În urma rezultatelor recentelor alegeri, el a trecut din nou în prim-plan tema Sudului. A trecut mult timp de când s-a mai vorbit în dezbaterea publică și în agenda politică a ceea ce rămâne cel mai mare chestiune nerezolvată a dezvoltării italiene de la Unire, și care condiționează puternic viitorul țării. Și nu s-a discutat în lunga campanie electorală.
VENITURILE CETĂȚENIEI PENTRU SUD
După vot, asupra căruia au cântărit decisiv alegerile alegătorilor din Sud, a fost deschisă o dezbatere pe tema 'CBI' ca o propunere câștigătoare care ar explica rezultatele regiunilor sudice în favoarea Mișcării Cinci Stele. Practic, încă o cerere de asistență.
Este o lectură foarte reductivă - și s-ar putea adăuga chiar lipsită de respect - a alegerilor electoratului sudic. Când procentele de vot ating niveluri precum cele atinse în multe domenii de Mișcarea Cinci Stele, este evident că o mare parte a societății locale a dorit să exprime un semnal care depășește cu mult cererea de venit de bază: este un semnal că mai degrabă exprimă o profundă nemulțumire față de funcționarea instituțiilor publice din regiunile sudice.
DEZVOLTAREA SUDULUI ŞI A INSTITUŢIILOR PUBLICE
În realitate tocmai asupra acestei chestiuni – instituțiile publice – ar trebui să înceapă o reflecție aprofundată, care să înțeleagă legătura ei fundamentală cu miezul dezvoltării. Cu alte cuvinte, ar trebui să ieșim din iluzia – care durează de zeci de ani – că problema dezvoltării Sudului este doar o problemă a politicilor economice mai mult sau mai puțin adecvate și a resurselor mai mult sau mai puțin adecvate din care să fie redistribuite. centrul. Înainte de politici, problema implică instituțiile iar politica care îi condiţionează funcţionarea la periferie dar şi la centru. Mai mult, cele mai recente direcții de studii de dezvoltare, care se concentrează pe problema instituțiilor, ne îndeamnă să reflectăm în această direcție.
Neo-instituționalismul economic nu neglijează achizițiile anterioare, referitoare la rolul capitalului și investițiilor, al tehnologiei și în cele din urmă al capitalului uman în procesele de dezvoltare, ci tinde să considere acești factori drept „cauzele apropiate” sau mecanismele prin care dezvoltarea loc. Întrebarea crucială devine următoareaCare sunt „cauzele fundamentale” care împing unele companii să-și îmbunătățească dotarea tehnologică, să investească în capitalul fizic și să acumuleze capital uman folosindu-l eficient? Potrivit instituționaliștilor, aceste cauze au legătură cu instituțiile și cultura. Și tocmai pe acest teren se întâlnesc din nou economia și sociologia dezvoltării. Dar ce poate însemna această atenție reînnoită acordată factorilor instituționali pentru dezvoltarea Sudului?
Instituționaliștii consideră că dezvoltarea și consolidarea economiei de piață depind de instituții economice „bune”, în special de cele care asigură un comportament nearbitrar din partea administrației publice; asigura o protecție adecvată a drepturilor de proprietate, o luptă eficientă împotriva criminalității și protecția judiciară a contractelor; de asemenea, promovează educația și cercetarea științifică și asigură bunuri colective, cum ar fi infrastructura și serviciile, care sunt cruciale pentru performanța întreprinderilor și pentru bunăstarea cetățenilor și a familiilor (bunăstare). Dar de ce depinde disponibilitatea acestor cerințe instituționale pentru dezvoltarea unei economii de piață capabilă de coeziune socială?
INSTITUȚIILE BUNE
Instituțiile economice bune depind de cele în care Daron Acemoglu și James Robinson De ce națiunile eșuează ei numesc „instituții politice incluzive”, adică regimuri politice deschise și pluraliste, capabile să limiteze puterea elitelor restrânse și să încurajeze participarea activă a membrilor societății la alegeri, promovând astfel drepturile cetățenești. Și depind – aș mai adăuga – de valorile culturale congruente cu aceste procese (după cum au subliniat autori precum Douglas North și David Landes în urma marelui sociolog german Max Weber).
Când se realizează această congruență între valori și norme, cultură și instituții, instituțiile politice cu adevărat incluzive pot crește și instituțiile economice care susțin dezvoltarea economiei de piață sunt afirmate și consolidate. Pe de altă parte, este contrastată tendința elitelor de a îndoi regulile economice în fața intereselor lor prin crearea unor instituții de tip „extractiv” (ceea ce Weber a numit „politic” sau „capitalism de aventură”). Acestea din urmă favorizează însuşirea produsului activităţilor economice de către o minoritate privilegiată, cu o diferenţiere redusă între elitele politice şi economice, crearea şi reproducerea unor zone de rentă protejate politic de stat.
CECTURA INSTITUȚIONALĂ A ZILEI DE SUD
Ce poate cineva sugera lectură instituționalistă pentru problema noastră nerezolvată a Sudului? Ne-ar putea îndemna să ne concentrăm mai mult pe „capcana instituțiilor”, rolul instituțiilor ca obstacol în calea dezvoltării și, prin urmare, să revizuim și proiectarea politicilor pentru a ține cont de acest lucru. Și într-un anumit sens exact asta ne îndeamnă să facem rezultatele votului din 4 martie. Să vedem atunci, într-un mod neapărat schematic, cum să propunem o lectură de acest tip.
S-ar putea spune că elitele locale din Sud au încercat din punct de vedere istoric să încline instituțiile spre interesele lor particulare în mod oficial în favoarea economiei de piaţă a statului naţional. Au introdus astfel elemente puternice de arbitrar în funcționarea politicilor publice, în protecția drepturilor de proprietate, în concurența pe piață și au alimentat o slabă capacitate de a oferi bunuri colective pentru afaceri și familii și de a lupta împotriva corupției și a criminalității. Au putut să o facă - și o pot face - pentru că instituțiilor politice formal incluzive le lipseau, din motive istorice, acele cerințe culturale (cultura civică) și organizaționale (pluralism social și politic puternic la nivelul societății civile) care le-ar fi putut conduce funcționarea. într-o direcţie favorabilă dezvoltării . Dar și pentru că – trebuie subliniat – elitele naționale, slabe din punct de vedere politic și contestate de multă vreme de forțe care nu sunt pe deplin integrate în statul național, au renunțat și deseori renunță să se opună comportamentului extractiv și prădător al elitelor locale. în schimbul consimţământului pe care îl aduc ca zestre pentru centru.
INSTITUȚII: ORIGINEA ERORILOR
De remarcat că această utilizare distorsionată a instituțiilor a avut o accelerare puternică, după cel de-al Doilea Război Mondial, odată cu constructia si in tara noastra a statul bunăstării și cu creșterea simultană a puterilor și competențelor guvernelor locale și regionale. Aceștia din urmă s-au trezit în Sud gestionând resurse tot mai mari redistribuite din centru pentru a garanta drepturile cetățeniei, cum ar fi cele la educație, sănătate și asistență. recunoscut cetățenilor italieni, indiferent de locul lor de reședință. Dar acest lucru a dus la o utilizare ineficientă și ineficientă a resurselor, adesea aplecată pe nevoile de patronaj și bunăstare ale circuitelor locale de intermediere politică. Pe scurt, redistribuirea unor resurse foarte substanțiale a produs efecte perverse, alimentând clientelismul, bunăstarea, antreprenoriatul dependent de politică, corupția și criminalitatea.
Știm că în ultimele decenii acest lucru a rezultat critică tot mai mare în regiunile de nord, care au finanţat parţial redistribuirea. În fața unor astfel de critici, nu se poate limita la a reitera că redistribuirea este consecința normală a încercării de a realiza drepturile de cetățenie în toată țara. Desigur că este, dar trebuie să ne întrebăm și dacă resursele sunt utilizate eficient și ce consecințe au asupra procesului de dezvoltare, dacă îl încurajează sau împiedică. Acest lucru duce inevitabil la rolul instituţiilor şi elitelor locale.
ROLUL CETĂȚENILOR – ALEGĂTORI
Totuși, calitatea scăzută a instituțiilor care împiedică dezvoltarea nu este doar o problemă a „aprovizionării” elitelor politice, ci și a „cererea” cetățenilor-alegători care, la rândul său, alimentează o ofertă de asistență și patronaj. De fapt, ca reacție la utilizarea denaturată a instituțiilor de către elite și la condițiile de dificultate economică și de angajare, cetățenii-alegătorii au elaborat și consolidat linii directoare care vizează promovarea comportamentelor adaptative (particularism, oportunism, lipsă de încredere, clientelism și favoruri din politică).
Trebuie remarcat faptul că acesta nu este cu siguranță un defect antropologic - așa cum este uneori respins controversat de cei care văd referirea la lipsa culturii civice și a valorilor mai universaliste ca o acuzație împotriva sudisților - ci mai degrabă o adaptare care are propria sa. raționament explicabil din punct de vedere istoric. Și care a fost însoțită și de multă vreme de forme de mobilizare și de izbucniri temporare de protest care nu s-au instalat însă, ca și în alte zone ale țării, în forme mai solide de organizare a societății civile și de creștere a culturii civice. capabile să solicite o funcţionare a instituţiilor mai orientate spre rezolvarea problemelor colective.
„CERCUL VICIOUS” AL INSTITUȚIILOR
Este clar că toate acestea au alimentat „cercul vicios al instituțiilor” (capcana menționată mai sus) condiționând la rândul său comportamentul elitelor politice locale și împiedicând astfel și mai mult funcționarea impersonală a instituțiilor, non-arbitrarul administrării deciziilor publice, capacitatea de a combate criminalitatea, corupția și abuzurile și de a produce bunuri colective, tocmai datorită presiunii puternice a întrebărilor și intereselor particulariste. De aici o spirală perversă care uzează potențialul efectiv al instituțiilor formal incluzive în favoarea unei creșteri solide a economiei de piață și a unor politici sociale eficiente și eficiente (educație, sănătate, asistență). Cu toate acestea, nu trebuie să uităm - așa cum am spus - grea responsabilitate a centrului pentru această stare de lucruri, în măsura în care a tolerat și tolerează încă această funcționare a instituțiilor, și utilizarea resurselor publice care derivă din aceasta, pentru a profita de consensul oferit de elitele locale.
LECTURA DE NORD ȘI LECTURA DE SUD
De remarcat, de asemenea, că acest cadru analitic face posibilă depășirea contrastului steril dintre două lecturi ale problemei Sudului care s-au confruntat adesea în ultimii ani. Cel „nordic” care tinde să atribuie principalele responsabilități claselor conducătoare din Sud și culturii sudistelor și celui „sudic” care le atribuie în schimb incapacității centrului de a implementa ajutoare adecvate și politici economice eficiente. să susțină dezvoltarea, când nici măcar nu acuză interesele Nordului și influența lor asupra guvernelor naționale pentru o exploatare istorică reală și adecvată a Sudului, ca în anumite tendințe care au apărut recent în cheia unui exigent sau „neo- Sudismul burbonic.
Desigur, cadrul interpretativ pe care l-am schițat este o schemă analitică. Nu tot Sudul este afectat în același mod de aceste condiții nefavorabile dezvoltării, și nu toate elitele se mișcă în cheie extractivă și prădătoare. Diferențierea internă a Sudului este astăzi și mai marcată decât în trecut, deși referirea la categoria mai largă și mai agregată a Sudului nu își pierde valabilitatea. Evident, însă, este foarte greu să promoveze o dezvoltare solidă capabilă să stea pe picioarele sale fără a interveni în condiții instituționale în amonte de politicile economice și sociale de sprijinire a dezvoltării; și, de asemenea, fără a evalua cu atenție politicile de dezvoltare în raport cu contextul instituțional în care acestea se încadrează – ceea ce în cazul Sudului nu a fost încă posibil să se facă eficient.
SUDUL ŞI POLITICA
Este clar că, văzută din această perspectivă, problema dezvoltării și consolidării economiei de piață într-un cadru de coeziune socială este o problemă politică chiar înainte de a fi una politică (cum amintește cea mai bună tradiție clasică sudică), care numește mai întâi. dintre toate, este responsabilitatea centrului pentru buna funcționare a instituțiilor publice la nivel local și regional. Adică aduceți la primul planifică nevoia de a rupe pactul pervers care împinge guvernele să redistribuie resursele - obișnuite și extraordinare - fără a se deranja să supravegheze și să intervină asupra alocării efective a acestora la nivel local-regional în schimbul consimțământului oferit de elitele locale caracterizate prin comportament „extractiv”. Pe de altă parte, politici mai bune, mai bine concepute, pot, la rândul lor, să ajute politica. Desigur, conceperea unor politici bune nu este ușoară. Dar perspectiva instituționalistă măcar ne invită să fim mai conștienți de sarcină și oferă câteva sugestii în această direcție.
În primul rând, nu trebuie să ne limităm – așa cum se întâmplă adesea – la a indica obiective de urmărit prin politici economice și sociale, dar este necesar încercați să intrați în „cutia neagră” a politicilor și concentrați-vă pe mecanismele instituționale care afectează rezultate nesatisfăcătoare și care ar trebui schimbate. Aceasta mi se pare a fi adevărata provocare pentru abordarea problemei dezvoltării astăzi. Din acest punct de vedere, să luăm în considerare principalele politici de dezvoltare (Fondurile Europene și Fondul de Dezvoltare și Coeziune), dar un argument similar ar putea fi formulat pentru principalele politici sociale „obișnuite”.
REDUCEREA DISECONOMILOR
O primă sugestie care vine dintr-o lectură instituționalistă ar putea fi rezumată după cum urmează: operatorii economici din aval nu ar trebui să fie compensați pentru dezeconomiile externe determinate de contextul instituțional, dar încearcă să reducă dezeconomiile în sine în amonte.
Plasarea acestei constrângeri este importantă deoarece intervențiile care vizează calificarea contextului prin dotarea de bunuri colective au, în general, timpi îndelungați și beneficii pe scară largă; două caracteristici greu compatibile cu constrângerile politicii locale și naționale (care preferă contrariul: timpi scurti și beneficii concentrate). Nu întâmplător atunci atenția se îndreaptă în mod inevitabil – cu atât mai mult într-o situație de criză – către măsurile care „compensează” operatorii economici pentru dezavantajele contextului, precum stimulentele, impozitele și impozitele etc.
Aceste măsuri - așa cum demonstrează chiar istoria Sudului, unde au fost testate de mult timp cu puțin succes - trebuie tratate cu grijă; pot fi de ajutor în unele cazuri, dar adesea au efecte perverse. Prin urmare, acestea ar trebui alese cu o atenție deosebită și cu precauție, de exemplu, favorizând inovarea și internaționalizarea, mai degrabă decât o simplă compensare statică a costurilor, care este echivalentă cu o protecție fără perspective; și ar trebui să fie combinate eficient cu intervenții contextuale.
În general, ar trebui să privilegieze tocmai politicile care au ca obiect bunuri colective capabile să reducă dezeconomiile externe punând constrângeri în amonte și, prin urmare, încercând să contracareze orientarea instituțiilor locale care tind să privilegieze, din motive de consens imediat, politici distributive mai ușor divizibile, dar mai puțin eficiente, dacă nu anunță efecte perverse.
Politicile de aprovizionare cu „bunuri colective pentru competitivitate” tangibile și intangibile ele se referă la intervenții care sunt și mai importante astăzi pentru sporirea resurselor disponibile zonelor din Sud și pentru care procesul de globalizare creează noi oportunități. Gândiți-vă, de exemplu, la moștenirea ecologică și istorico-artistică, la agricultură și agro-industrie și, din nou, la potențialele avantaje ale poziției geografice pentru logistică.
FONDURILE ŞI REGIUNILE
O lectură instituționalistă sugerează, de asemenea, că pentru a crește eficiența și eficacitatea fondurilor europene și a fondurilor naționale aferente, cum ar fi Fondul de Dezvoltare și Coeziune (FSC) – potențial o cantitate semnificativă de resurse – ar fi necesar o reproiectare generală a mecanismelor de guvernare ale politicilor pentru a reduce dispersarea și fragmentarea și să-și sporească impactul asupra câtorva obiective strategice cu un efect de pârghie ridicat. Aceasta, la rândul său, ar necesita o mai mare responsabilitate a centrului atât în faza de definire a obiectivelor strategice, cât și în alocarea resurselor prin mecanisme eficiente de evaluare și control a intervențiilor de implementare derulate de autoritățile regionale și locale.
În Italia am ales să ne bazăm mult pe regiuni ca interlocutori privilegiați (precum și pe ministere) fără a avea în vedere un rol mai mare de coordonare în amonte de alegeri și de control în aval de implementarea acestora, care să fie atribuit ministrului pentru teritoriale. coeziunea (sau în orice caz către o structură dedicată și cu autoritate la nivel central: crearea Agenției pentru Coeziune Teritorială a mers în această direcție, dar nu a dat încă rezultatele dorite).
Ministrul Coeziunii Teritoriale, în prezent, are un rol bazat în principal pe suasiunea morală în relaţiile cu alţi interlocutori – regiuni şi ministere – precum şi în relaţiile cu „parteneriatul economico-social” pe care insistă reglementările comunitare (dar în ultimul guvern nu a fost numit de multă vreme nici măcar un ministru cu atribuţiile relative).
Pariurile pe interlocutori instituționali descentralizați (în special regiuni) nu au funcționat – în ciuda diferențelor care au apărut și trebuie recunoscute cu siguranță – pentru că, având în vedere caracteristicile sistemului politic, acesta a ajuns să favorizeze o fragmentare a resurselor, precum și o dificultate de cheltuire, în mare parte din cauza intermedierii politico-birocratice și a abilități slabe de proiectare. Aceasta nu înseamnă – trebuie subliniat – că toate intervențiile au fost ineficiente sau au avut efecte perverse și că toate administrațiile locale s-au comportat în același mod. Cu siguranță, totuși, a existat o dispersie a resurselor și impactul general a fost nesatisfăcător.
Cu alte cuvinte, sistemele politice regionale și locale foarte sensibile la obținerea consensului prin mecanisme distributive, adesea patronaj și intervenții sociale, combinate cu slăbiciunile și autonomia limitată a birocrațiilor, au condiționat profund utilizarea fondurilor europene și a FSC. În contexte regionale, interesele locale au reușit să „capture” mai ușor factorii de decizie, împingându-i spre dispersarea resurselor și o logică distributivă, în timp ce resursele care nu sunt ușor divizibile, cum ar fi infrastructurile, nu sunt construite sau sunt întârziate grav. Pe de altă parte, guvernul, din motive de consens politic pe termen scurt, despre care am menționat mai devreme, are dificultăți în a se angaja în mod adecvat în contracararea presiunilor localiste.
Mai degrabă determină un fel de împărțirea intervențiilor între ministere și regiuni cu o dificultate evidentă în planificarea resurselor într-un mod integrat atât cele ale fondurilor europene cât și ale celor naționale (care, chiar și pe baza legislației de înființare a FSC, ar trebui planificate ca unitate, prevăzând pentru FSC destinația rezervată unor mari intervenții infrastructurale corporale și intangibile).
UTILIZAREA FONDURILOR EUROPENE ŞI POLITICILOR DE DEZVOLTARE
În cele din urmă, factorii la care m-am referit schematic lasă o privire clară riscul ca noul ciclu al fondurilor europene 2014-20 să nu poată contracara efectiv defectele deja apărute în experiențele anterioare: fragmentare, dispersie, întârzieri în special asupra intervențiilor nedivizibile cu beneficii larg răspândite (bunuri colective și protecția și punerea în valoare a bunurilor comune).
Primele date disponibile în ceea ce privește cheltuielile și progresul proiectelor pentru ciclul actual, inclusiv în comparație cu alte țări, confirmă aceste preocupări. Prin urmare, ar fi necesar o reformă profundă a guvernare a politicilor de dezvoltare care ține cont de specificul contextului instituțional. Dar acest lucru este costisitor din punct de vedere politic, necesită timp și un angajament politic adecvat, capabil să implice guvernele regionale și locale și, în același timp, să le dirijeze și să controleze activitatea; din punct de vedere politic, necesită alegerea unei strategii selective clare și a unui centru de responsabilitate autorizat și calificat la nivel guvernamental pentru a o susține.
Toate acestea nu au fost realizate în ultimii ani, în ciuda accentului pus pe rezultatele obținute, tocmai pentru a nu compromite echilibrul consensului cu puterile locale.cel. Criza care a lovit și mai profund Sudul ar fi necesitat în schimb o schimbare, cu o utilizare mai selectivă și mai rapidă a resurselor deloc neglijabile care sunt potențial disponibile. Și ar fi fost nevoie de o conștientizare clară a faptului că dezvoltarea țării este strâns legată de cea a Sudului. Asta nu sa întâmplat. Prin urmare, a crescut o dificultate economică și socială și o nemulțumire față de instituțiile publice, ceea ce a influențat votul. Rămâne însă de văzut dacă această nemulțumire își va găsi un răspuns într-o schimbare care plasează problema instituțiilor în centrul problemei dezvoltării în Sud.
* Autorul, profesor de sociologie economică la Universitatea din Florența, a fost ministru al coeziunii teritoriale în Guvernul Letta, iar textul publicat aici este cel al raportului său la seminarul Grupului celor 20 organizat de profesorul Paganetto la Florența
