de services publics. Il y a soixante ans, il valait environ 50 % du PIB italien, mais aujourd'hui, il en vaut plus de 50 %. Sa structure productive et décisionnelle était alors concentrée dans les administrations centrales, alors qu'elle est aujourd'hui répartie à 50-70 % entre le centre et la périphérie. À l'époque, le secteur local était financé à au moins 75-40 % par les impôts prélevés sur les contribuables locaux, alors qu'aujourd'hui le pourcentage est inférieur à XNUMX %.
Sur la première question, celle des contraintes constitutionnelles à l'équilibre budgétaire, contrairement à l'opinio communis de nombreux confrères économistes, je ne peux qu'exprimer mon avis favorable. Le secteur public remplit trois fonctions fondamentales. Il fournit des biens et services publics à la communauté, notamment par la construction d'infrastructures. Elle mène des politiques de redistribution des revenus en faveur des citoyens les moins nantis, des régions à faibles revenus et des générations plus âgées.
Enfin, il remplit une fonction anticyclique, essayant d'opposer aux phases de récession des stabilisateurs automatiques. Il n'y a aucune raison pour que les deux premières fonctions, la fourniture de biens et de services et l'action de redistribution en faveur des sujets nécessiteux, ne soient pas exercées dans le respect de l'équilibre budgétaire. En revanche, il est clair que la fonction contracyclique requiert des soldes budgétaires qui fluctuent dans le temps de positifs lorsque l'économie se porte bien à négatifs lorsqu'elle est en récession.
Les soldes ne doivent pas nécessairement s'équilibrer exactement; si cela se produit, cela donnera lieu à la formation d'une dette qui s'ajoutera à la dette créée pour financer des projets d'infrastructure capables de s'autofinancer dans le temps.
Dans un système de gouvernement à plusieurs niveaux comme le nôtre, il reste à décider si la contrainte doit s'appliquer et dans quelle mesure également aux régions, aux communes et aux provinces, mais il est clair qu'une indication constitutionnelle sur l'équilibre raisonné entre les recettes et les dépenses est mieux que la formulation actuelle de l'article 81 qui, si le quatrième alinéa impose une contrainte de couverture financière aux nouvelles lois de dépenses, n'impose aucune contrainte ex-ante au budget dans la législation actuelle, de sorte qu'il a généré, depuis 1948, des budgets sous la législation actuelle présentée en déficit.
Une modification de la constitution qui affirme la possibilité d'une certaine forme d'équilibre entre les revenus et les dépenses ne résout pas les problèmes du pays mais remplirait au moins la fonction éducative de signalisation, je cite les propos de Quintino Sella et Marco Minghetti qui ont vécu 15 ans avec des budgets déficitaires, que l'équilibre budgétaire est une condition nécessaire pour garantir la liberté politique des générations futures.
La deuxième question d'importance institutionnelle concerne la règle visant à garantir que le taux de croissance des dépenses publiques s'établisse, à moyen-long terme, à des valeurs inférieures au taux de croissance de l'économie prévisible dans un avenir proche.
Cette règle n'a quasiment rien à voir avec la question de savoir si l'on peut trouver à court terme des réductions de dépenses capables de financer certaines réductions de prélèvements fiscaux sélectifs ou un programme anticyclique de relance de l'investissement public.
L'objectif de ralentir le taux de croissance des dépenses publiques nettes d'intérêts pour les faire croître à des taux inférieurs (de moitié) aux taux de croissance du PIB, comme l'indique l'amendement approuvé il y a quelques semaines, est très ambitieux, surtout s'il est mesuré sur le moyen à long terme. Si l'on considère les soixante années allant de 1951 à nos jours, la seule période au cours de laquelle la croissance des dépenses après intérêts a été inférieure au taux de croissance du PIB réel a été la dernière décennie du siècle dernier, avec 0,7 % en moyenne par an et le PIB en croissance de 1,7 %.
Au cours de toutes les autres décennies, la croissance des dépenses a été supérieure à la croissance du PIB. Dans les années 8,0, 5,6 contre 7,4 % ; dans les années 5,6, 5,6 contre 3,8 % ; dans les années 4,0 2,7 contre 1,7 %, dans les années 0,25 XNUMX contre XNUMX %. Au cours des dix premières années de ce siècle, la croissance des dépenses a été en moyenne égale à XNUMX % contre XNUMX % de croissance du PIB.
L'écart entre les taux de croissance des dépenses et le PIB a varié au cours des six décennies allant de +2,4, à +1,5, à +1,7, à +2,1, à –0,9, à +1,4 ,2009. Malgré la réouverture de l'écart au cours de la dernière décennie, en partie liée au fonctionnement des stabilisateurs automatiques pour la récession de XNUMX, il semble observer une tendance à long terme vers la réduction de l'écart, mais il s'agit toujours d'un écart positif plutôt que un différentiel négatif tel que requis par la loi susmentionnée.
En examinant la dynamique globale des dépenses publiques, il convient de noter le changement radical qui s'est produit depuis la fin des années 1989. Le taux de croissance des dépenses publiques en termes réels sur la période allant jusqu'en 90-XNUMX a diminué suite à la réduction progressive du taux de croissance du revenu national ; au cours des deux décennies suivantes, la relation entre les deux grandeurs s'est progressivement affaiblie et la croissance des dépenses semble être, plus que par le passé, le résultat de politiques explicites de la part des autorités gouvernementales.
Parmi les diverses raisons qui expliquent la croissance des dépenses publiques dans notre pays, je me limiterai à traiter des mauvaises raisons auxquelles il convient de remédier, en proposant quelques statistiques que je suivrai d'une taxonomie descriptive des raisons qui tournent autour de la notion de "gaspillage et inefficacités".
Si l'on considère l'évolution des quatre différentes catégories de dépenses publiques traditionnellement considérées dans l'analyse macroéconomique, la consommation et les investissements publics, les retraites, les transferts aux ménages et aux entreprises, on constate qu'à long terme, seule la part des dépenses pour les investissements publics présentait un tendance avec un grand cycle, croissant pendant les trois ou quatre premières décennies et décroissant pendant les deux dernières, en particulier au cours des dix dernières années. Les trois autres grandes catégories de dépenses, la consommation collective, les dépenses de pensions et les dépenses d'assistance sociale, présentent des tendances qui, mesurées en pourcentage du PIB, augmentent continuellement dans le temps. A titre d'illustration, je me limiterai à quelques considérations sur les dépenses de consommation collective et les dépenses de retraite, qui absorbent ensemble environ 80 pour cent des dépenses nettes d'intérêts.
Les dépenses de consommation collective remplissent la fonction allocative de l'État qui régit la fourniture de services et de biens publics à la collectivité. Sa dynamique souffre de la maladie dite de Baumol définie par la proposition selon laquelle les coûts unitaires de production des services publics croissent plus rapidement dans le temps que les coûts de production et les prix des biens de consommation privés. Les prix à la consommation collective exprimés en termes de prix à la consommation privée (prix relatifs) augmentent continuellement dans le temps. Pour la consommation collective, il n'y a pas de réaction du marché à cette dynamique des prix car les biens de consommation collective sont « livrés » par le secteur public aux citoyens sans exiger le paiement d'un prix. La demande est illimitée ou seulement partiellement limitée par les conditions d'accès, de sorte que les dépenses augmentent progressivement dans le temps en pourcentage du PIB.
Pour illustrer concrètement la question, on peut se référer aux données ISTAT pour la période de 1970 à 2010 sur la consommation collective à prix courants et constants, données à partir desquelles il est possible d'obtenir l'indice de coût de la consommation collective (le déflateur de la consommation collective) qui peut être comparé au déflateur de la consommation privée. En comparant les indices de prix des deux catégories de consommation et en rendant l'indice des prix relatifs de 1,00 égal à 1970, l'indice de 2010 est égal à 1,39.
En quarante ans, le coût relatif des biens de consommation a augmenté de 39 %. En d'autres termes, les coûts de production de la consommation collective augmentent en moyenne de 0,8 pour cent par an de plus que les prix des biens de consommation privés. Si les coûts de production de la consommation collective avaient augmenté sur la période 1970-2010 au même rythme que les prix de la consommation privée, les dépenses de consommation collective en 2010 n'auraient été que de 236,4 milliards d'euros contre 328,6 milliards effectivement comptabilisés.
Après avoir évoqué les facteurs dynamiques des dépenses de consommation collective, d'autres considérations peuvent être faites en considérant leur répartition sur le territoire national dans les différentes régions. Les données de 2007 montrent des différences significatives dans les valeurs des dépenses par habitant dans les différentes régions. La dépense par habitant pour la consommation publique est en moyenne plus élevée : dans les territoires régis par des régions à statut particulier, dans les régions du sud, dans les petites régions.
La plus grande dépense des régions à statut spécial se manifeste surtout dans les fonctions de services généraux, d'affaires économiques et de protection sociale. Pour les territoires des régions à statut ordinaire, dans les régions du sud, les dépenses dépassent celles des régions du centre-nord d'environ 5 pour cent, provenant principalement des dépenses plus élevées de l'État pour l'éducation. Les régions où les dépenses sont les plus faibles sont la Lombardie et la Vénétie où elles sont inférieures d'environ 10 % à la moyenne nationale, les différences provenant surtout des services généraux, de la santé, de l'éducation et de la protection sociale. Les dépenses élevées dans le Latium se distinguent.
Existe-t-il une cohérence entre les données d'évolution des dépenses dans le temps et les données de dépenses enregistrées dans les différentes régions ? L'analyse à long terme de la consommation d'un bien inférieur.
L'analyse spatiale montre que dans les régions les plus riches du centre-nord, les niveaux de dépenses pour la consommation collective sont inférieurs à la moyenne, tandis que les dépenses par habitant sont plus élevées dans les territoires des régions ayant les niveaux de valeur ajoutée par habitant les plus faibles. vous comprenez. De nombreuses études et les indicateurs disponibles semblent indiquer qu'une certaine fraction des différentiels de dépenses interrégionales peut être associée à l'inefficacité, mais l'interaction entre la demande, les différentiels de coûts relatifs, les différentiels de dépenses de consommation collective reste l'une des questions ouvertes dans la politique gouvernementale de dépenses publiques.
Les dépenses de retraites, en ne considérant que les pensions de sécurité sociale, représentent le plus important des programmes de redistribution entre individus et entre classes sociales ; il absorbe environ un tiers des dépenses totales nettes d'intérêts. En termes réels, au cours des trente dernières années, les dépenses de retraite ont augmenté en moyenne de 3 pour cent par an, contre une croissance du PIB de 1,7 pour cent. Au cours de la même période, la pension annuelle moyenne a augmenté de 1,8 % en termes réels tandis que le PIB par habitant a augmenté en moyenne de 1,45 %. Le nombre de pensions existantes a augmenté en moyenne de 1,17 % tandis que la population résidente a augmenté de 0,21 % par an. Le nombre moyen de pensions par retraité a également augmenté et est désormais égal à 1,33 : il y a quatre pensions pour trois retraités.
L'évolution des dépenses de retraite incarne toute la négativité de la politique italienne, notamment en ce qui concerne la question des pensions de vieillesse. La proposition du professeur Castellino incorporée dans la loi de finances du premier gouvernement Berlusconi qui prévoyait la réduction de 3 % de la pension de vieillesse versée pour chaque année manquante à l'âge de la retraite a déterminé la chute du gouvernement à l'initiative du même parti qui, 17 ans plus tard, s'oppose toujours à une intervention sur les retraites.
La réforme de 1995 mise en œuvre par le gouvernement Dini, soutenu par une majorité de centre-gauche, a été reportée jusqu'à ses premiers effets en 2014 et, avec des effets lorsqu'elle sera pleinement opérationnelle sensiblement similaires à ceux de la proposition précédente, elle a été pleinement opérationnelle à partir de 2033 .
Les dépenses au titre des pensions de sécurité sociale absorbent environ 14 pour cent du PIB. A noter également que, si la consommation collective (qui s'élevait à 328 milliards dans les comptes nationaux en 2010) était définie en excluant les postes facturés pour assurer la cohérence avec les données des comptes nationaux (il s'agit d'éliminer des 328 milliards d'euros qui représentent le total, environ 97 milliards imputables aux amortissements, cotisations sociales fictives et impôts payés de part et d'autre de l'administration publique) et transformés en données de dépenses financières, leur poids serait égal à 36 pour cent des dépenses publiques totales net des intérêts et celui des pensions de sécurité sociale serait égal à 37 %, deux pourcentages qui n'ont de correspondance dans les budgets d'aucun pays du monde.
Quels espaces pour freiner la croissance des dépenses publiques ?
Les recettes disponibles au sujet des retraites sont connues de tous, mais elles portent sur un thème - le transfert des revenus d'une catégorie sociale à une autre - qui n'a pas de pertinence directe pour un public, comme celui d'aujourd'hui, qui s'intéresse aux questions d'allocation des ressources et des structures de production. Je consacrerai donc une réflexion aux possibilités d'intervention sur les dépenses de consommation et d'investissement public et sur les transferts redistributifs, dans la perspective que la réorganisation de ces catégories de dépenses puisse donner lieu à un certain avantage pour l'augmentation de la productivité du système économique. Le débat sur la croissance des dépenses publiques démarre toujours sur le thème du gaspillage et des inefficacités dans la fourniture des services publics et dans l'organisation des décisions publiques ; puisqu'il s'agit de catégories surutilisées, il est peut-être utile de classer leurs diverses typologies, que je présente selon le poids croissant que les évaluations de mérite y prennent.
A.- Inefficacité de la production au sens strict. Sont inclus dans cette définition :
– l'utilisation de facteurs de production au-delà de la quantité minimale prévue par les techniques de production disponibles. Deux salariés sont habitués à faire un travail pour lequel un seul suffit, une machine chère et puissante est systématiquement sous-utilisée.
– l'achat de facteurs de production en payant des prix supérieurs au prix de marché ou à la valeur réelle.
– l'adoption de techniques de production erronées au regard des prix des facteurs de production utilisés et donc de production à des coûts supérieurs au coût nécessaire. Dans la production publique, il existe une tendance irrépressible à utiliser, parmi les diverses techniques de production disponibles, celles qui se caractérisent par la plus forte intensité de travail.
– l'utilisation de méthodes de production anciennes, nettement plus inefficaces (et donc plus coûteuses) que celles qui seraient obtenues avec les technologies les plus avancées et les plus innovantes. Ceci est notoirement associé à l'incapacité des structures publiques à investir et à innover dans les technologies de production utilisées.
– l'utilisation de méthodes de production qui emploient des facteurs de production incompatibles entre eux, par exemple une main-d'œuvre non qualifiée appliquée au fonctionnement de machines innovantes et avancées.
– dans les politiques redistributives, la mauvaise sélection des sujets dignes d'être soutenus dans les programmes de soutien du revenu disponible.
– dans l'exécution des investissements publics, la conception d'ouvrages inachevés, la non-réalisation de travaux commencés, les délais d'exécution très supérieurs aux délais prévus, la conception d'ouvrages de taille excessive par rapport à la capacité réellement exploitable, parfois réalisés avec matériaux trop précieux (ouvrages utiles qui pourraient être construits à moindre coût).
B. Inefficacité de la gestion, due à une mauvaise allocation des ressources disponibles. Cette définition inclut toutes les combinaisons de services publics offerts à la collectivité qui, à la marge, présentent des avantages très différents pour la collectivité. Les dépenses publiques ne sont pas correctement réparties entre les différents usages alternatifs : les ressources investies dans une activité génèrent de moins bons résultats que ceux qui seraient obtenus si une partie des mêmes ressources était investie dans une autre activité ou un autre secteur. Il appartient à la légende quotidienne de détecter les programmes maintenus dans la structure des dépenses alors qu'ils ont perdu leurs raisons d'être originelles et aussi de constater que d'autres programmes ou services publics méritent d'être élargis.
Des ajustements du mix des dépenses publiques ont eu lieu dans le passé et ont été favorisés par la dynamique accélérée des dépenses associée à la dynamique du système économique. Au cours des vingt dernières années, le seul changement majeur dans la structure des dépenses a été la part des dépenses de santé qui a augmenté de manière significative accompagnée d'une réduction correspondante de la part des dépenses d'éducation.
C. Activités publiques qui ne génèrent aucun bénéfice ou moins que les coûts de production. Démarrage ou maintien de programmes qui ne sont pas précédés ou ne confirment pas les tests avantages-coûts. Il en va de même pour les investissements dans les infrastructures et les travaux publics. Par ailleurs, dans le cas d'activités confiées à la responsabilité financière d'organismes décentralisés, le coût variable de l'emprunt - qui occupe un rôle stratégique dans les tests de convenance économique - prend des valeurs très différentes en fonction des différents montages institutionnels, la capacité de générer des fonds internes et ainsi de suite. Dans un monde idéal, les tests de rentabilité des nouveaux investissements et des nouvelles initiatives devraient être basés sur un coût d'opportunité unique – national.
D. Inefficacité et institutions. En guise d'introduction aux aspects concernant la décentralisation territoriale de l'activité publique, on peut considérer une forme particulière d'inefficacité qui concerne le cas de décisions sur des secteurs complémentaires de dépenses qui sont confiées à différents niveaux de gouvernement, comme c'est le cas de trois grands biens publics tels que l'enseignement primaire et secondaire, l'enseignement universitaire, la protection de la santé, tous liés au processus de développement et de maintien du capital humain d'un système économique. Ce sont des biens de consommation collectifs qui concernent des intérêts d'égale importance éthico-politique mais qui sont soutenus par des agents et des sponsors de forces différentes.
L'enseignement élémentaire et moyen est régi par des structures bureaucratiques étatiques sans autonomie de gestion et de maîtrise des ressources, l'université organisée en structures autonomes trouve dans les recteurs et conseils d'administration des voix d'importance publique, la protection de la santé est confiée à la responsabilité politique des régions, un niveau de gouvernement capable de s'exprimer vis-à-vis du gouvernement central renforcé par la représentation politique des citoyens et le rôle de ses gouverneurs. Les choix sur les ressources à affecter à ces trois secteurs sont influencés par le poids politique différent des acteurs associés à chacun d'eux. Les ressources allouées peuvent être gérées plus ou moins efficacement, mais la segmentation institutionnelle empêche le lancement d'évaluations comparatives sur lequel des trois secteurs est le plus productif pour investir des ressources supplémentaires et ce malgré le fait que tous tirent l'essentiel de leur financement directement du budget de l'Etat .
Chez certains spécialistes des finances publiques, mais je crois aussi chez ceux de l'économie industrielle, il y a un sentiment répandu sur le fait que l'organisation de l'offre de services publics sur le territoire par les institutions impliquées se caractérise non seulement par des situations différentes d'inefficacité, également due à l'inefficacité systémique, comme si le secteur des services publics était comparable à un système industriel ancien, développé à l'intérieur de barrières protectrices, imperméable à l'innovation. L'indice de coût relatif auquel j'ai fait référence est le principal indicateur synthétique de cette situation, mais d'autres indicateurs indirects sont valables, comme la croissance progressive des dépenses pour les services généraux à tous les niveaux de gouvernement.
A cela s'ajoute une réalité porteuse d'espoir, le témoignage, accumulé depuis 30 ans, de différences inexplicables dans les niveaux de dépenses par habitant des différents territoires pour les services ou activités individuelles, la différence profonde des indicateurs de productivité on les retrouve dans la production des services de l'Etat, des régions, des provinces et des communes sur différents points du territoire national. Pour tenter de remédier à ces inefficacités du système, la même disposition qui fixait les contraintes à la croissance des dépenses a également introduit l'obligation d'une "révision des dépenses", retraçant une trajectoire entamée en 1981, suivie avec des résultats diversifiés, puis interrompue, reprise et interrompue à nouveau en la succession des gouvernements et des ministres du trésor et de l'économie.
Dépenser moins pour réduire les impôts ?
J'en viens maintenant à la question plus complexe, celle de l'inefficacité macroéconomique d'un niveau élevé de dépenses publiques, selon laquelle la structure des dépenses publiques italiennes intègre des programmes et des activités dont les bénéfices pour la collectivité ne compensent pas les coûts (mesurés en termes de croissance économique plus faible) causée par la pression fiscale élevée. Selon cette proposition, des taxes et des prélèvements élevés découragent l'activité économique, l'offre de main-d'œuvre et la prise de risques.
Même si l'analyse micro-économique a apporté de nombreuses raisons pour soutenir l'existence de ces effets, il n'y a pas de grande preuve empirique pour leur quantification, sauf dans l'observation que les pays à faible croissance comme l'Italie ont des impôts relativement élevés. La proposition selon laquelle un niveau élevé d'imposition, lorsqu'il s'accompagne d'une échelle accentuée de progressivité par rapport aux revenus, décourage la croissance économique a toujours été l'un des théorèmes les plus accrédités dans les orientations conservatrices de politique économique. Qu'elle soit vraie ou fausse au sens général, elle prend un sens particulier lorsque, comme dans l'Italie d'aujourd'hui, les politiques de relance financière imposent de nouvelles hausses d'impôts.
La question est « de savoir si des parties des activités actuellement exercées par le secteur public et financées par le prélèvement fiscal peuvent être confiées à des décisions et à une gestion par des structures non publiques financées par des prix et des tarifs facturés aux usagers ». Trois aspects sont pertinents pour identifier les options disponibles.
A – quels biens et services publics doivent être confiés au pouvoir dirigeant du politique, et pour quels sujets. C'est la fonction d'allocation fondamentale.
B – comme le rôle du secteur public dans la production de biens de consommation collectifs et d'infrastructures sociales. Une question importante, mais pas comme la première.
C – comme les moyens de financement, si les prélèvements obligatoires fondés sur les principes de la capacité contributive peuvent être remplacés par des prélèvements tels que les prix et les tarifs.
Du traitement différent de ces trois aspects découlent diverses options de modification ou de réduction de l'offre et donc des dépenses publiques.
La première consiste à externaliser les segments de dépenses des services publics du secteur public (en les sortant des dépenses inscrites dans les budgets publics) en confiant leur gestion à des sociétés publiques ou mixtes de droit public-privé, accompagnant la sortie du transfert vers le même société de revenus provenant de prélèvements ou de cotisations fiscales. L'utilisation de cette procédure peut s'accompagner d'une amélioration de l'efficacité de la gestion, mais elle ne déplace pas les frontières de l'intervention publique étant donné que les règles d'accès aux services (la fonction allocative) et les sources de financement de l'activité sont les mêmes que celles qui prévalaient avant l'externalisation. Les dépenses publiques inscrites dans les budgets sont réduites mais évidemment pas le poids du secteur public dans l'économie.
La seconde consiste à acheter des composants du service à des entreprises privées qui les revendent au secteur public moyennant un certain prix. Le contrôle de l'offre et des conditions d'accès (la fonction d'allocation) est assuré par l'organisme public, mais la production est confiée à des opérateurs du secteur privé. C'est le cas fréquent dans le domaine de la santé. La présence de structures de ce type est très utile car elle fournit également des paradigmes de référence pour les structures publiques de production. Elle présente, comme elle l'a fait, le risque ou l'inconvénient que les prix d'achat de certains biens et services utilisés dans l'offre au public soient « erronés » (trop élevés) ou non soumis au critère de la liberté d'entrée, générant des situations permanentes de quasi - profit monopolistique.
Le troisième est de maintenir la maîtrise publique de l'offre, en l'accompagnant de la décentralisation partielle de la production et de la libéralisation des politiques tarifaires visant à accroître la contribution directe de l'usager à l'accès au service. Les structures d'offre publique sont autorisées à pratiquer des politiques tarifaires indépendantes pour l'accès aux services qu'elles fournissent. A cet égard, on peut citer les politiques qui se sont progressivement implantées dans le système universitaire d'Etat, au sein duquel les frais universitaires, sous des noms et des motifs différents, se sont progressivement différenciés.
La quatrième est de ne conserver que la maîtrise publique de l'offre, renonçant totalement à la production publique en la décentralisant entièrement vers le secteur privé, transformant l'intervention publique en un transfert financier supplémentaire des prix appliqués par les structures privées à l'usager. C'est le cas des structures d'offre privées, régulées en termes de modalités d'offre de services, auxquelles est attribué un pouvoir limité de fixer les prix d'usage ou de limiter l'accès aux services, comme c'est le cas des concessions extra-urbaines.
Enfin, le cinquième est similaire au précédent, avec le transfert intégral des coûts aux usagers, éventuellement accompagné d'interventions de soutien en faveur des revenus les plus faibles. L'exemple en est la privatisation des services de soins de santé non essentiels qui sont complétés par des subventions directes en espèces.
Au cours des 20 dernières années, de nombreuses décisions attribuables aux options 2 à 5 ont été prises, comme en témoignent (a) les fortes augmentations tarifaires dans des secteurs qui ont toujours été chers à la vision social-démocrate (transports, énergie, environnement, eau , etc.) du public d'intervention, (b) la forte augmentation de l'ensemble des recettes non fiscales dans les budgets des collectivités territoriales (régions, provinces, communes), (c) le développement de l'assurance privée dans le secteur de la santé et de la sécurité sociale .
Reste enfin l'option la plus explicite, celle de ramener les programmes d'intervention publique dans le cadre exclusif des décisions des sujets privés, en renonçant à exercer soit les tâches allocatives, soit la fonction redistributive qui leur est liée ; privatisation pure et simple. Dans l'histoire récente de notre pays, il n'y a presque jamais eu de décisions explicites de « sortir » le secteur public de ses fonctions.
Dans de nombreux domaines, cependant, le poids de l'intervention publique s'est réduit, avec l'utilisation de divers instruments.
(a) Avec des ordonnances ou des commandes sur les niveaux de dépenses propres de l'État, des institutions de sécurité sociale ou des entités décentralisées, exprimées par la réduction des dotations budgétaires, les modifications des droits des bénéficiaires existants ou potentiels, l'imposition de contraintes à la croissance des les courses. L'État a tenté de réduire ainsi les dépenses d'éducation, de justice, de sécurité, de défense ou les dépenses générales de fonctionnement de l'administration centrale.
(b) Avec des politiques visant à réduire le montant des transferts financiers que les lois en vigueur prévoient en faveur des entités territoriales (régions, provinces et municipalités), des universités et de toutes les entités périphériques ou en tout cas extérieures à l'administration de l'État qui accomplissent des tâches de intérêt. La réduction des transferts peut entraîner des réductions de dépenses, des augmentations du prélèvement fiscal des collectivités locales, des augmentations des prix et des tarifs des services à la demande individuelle fournis par elles, par les universités ou par d'autres structures publiques décentralisées.
Au terme de cette première partie, on se demande si les contraintes nécessaires à la croissance des dépenses pourront un jour se desserrer à l'avenir. Je ne sais pas quoi répondre à cette question, si ce n'est pour vous rappeler la vieille thèse d'Antonio De Viti De Marco qui considérait l'offre de services publics comme un facteur de production important pour la croissance économique. Si l'on pense aux politiques budgétaires pour la croissance plutôt qu'aux politiques budgétaires comme un outil pour favoriser la reprise cyclique, les propositions que j'ai présentées sur les inefficacités présentes dans l'offre publique actuelle nous disent que la dureté actuelle de la situation économique devrait nous conduire à faire face à rigueur la question de la réorganisation productive du secteur public. Un exemple, sur une partie du secteur public que je connais le mieux, l'enseignement universitaire.
Il n'est pas difficile d'identifier des actions radicales de restructuration industrielle du système universitaire qui reconnaît que les universités existantes se ressemblent trop dans leur organisation productive et font toutes les mêmes choses. Il ne suffit pas d'augmenter le financement des universités où se trouvent les meilleurs professeurs. La réorganisation des structures de production doit précéder la construction d'un système incitatif approprié. Il existe peut-être soixante-dix programmes de doctorat ou plus en Italie en économie, alors qu'il n'en faudrait probablement pas plus de dix. Au moins les trois quarts des universités existantes proposent plus deux dans de très nombreux domaines d'enseignement ; peut-être qu'un tiers suffirait. Ce sont des questions d'économie industrielle plutôt que de politique des prix.
L'occasion des changements institutionnels récents dans le domaine de la gouvernance des finances publiques doit être pleinement exploitée, aussi pour ses conséquences plus fortes, et nous conduire vers un secteur public peut-être plus petit, certainement moins cher et forcément un peu plus innovant. Le sujet n'a aucun lien direct avec la gestion de la politique budgétaire, il ne devrait pas être le monopole des spécialistes des finances publiques, mais concerne le métier des économistes qui s'intéressent à appliquer les règles de l'analyse économique aux problèmes concrets de l'industrie qu'il régit. production et approvisionnement de la consommation collective.
4. La décentralisation des dépenses sans revenu propre
Les raisons de l'existence des niveaux d'organismes décentralisés résident dans la possibilité d'organiser l'offre de services d'intérêt local aux collectivités administrées en fonction de la capacité et de la volonté de payer des territoires individuels. Sans autonomie dans la définition des recettes fiscales et des recettes propres locales, le système des collectivités locales n'a aucune raison économique d'exister. De ce point de vue, pour un économiste, les pires années des soixante dernières années de l'histoire financière italienne ont été 1978-79, lorsque les recettes des collectivités locales sont tombées à moins de 8 % des dépenses totales.
Beaucoup de maires et d'administrateurs l'ont au contraire considérée pendant de longues années comme un âge d'or étant donné que l'État finançait presque entièrement les dépenses des collectivités locales par ses propres transferts. La situation a progressivement évolué au fil du temps et, ces dernières années, les recettes propres couvrent environ 40 pour cent des dépenses totales. Ces pourcentages étaient égaux à environ 65 % en 1951 et étaient égaux à plus de 90-95 % dans toutes les années de 1861 à 1940. Les changements d'orientation trouvent leur origine dans les bouleversements de la Seconde Guerre mondiale et, dans les années suivantes, dans l'objectif politique de remédier aux déficits de recettes des collectivités locales du Sud conditionnés par la faiblesse de l'activité économique.
Le poids des administrations locales (Régions, Communes et Provinces) dans les dépenses publiques totales et dans la fourniture de services à la collectivité a progressivement augmenté. En 2009, il a absorbé environ un tiers des dépenses totales nettes d'intérêts ; elle en absorbait un peu plus du quart en 1980 et encore moins en 1951. Si l'on regarde les dépenses totales hors pensions de sécurité sociale qui ne sont ni du centre ni de la périphérie, les AL dépensent environ 235 milliards d'euros par an et les AC 255 milliards euros : en gros, les dépenses publiques au sens traditionnel sont réparties à 50-50 entre le centre et la périphérie. Au lieu de cela, les revenus sont largement concentrés dans le gouvernement central.
Ainsi, en 2009, le centre avait un excédent primaire d'environ 132 milliards d'euros et la périphérie un déficit entre recettes et dépenses propres d'environ 145 milliards d'euros, pour un déficit primaire de 13 milliards. Lors de l'évaluation du financement des dépenses locales, il convient également de garder à l'esprit qu'une part très importante des recettes propres des administrations locales est constituée par l'IRAP qui n'est pour les Régions qu'une simple avance destinée à financer les dépenses de santé où différence entre les recettes de l'IRAP et de l'IRAP est en tout état de cause assurée par des transferts de l'État.
La situation actuelle est caractérisée par de profondes différences dans les niveaux de dépenses par habitant d'entités également similaires entre elles et aussi par des revenus par habitant issus de recettes très différentes entre les différentes entités. Dans les différences il y a une composante de taille, les très petites communes et les grandes communes ont des dépenses supérieures à la dépense moyenne (autour d'un minimum de dépenses par habitant pour environ 5000 XNUMX habitants) ; il y a une composante territoriale (les revenus pro-capita dans les administrations locales du sud sont en moyenne très inférieurs à ceux des administrations du centre-nord). Les communes, provinces et régions situées sur les territoires des régions à statut spécial ont des dépenses plus élevées que les territoires des régions à statut ordinaire.
Au sein des territoires individuels, il existe une forte substituabilité entre les dépenses des différents niveaux de gouvernement (où les collectivités locales dépensent moins, la région ou l'État dépensent plus), de sorte que - en ignorant à nouveau les territoires des régions à statut spécial - le les niveaux des dépenses publiques globales (État et administrations locales) dans les différentes régions ne sont pas très différents les uns des autres (plus ou moins 10 pour cent autour de la moyenne).
Compte tenu du niveau des recettes propres et des transferts de l'État, le niveau de recours à la dette des collectivités locales est relativement modeste.
J'en viens maintenant aux conséquences possibles sur la politique économique induites par les changements institutionnels liés à la mise en œuvre du titre V de la Constitution réformée en 2001. En ce qui concerne le contenu novateur de la réforme de 2001, il suffit de rappeler l'article 114 avec son contenu idéologique fort lorsqu'il supprime de notre Constitution la suprématie politique de l'État, le redéfinissant comme l'une des administrations publiques de notre pays dans une liste qui comprend, sur un pied d'égalité, les communes, les provinces et les régions. Des articles 117 et 118 dans lesquels le premier accroît les compétences concurrentes des régions et le second renforce le rôle idéal des administrations locales dans le système politique, un lointain écho au débat d'il y a 150 ans sur le rôle des communes en tant qu'instances gouvernementales "naturelles" ”.
A côté des règles qui accroissent les missions et les pouvoirs des organes décentralisés, le nouveau texte réaffirme avec force la souveraineté incontestée du législateur national en définissant, au deuxième alinéa de l'article 117, la compétence exclusive de l'Etat tant pour déterminer les "niveaux essentiels services » (lettre m), et dans l'identification des « fonctions fondamentales » des collectivités locales (lettre p).
A cela, il convient d'ajouter que le paragraphe 3 de l'article 119 affirme le critère de péréquation de la capacité fiscale en faveur des entités ayant des bases imposables inférieures de leurs propres impôts. Par conséquent, deux critères de péréquation différents subsistent dans la Constitution, le premier explicitement mentionné à l'article 119 et le second découlant du pouvoir de l'État de définir des niveaux de services et des fonctions fondamentales qui implique implicitement le financement des activités des régions et des collectivités locales. sur la base d'indicateurs de besoins. Deux critères presque incompatibles entre eux.
Au fond, le modèle de relations financières entre le centre et la périphérie conçu par la Constitution ne correspond guère à un modèle de "fédéralisme fiscal" au sens originel du terme qui, je le rappelle, devrait prévoir, dans sa structure de base, l'absence de l'État vis-à-vis des affaires des gouvernements décentralisés ; un système visant à laisser émerger les préférences des communautés locales, à la fois sur ce qu'il faut faire et quelles tâches s'occuper, et sur la manière de financer les dépenses afférentes.
Au contraire, dans le texte de la Constitution, il y a des références aux "niveaux essentiels de services" et aux "fonctions fondamentales" de l'article 117, l'imprécision du critère de péréquation de l'article 119 et l'indication que les transferts financiers ne doivent pas contenir les contraintes de destination, concevoir une structure abstraite des relations financières entre le centre et la périphérie. A cela s'ajoutent les lois, d'importance constitutionnelle, sur le financement des régions à statut particulier, toutes orientées vers le régime de partage des recettes des impôts de l'Etat. L'ensemble définit une structure de relations financières entre le centre et la périphérie qui ne peut être ramenée à ce que la doctrine financière définit comme propre à un système de fédéralisme fiscal.
La loi d'habilitation, bien sûr, évolue dans la nature ambiguë du texte constitutionnel et, en vérité, en a ajouté d'autres qui lui sont propres ; un processus qui se poursuit avec les décrets délégués. Celles-ci se recoupent d'ailleurs avec les mesures financières de réduction du déficit, avec les règles du pacte de stabilité interne, au point qu'il est pratiquement impossible pour un érudit d'intelligence moyenne de comprendre si les organismes décentralisés disposeront véritablement d'une plus grande autonomie financière dans l'exécution des tâches qui leur sont confiées eu égard à la situation actuelle et quel sera le rôle politique de l'électeur local ou régional le rôle de l'État contrôlant dans le nouveau système. En tout état de cause, les nouvelles lois conduiront à de modestes innovations par rapport à la structure actuelle de la finance décentralisée. Rien de comparable avec les changements qui ont eu lieu dans le passé avec la pratique des hypothèques pour équilibrer les bilans, avec la réforme fiscale de 1972, avec les décrets Stammati de 1977-78, avec les lois d'habilitation de 1992 et avec la réglementation fiscale de 1997.
En conclusion, dans l'application des articles 117 à 119 de la Constitution, il n'y a aucune trace de l'attribution aux régions de tâches dans le domaine de l'éducation qui, à l'article 117, sont assimilées aux tâches dans le domaine de l'éducation. protection de la santé aujourd'hui au sommet des Régions. Comme s'il y avait de la honte. Au lieu de cela, il existe des règles directes :
– d'augmenter le pourcentage des dépenses couvertes par les revenus propres ;
– d'estimer les coûts standards de production des services publics pour les 8500 XNUMX communes italiennes, afin d'ajuster les transferts de l'État à ces coûts, après déduction du produit de leurs recettes propres.
Cependant, il semble que le principe selon lequel aucune entité locale ou régionale, pas même celles incluses dans le groupe d'entités caractérisées par les bases imposables les plus élevées des différents impôts (du Piémont au Latium), ne peut devenir financièrement indépendante des transferts de l'État rester intouchable. On va donc vers un système qui se définit comme « fédéralisme fiscal » mais qui ne respecte pas ses contenus fondamentaux minimaux. Cela semble être le paradoxe le plus évident de tout le projet de réforme qui, je dois le dire avec une grande surprise, est soutenu par les régions et les autorités locales.
L'État continuera à verser des transferts et des contributions, également sous la forme d'un partage du produit des recettes fiscales perçues localement aux entités où les assiettes fiscales des impôts locaux sont inférieures aux valeurs moyennes nationales, mais continuera à les verser également aux régions et les entités locales qui ont des assiettes fiscales élevées et supérieures aux valeurs moyennes nationales. L'État continuera donc à égaliser les niveaux de dépenses par habitant également entre les organismes (régions et organismes locaux) qui opèrent dans les huit régions les plus riches d'Italie et dont les niveaux de revenus diffèrent les uns des autres de pas plus de dix ou vingt pour cent. Avec le paradoxe que la politique italienne continuera à croire unanimement que l'égalisation des capacités de dépense entre des territoires autrement riches est une tâche raisonnable dans l'intérêt public.
On va donc vers un système de relations financières entre le centre et la périphérie qui se définit comme un "fédéralisme fiscal" mais qui ne respecte pas ses contenus fondamentaux minimaux. A cet égard, il faut dire qu'il n'est pas obligatoire pour un pays démocratique d'être organisé avec les caractéristiques d'un système de fédéralisme fiscal. Entre 1858 et 1861, les politiciens italiens qui planifiaient une Italie unie avaient bien en tête les options possibles et on sait que le 13 mars 1861, le ministre Minghetti présenta au Parlement les quatre projets de loi qui devaient surmonter les rigidités des pouvoirs municipaux et loi provinciale dérivée de la réglementation du Royaume de Sardaigne, dont l'une prévoyait la création de régions et l'attribution aux seules provinces des tâches de contrôle et de coordination de l'activité des municipalités. Trois mois plus tard, en juin 1861, les projets sont fermement rejetés par la commission parlementaire à laquelle ils avaient été confiés pour l'enquête préliminaire.
Notre Constitution, Titre V, peut être interprétée de diverses manières mais en affirmant l'autonomie politique des organes décentralisés, elle n'a pas su se détacher du dirigisme traditionnel de l'Etat. Ce n'est pas du fédéralisme fiscal à l'italienne que découleront les changements dans le rôle et le mode de fonctionnement du secteur public.
Une réflexion conclusive. Les réformes institutionnelles qui se mettent en place sur le modus operandi du secteur public ne doivent pas être mal accueillies par ces esprits placés entre deux piliers de l'esprit libéral démocratique, que je choisis parmi les professeurs de sciences financières, tels que Luigi Einaudi et Ezio Vanoni. Tous deux parlent d'un budget équilibré, de contrôle et d'efficacité des dépenses publiques, de décentralisation avec autonomie fiscale, même si avec quelques divergences d'opinion sur le niveau approprié de pression fiscale.
Il me semble qu'il n'y a pas aujourd'hui beaucoup de degrés de liberté dans la gestion de la politique budgétaire pour l'orienter vers des objectifs souhaitables et que les réformes en cours n'affectent pas significativement ce scénario. Le secteur public doit retrouver une certaine crédibilité et également gérer les recettes fiscales qu'il perçoit en réduisant les inefficacités et le gaspillage. Les innovations institutionnelles peuvent aider, mais rien ne peut remplacer la sagesse de l'action quotidienne du gouvernement du pays dans la conception des politiques budgétaires.
Institut d'économie et de finance
Université Catholique – Milan
