EXTINDEREA SAU REDUCEREA STATULUI?
PUTERI PUBLICE ÎN FAŢĂ CRIZEI
Au fost multe politici publice adoptate pentru a depăși criza. Falimentul Lehman Brothers din 2008 și panica rezultată pe piețele financiare din întreaga lume au forțat statele să intervină în grabă pentru a salva băncile și intermediarii, pentru a oferi ajutor sistemului economic și pentru a garanta protecția celor mai slabi. Dar, după doar doi ani, au apărut nesustenabilitatea datoriei suverane și incapacitatea unui număr tot mai mare de guverne de a aborda problemele de lichiditate și solvabilitate rezultate. Statele au trebuit, așadar, să se gândească la salvarea, prin adoptarea unor măsuri severe de consolidare financiară și de limitare a cheltuielilor publice. Direcția de marș nu este însă univocă, deoarece criza Statului s-a manifestat imediat după o eșec evidentă a pieței.
Autoritățile publice au fost nevoite să inventeze mecanisme de ajutorare în favoarea sistemului financiar, tocmai atunci când, în urma privatizărilor și liberalizărilor, ajunseseră la nivelul maxim de retragere din economie. Imediat după aceea însă, înrăutățirea condițiilor de dezechilibru structural al finanțelor statului, datorată atât crizei economice, cât și a intervențiilor publice adoptate pentru remedierea acestora, a condus la o nouă mișcare în sens invers. Astfel, încă o dată, se confirmă că crizele majore supun sistemul puterilor publice la o tensiune considerabilă, determinând acum simple fenomene adaptative, când mecanisme complexe de reacție, când planuri organice de reformă. Schimbările instituționale care au loc astăzi afectează atât frontierele externe ale statului, cât și dinamica internă a acestuia, modificând „termenii” pactului constituțional și institutele de drept administrativ.
În sfera supranațională, apar noi forme de cooperare și echilibrul dintre Uniunea Europeană și statele membre se schimbă. La nivel naţional, sunt redefinite relaţiile dintre guverne şi parlamente şi cele dintre organele alese şi aparatele tehnice. Granițele dintre sectorul public și cel privat se mișcă continuu înainte și înapoi. Toate acestea explică de ce este din ce în ce mai greu de trasat perimetrul sferei publice și de a profetiza extinderea sau, dimpotrivă, reducerea Statului. Criza de astăzi este, ca amploare și gravitate, comparabilă cu cea din 1929. Dar ajustările și transformările instituționale care decurg din ea par, cel puțin deocamdată, de un semn mai ambiguu decât cele care caracterizau atunci lansarea New Deal-ului și a afirmarea statului bunăstării.
Criza a schimbat și echilibrele instituționale din interiorul statelor, în relațiile dintre guverne și parlamente și în cele dintre organele alese și autoritățile independente. Acestea sunt probleme în mare parte noi.
O altă transformare majoră adusă de criză se referă la relația dintre sectorul public și cel privat. În anii 2008, ieșirea din Marea Depresiune a adus o extindere generală a sferei publice. Piețele financiare au fost supuse unei reglementări mai stricte, bazate pe separarea dintre bănci și industrii și pe instituirea unor autorități de supraveghere specifice. Planificarea și reglementarea publică extinsă la toate domeniile vieții economice și sociale. Întreprinderile publice au înflorit, atât în industrie, cât și în servicii. Chiar la începutul crizei din XNUMX, rolul Statului s-a extins din cauza nevoii de a salva băncile, companiile strategice intermediare de riscul falimentului. În multe cazuri, guvernele au intrat în capitalul jucătorilor de pe piață, de la instituții financiare până la producători de automobile.
În unele țări, precum Regatul Unit, regimul de proprietate publică astfel introdus a fost descris drept „temporar”. Dar termenii și procedurile pentru părăsirea statului nu au fost stabilite. Prin urmare, guvernele sunt încă prezente în multe domenii strategice ale economiei. În unele jurisdicții, conflictul dintre dreptul administrativ care reglementează comportamentul acționarului public și dreptul comun care reglementează societățile comerciale crește astfel. Nu s-a schimbat însă paradigma conceptuală dominantă din ultimii treizeci de ani, conform căreia intervenția publică directă în economie trebuie considerată excepțională și, în orice caz, reziduală față de inițiativa privată.
Numai în noile puteri mondiale și în țările emergente s-a stabilit ideea că capitalismul de stat constituie un element de stabilizare și propulsie a întregului sistem economic. Frontiera reglementării publice a avansat și ea. Băncile și intermediarii financiari au fost supuși unei discipline mai stricte, inversând procesul de dereglementare început la sfârșitul secolului al XX-lea. Mai presus de toate, acestea sunt constrângeri impuse la nivel supranațional, ca urmare a revizuirii acordurilor de la Basel și a deciziilor autorităților europene de supraveghere.
În același timp, la nivel național, au existat presiuni puternice pentru a reduce marjele de venituri ale operatorilor și managerilor și pentru a garanta un flux mai mare de creditare către afaceri. Potrivit unora, însă, măsurile adoptate au avut un impact modest: în special, nu a fost reintrodusă o separare clară între băncile comerciale și activitățile speculative, așa cum sa făcut ca răspuns la criza din 1929. Necesitatea de a sprijini redresarea a apoi a determinat multe guverne să revină la politicile de planificare a investițiilor și de cheltuieli. Unele rețete în stil keynesian au revenit astfel în modă. Cu toate acestea, resursele publice limitate disponibile au făcut necesar să se acționeze selectiv și să se concentreze mai ales pe reducerea sarcinilor birocratice.
Unele protecții sociale, cum ar fi cele împotriva șomajului, au fost, de asemenea, consolidate. Dar capacitatea de inovare în reproiectarea sistemelor de bunăstare a fost redusă. În cele mai multe cazuri, de fapt, s-au introdus simple ajustări ale cadrului de reglementare actual, prin extinderea, uneori doar temporar, a zonei de prestații sau prin refinanțarea unor instrumente de intervenție. Revitalizarea bruscă și neașteptată a rolului statului, determinată de criza financiară și economică, a produs, așadar, rezultate limitate: din cauza lipsei de resurse financiare și a dificultății exercitării efective a competențelor de reglementare într-un context caracterizat de concurență între sisteme.
Totuși, la toate acestea s-a adăugat și lipsa atât a conducerii politice, cât și a teoriei economice, spre deosebire de ceea ce s-a întâmplat în anii XNUMX, odată cu președinția lui Roosevelt în Statele Unite și influența gândirii lui Keynes. În orice caz, sezonul revenirii statului a fost unul scurt. De altfel, atacul asupra datoriei suverane a impus imediat o mișcare inversă, care ar putea duce la o reducere drastică a funcțiilor autorităților publice. De altfel, disciplina de piață nu a cruțat statele, supuse judecății fără milă a agențiilor de rating și performanței uneori schizofrenice a burselor și acțiunilor. Reducerea intervenției publice în unele țări a fost făcută necesară de condițiile impuse de programele de asistență financiară.
Acordurile încheiate cu instituțiile europene și cu Fondul Monetar Internațional au obligat țările beneficiare ale împrumuturilor să implementeze un program de privatizare și liberalizare. Strategii similare au fost adoptate în alte state membre pentru a recupera credibilitatea pe piețele internaționale și pentru a adera la cerințele mai stricte de sustenabilitate fiscală stabilite la nivel european. Acest lucru a dus și la redeschiderea „site-ului” reformelor administrative: chiar dacă în semnul reducerii costurilor cu echipamente și personal, mai degrabă decât în cel al inovației și îmbunătățirii calității birocratice.
Căutarea unor noi modalități de promovare a creșterii și dezvoltării a determinat multe guverne să deschidă sectoarele economiei naționale care sunt cele mai prinse de logica corporativă, să reducă poverile birocratice care cântăresc companiile și să adopte reforme structurale ale pieței muncii și ale sistemelor. de bunăstare, cu o relaxare a protecțiilor și garanțiilor publice. Una dintre consecințele acestor transformări este trecerea de la sectorul public la cel privat a responsabilității pentru furnizarea serviciilor de interes general. În această perspectivă, însă, multe întrebări rămân deschise. În primul rând, este necesar să înțelegem în ce măsură statele pot delega funcții și servicii publice actorilor privați.
Va fi apoi necesar să se verifice dacă managementul privat va putea fi eficient și echitabil în același timp, reușind să satisfacă cererile cetățenilor fără discriminare. În sfârșit, este vorba de a înțelege dacă implicarea indivizilor și comunităților în activități de utilitate colectivă mai constituie o funcție publică și cum o pot îndeplini instituțiile centrale și locale.
Dacă imaginea pendulului oscilant se potrivește bine cu tendințele multor politici publice adoptate pentru a ieși din criză, este mai dificil, și din cauza proximității de evenimente, să evaluăm transformările instituționale în curs și să prezicem efectele acestora în pe termen mediu si lung. Răspunsurile la criza din 1929 au fost probabil tardive. Și cu siguranță au rămas închise în sfera decizională a fiecărei comunități naționale, lipsite de mecanisme eficiente de cooperare internațională. Cu toate acestea, în ciuda diversității regimurilor politice, rezultatele au fost similare în lumea occidentală. Autoritățile publice, cu aparatele lor birocratice, și-au întărit controlul asupra economiei și societății.
Statele naționale au apărut mai puternice. Și uneori dornici să-și arate puterea reînnoită până la izbucnirea tragică a celui de-al Doilea Război Mondial. Instituțiile administrative create pentru a gestiona urgența economică s-au consolidat și au supraviețuit chiar și conflictului de război, dezvoltându-se în continuare după război. Nu pare probabil ca ieșirea din criza actuală să conducă în aceeași direcție cu o extindere a sferei publice. În urma neîndeplinirii obligațiilor Lehman Brothers, o solicitare urgentă de răspunsuri și soluții este descărcată asupra statelor, guvernelor și liderilor acestora. Aceasta este și consecința unui context politic complet diferit față de cel din anii XNUMX.
Sistemele democratice de astăzi încurajează cererea cetățenilor pentru bunuri și servicii. Și aceasta crește cu cât este vorba de remedierea dificultăților economice și sociale tot mai mari. Mass-media, la rândul lor, amplifică sensul acelei întrebări și așteptarea unui răspuns eficient, chiar dacă criza, deși a afectat milioane de oameni din întreaga lume, nu a produs încă schimbări radicale în viața colectivă sau a generat mișcări populare. de natură să perturbe echilibrul politic existent astăzi.
Pe de altă parte, exemplul negativ al anului 1929, cu inacțiunea culpabilă a guvernelor care a facilitat răspândirea contagiunii și agravarea bruscă a crizei într-o mare depresie, a contribuit la împingerea autorităților publice să acționeze rapid pentru a evita repetarea. a acelei greșeli și a preveni o spirală distructivă similară. Politicile publice puse în aplicare pentru a ieși din criză și documentate în acest volum au reușit doar parțial să-și atingă scopul. Menținerea și întărirea unor protecții sociale, împreună cu rezervele de avere colectivă, au împiedicat înrăutățirea radicală a condițiilor de viață ale populațiilor. Acest lucru a contribuit probabil și la evitarea exploziei de proteste sociale serioase, care până acum au rămas limitate la nivel local.
Însă, în fața urgenței și a agravărilor bruște ale acesteia, guvernele și-au dat seama că nu mai au la dispoziție toate pârghiile de intervenție necesare. Resursele publice pentru a sprijini creșterea și a răspunde noilor nevoi sunt limitate. Suveranitatea statului este slăbită, în timp ce instrumentele de cooperare supranațională testate până acum se dovedesc a fi inadecvate, și din cauza miopie a unor calcule naționale. Piețele financiare expun fragilitățile guvernelor. Caracterul amenințător al primei compensează lipsa de legitimitate a celui din urmă în trecerea unor reforme nepopulare, atunci când acestea sunt percepute ca obiectul unei ordini externe mai degrabă decât ca un plan de reformă autonom care răspunde interesului național.
Din punct de vedere instituțional, unele fundamente tradiționale ale autorității de stat par să fie și mai erodate. Dar chiar și previziunile ușoare despre declinul sferei publice în numele eficienței superioare a pieței sunt contrazise de explozia bruscă a crizei și de amploarea efectelor sale negative. Noi concepte și abordări ale studiului fenomenelor juridico-instituționale trebuie rafinate pentru a înțelege mai bine dezvoltarea „practicilor concertate” în contextul cooperării internaționale, construcția unei suveranități comune la nivel european și transformarea Uniunii. într-o comunitate de riscuri și nu doar de beneficii.
Perspectivele dreptului constituțional trebuie să se deschidă la schimbarea relațiilor dintre guverne și parlamente, dintre organele alese și autoritățile tehnice, dintre puterile centrale și organele locale. Construirea unei funcții de „abilitare” adecvate a statului devine fundamentală într-un moment în care responsabilitatea furnizării de bunuri și servicii publice este din ce în ce mai mult în mâinile persoanelor private. Transferurile de suveranitate și putere cauzate de criza financiară și apoi de criza datoriilor suverane, în orice caz, nu pot fi descrise ca un joc cu sumă zero.
Pierderile și câștigurile diferiților actori nu se anulează reciproc. Există mai mult și mai puțină stare în același timp. Impresia este că ceea ce are loc este o îmbogățire notabilă a mișcărilor disponibile diferiților jucători și o complicație enormă a regulilor jocului. Aceasta înseamnă că munca guvernatorilor devine din ce în ce mai dificilă; și că mai sunt multe de studiat pentru oamenii de știință din dreptul public.
