Era necesario este volumen de Stefano Lucchini y Andrea Zoppini, "Supervisar bancos en Europa. ¿Quién controla el controlador?sobre la evaluación jurídica de la supervisión bancaria en Europa. Esto se debe a tres razones esenciales. Primero, por qué la unión bancaria nació un poco tranquila y las profundas implicaciones aún eluden al público en general. Además, porque el debate que se ha producido en torno a la Unión Bancaria ha sido predominantemente de carácter económico, mientras que todas las grandes innovaciones institucionales, y ciertamente la Unión Bancaria lo es, también han implicaciones legales de largo alcance que, si no se comprende bien, puede afectar su éxito. Por último, porque sólo gracias al esfuerzo de síntesis y difusión que hace este libro es posible que un público un poco más amplio tenga acceso a un debate sobre los múltiples aspectos jurídicos de la Unión Bancaria, debate que se encuentra disperso en revistas especializadas y que, en los textos originales, habla un lenguaje demasiado técnico para que lo entiendan los no expertos.
Por lo tanto, mi juicio general es muy positivo. Por supuesto, este no es un libro para leer antes de dormir. A pesar del esfuerzo de los autores por difundirlo, después de la elegante introducción, muchos pasajes requieren que el lector se concentre y preste atención, de lo contrario se perderán. Ellos siguen tres capítulos sustanciales, en orden dedicados a "Los actos del BCE", "Las facultades del BCE sobre las entidades de crédito y sus órganos de gobierno" y "Impugnaciones contra los actos del BCE". Las referencias son actuales y precisas. Bien hecha está la reconstrucción de los hechos que rodean el tema.
Desde el principio, Lucchini y Zoppini hacen comprender al lector que nada es como antes. Comienzan desde el "ajuste del oído”, como lo llaman, es decir, de la tradición del Banco de Italia, en la supervisión de la estabilidad, de guiar el sistema bancario también a través de interacciones confidenciales con los banqueros que, a veces, incluso fueron más allá de la "persuasión moral". y tomó la forma de recomendaciones bilaterales. Hace muchos años, como joven funcionario del Banco de Italia, yo mismo tuve la oportunidad de coordinar el contenido y la organización de las reuniones periódicas que el Gobernador mantenía con la terna de los principales bancos italianos. Incluso si no me admitían en las reuniones, era fácil para mí imaginar por los contenidos anunciados que también se tocarían temas confidenciales y que, junto con la reunión de la junta, el Gobernador a menudo tendría reuniones bilaterales con uno o más de esos banqueros. Bueno, todo el libro realmente quiere demostrar cómo ese mundo ya no existe. Sabiamente, los autores no juzgan sino que subrayan la discontinuidad epocal atribuyéndola precisamente a la Unión Bancaria y al papel jugado en ella por el Banco Central Europeo (BCE).
El primer capítulo desarrolla en detalle el contexto regulatorio y las herramientas utilizadas por el BCE en la implementación del pilar más avanzado de la Unión Bancaria, es decir, el Mecanismo Único de Supervisión. En particular, los autores distinguen entre reglamentos, decisiones, recomendaciones, directrices e instrucciones. A menudo surgen dos problemas: 1) el uso generalizado de mecanismos de "ley blanda"; 2) la frecuente vaguedad formal del papel de las Autoridades Nacionales Competentes (ANC), que en cualquier caso están involucradas de facto en el proceso de supervisión. Estos dos temas serán luego explorados en los dos capítulos siguientes que profundizan, respectivamente, en términos de los poderes del BCE sobre las entidades de crédito y la impugnación de los actos del propio BCE.
Los autores evalúan correctamente el uso extensivo de mecanismos de "ley blanda" en términos de sus pros y sus contras.. Por un lado, permite esa flexibilidad que es necesario/conveniente tener en las fases de "construcción institucional" en las que se produce el tránsito de la estructura anterior -en nuestro caso de responsabilidad exclusiva de las ANC descentralizadas- a la nueva uno: en la unión bancaria, el reparto de responsabilidades entre la autoridad central BCE y las ANC descentralizadas. En el fondo parece percibirse mayores dificultades en la definición jurídica de una nueva institución que tienen sistemas jurídicos basados en el "civil law" que lo que presumiblemente sucedería en sistemas basados en el "common law". De hecho, muchos estudiosos reconocen que los sistemas de "derecho civil" son menos flexibles que los de "derecho consuetudinario" frente a las innovaciones, incluso de carácter institucional. Sin embargo, los autores observan lúcidamente que se trata de un arma de doble filo porque, por otro lado, ese fuerte recurso al "soft law" amplía la discrecionalidad del BCE hasta un punto potencialmente exagerado y lo expone al riesgo de atenuar la "rendición de cuentas" del BCE hacia todas las partes involucradas.
En realidad, como bien se destaca en el segundo capítulo, también el segundo problema que atraviesa el volumen -el de la frecuente vaguedad formal del papel de las ANC en su simbiosis con el BCE- tiene importantes implicaciones sobre la discrecionalidad, la "rendición de cuentas" y la apelabilidad. . Y esto nos lleva al capítulo final donde Lucchini y Zoppini nos hacen entender que también para el BCE "hay un juez en Berlín", de hecho en este caso en Luxemburgo. De hecho, es el Tribunal de Justicia de la Unión Europea el que se cuestiona para los recursos. Además, el capítulo final analiza la posible participación de otros foros en los procedimientos de apelación. Nuevamente, los autores no se limitan a realizar una revisión certera de los argumentos en la disciplina sino que brindan al lector una apreciable discusión de casos concretos que han llegado a ser definitivos.
En general, por lo tanto, el volumen está bien hecho, es útil para una audiencia bastante grande y cumple una función importante.
Junto a los méritos indudables del trabajo, el papel de comentarista me obliga a identificar también lo que quizás podría mejorarse. Me limitaré a tres observaciones principales. Un primer aspecto crítico es que quizás los autores subestimar otros factores que contribuyeron a superar el “ajuste del oído”. Por ejemplo, es difícil pensar que las principales innovaciones tecnológicas no jugaron un papel en esa transformación. Las innovaciones tecnológicas, los desafíos de la economía digital y los nuevos jugadores globales que se expanden desde ese sector hacia los servicios financieros pesan mucho en el replanteamiento que hoy requiere la industria bancaria. Es difícil imaginar que la regulación informal pueda sobrevivir incluso en ausencia de la Unión Bancaria. Una segunda debilidad es que Lucchini y Zoppini rastrear la unión bancaria hasta la crisis financiera mundial de 2007-2009 que, según ellos, habría suscitado esta respuesta europea. En cierto sentido es cierto. No obstante, hay que recordar que la Unión Bancaria también nació como respuesta a la crisis de la deuda soberana y al círculo vicioso entre las deudas soberanas y los sistemas bancarios nacionales (el llamado "doom loop") que se manifestó en 2010-2012.
De hecho, la respuesta al informe de la Comisión De Larosière había sido el establecimiento de la Autoridad Bancaria Europea (la EBA, junto con la ESMA, la autoridad del mercado europeo, y EIOPA, la autoridad europea del fondo de pensiones, etc.) y algunos piensan que tal vez no lo haríamos. habría tenido la Unión Bancaria si la crisis de la deuda soberana no hubiera desencadenado el "doom loop". El último aspecto que quiero señalar es la oportunidad de considerar menos de paso los otros dos pilares de la Unión Bancaria, es decir, no solo el Mecanismo Único de Supervisión, sino también el Mecanismo Único de Resolución y la iniciativa de Armonización de Garantías de Depósitos, cuyas trayectorias sin duda han influido en la del Mecanismo Único de Supervisión. Lo mismo puede decirse quizás de la Unión del Mercado de Capitales, una medida hermana de la Unión Bancaria. Finalmente, de paso, quisiera señalar que la interesante sugerencia – adelantada en la introducción – de que el camino de implementación elegido para la Unión Bancaria habría tenido efectos asimétricos entre los sistemas bancarios de los distintos países miembros no se desarrolla adecuadamente en los tres capítulos de El volumen.
