Politica industrială și concurența au fost adesea considerate ireconciliabile, dar nu este chiar așa, iar o sinteză este posibilă. Iată de ce.
A fost o vreme când UE considera concurența drept politică industrială
Urmărirea obiectivelor strategice printr-o politică industrială comună nu este o noutate pentru Europa. Cu toate acestea, comunicările Comisiei privind politica industrială adoptate în anii 1990 - care vizau promovarea unei competitivități sporite pentru companiile europene - s-au bazat predominant pe o abordare orizontală, constând dintr-un set de măsuri neutre din punct de vedere sectorial, menite să îmbunătățească mediul general în care operează companiile. Această abordare a fost în concordanță cu înțelegerea tradițională a rolului intervenției publice în economia europeană, care s-a concentrat istoric pe limitarea intervenției publice selective în numele protejării concurenței pe piață. Cu excepția câtorva inițiative specifice sectorului, adesea menite să raționalizeze sectoarele industriale aflate în dificultate, cum ar fi Planul Davignon pentru industria siderurgică sau inițiative mai ample precum Esprit, politica europeană din ultimele decenii s-a bazat pe efortul de a implementa și finaliza piața unică. Acest efort cuprinde liberalizările din anii 1990, abandonarea intervenției publice directe pe piețe și privatizările. Așa cum obișnuia să spună comisarul pentru concurență, Van Miert, la începutul anilor 1990, politica industrială a Europei era concurența.
Timpul politicii industriale europene și punctul de cotitură al UE
Cu toate acestea, din 2010, ca răspuns la crizele care afectează economiile europene, Comisia a integrat progresiv o abordare verticală, menită să sprijine sectoare sau tehnologii specifice strategice pentru competitivitatea și tranziția economiei europene. Un punct de cotitură decisiv în acest sens a venit odată cu răspunsul la urgența COVID-19: necesitatea unei intervenții publice masive pentru a sprijini redresarea a oferit o oportunitate de a remodela sistemul economic european pentru dubla tranziție, ecologică și digitală. Izbucnirea războiului în Ucraina a consolidat conceptul de politică industrială conform căruia intervenția publică în economie - inclusiv la nivel european - este un instrument esențial pentru direcția strategică a UE.
În primul rând, Uniunea și-a asumat pentru prima dată un rol central în conceperea unor politici industriale cuprinzătoare: inițial cu Next Generation EU (anticipată de fapt de Noul Pact Verde) și ulterior cu Mecanismul de Redresare și Reziliență (NRRP). Aceasta a dus la mobilizarea unor resurse europene centralizate, deși în sprijinul unor proiecte dezvoltate, deși pe linii comune, la nivel național. Ulterior, pe baza analizelor conținute în Raportul Draghi, Comisia a elaborat Busola Competitivității, care reprezintă rezultatul politic al Rapoartelor Letta și Draghi, menite tocmai să contureze o viziune și o serie de strategii pentru consolidarea UE printr-o reînnoire a pieței unice. Aceasta marchează un nou pas fundamental. Aceasta prezintă cei trei piloni - inovare, reziliență și securitate - pe care se bazează prioritățile Comisiei pentru perioada 2024-2029, subliniind dorința de a structura abordarea industrială proactivă a UE.
În acest context, abordarea politicii de ajutor de stat s-a schimbat și ea: de la o abordare ghidată de impactul inițiativelor asupra concurenței la una mai flexibilă, menită să faciliteze dezvoltarea lanțurilor cheie de aprovizionare (baterii, hidrogen, semiconductori). Aceasta, desigur, în absența unor resurse comune, prezintă riscul unor asimetrii între țări în ceea ce privește capacitatea de sprijin financiar. Motivele recentei schimbări de abordare sunt, după cum se știe, diverse: introducerea sustenabilității de mediu și sociale printre obiectivele Uniunii și impulsul rezultat către decarbonizare, care este legat și de autonomia energetică; problema rezilienței, pentru a răspunde amenințării la adresa securității aprovizionării reprezentate mai întâi de Covid și apoi de evoluțiile echilibrului geoeconomic. Dar, mai presus de toate, aceasta provine din pierderea percepută de competitivitate a economiei europene în comparație cu Statele Unite și China, din cauza întârzierii adaptării industriei europene la revoluția digitală și a inteligenței artificiale, la tranziția energetică și la mobilitatea electrică. Nu este o coincidență faptul că acestea au fost domeniile cele mai afectate de intervențiile preconizate de Next Generation EU pentru a readuce sistemul economic industrial european pe calea inovării.
Politica industrială și concurența
Politica industrială cuprinde toate intervențiile publice care vizează creșterea eficienței structurii economice. Aceste intervenții pot avea însă caracteristici diferite: pot fi orizontale, aplicându-se tuturor companiilor, indiferent de sector (credite fiscale pentru cercetare și dezvoltare); sau pot viza doar anumite sectoare sau locații; pot aborda, de asemenea, structura specifică a unei companii, încurajând fuziunile pentru a atinge amploarea adecvată pentru a concura pe piețe sau pentru a realiza investițiile necesare la scară largă.
Intervențiile politicii industriale nu trebuie neapărat să ducă la restricții asupra concurenței. Într-adevăr, așa cum vom vedea, poate exista complementaritate între politica industrială și concurența dinamică. Cu toate acestea, experiențele naționale din anii 60 și 70 s-au bazat adesea pe crearea unor „campioni naționali” cu o mare putere de piață, în convingerea că acest lucru ar putea duce la efecte pozitive asupra piețelor din amonte și din aval, limitând inevitabil concurența. Aceste politici, însă, au avut rareori efecte pozitive.
De fapt, numeroase analize arată că intervenția publică și concurența sunt complementare. Încă din anii 90, analiza lui Michael Porter, un guru al analizei strategice de la Harvard, a demonstrat cum elemente esențiale ale avantajelor competitive ale sistemelor economice erau, pe lângă furnizarea de resurse și capital uman, intervenția publică care asigură infrastructură tangibilă și intangibilă, cerere publică și acces la finanțare în sectoare inovatoare, precum și un mediu competitiv vibrant care stimulează eficiența și inovația.
De exemplu, în cazul sectorului auto japonez, caracterizat de prevalența politicilor protecționiste, intensă concurență internă între producători a fost cea care a impulsionat inovația. Prin urmare, potrivit lui Porter, intervenția publică a servit și la asigurarea unui mediu concurențial prin aplicarea legilor care protejează concurența. Analize mai recente, axate pe rolul inovării în creșterea economică, ajung, de asemenea, la concluzia privind complementaritatea dintre concurență și intervenția publică pe piață: acestea subliniază rolul concurenței, dar și al intervenției publice în stimularea și menținerea acesteia.
Economiști precum Aghion și Tirole, bazându-se pe paradigma schumpeteriană, conform căreia inovația este determinată de obiectivul de a capta profiturile suplimentare rezultate din obținerea dominației pe piață - fie ea temporară, fie permanentă - depășesc pesimismul lui Schumpeter, care prezicea că această cursă va duce la monopolizare și, implicit, la birocratizare și stagnare. Ei subliniază, în schimb, că un mediu în care concurenții concurează între ei și cu firma lider generează un impuls continuu pentru inovare și este propice atât inovației de produs, cât și inovației tehnologice. Acest lucru permite salturile tehnologice care depășesc rezistența la schimbare.
Noutatea acestor contribuții nu constă doar în faptul că, spre deosebire de Schumpeter, ele nu văd procesul concurențial ca sfârșind odată cu dominația monopolistului. Mai degrabă, ele văd monopolul contestat continuu de inovația generată de concurență, prin adoptarea de noi tehnologii și crearea de produse alternative. Acest lucru evită dependența de traiectorie care caracterizează activitatea inovatoare mai puțin disruptivă a firmelor bine stabilite pe piață.
Urmează două recomandări: intervenția publică trebuie să vizeze inovarea și sprijinirea sectoarelor de vârf; și trebuie să facă acest lucru prin sprijinirea concurenței. În special, disponibilitatea intervențiilor financiare pentru sectoarele inovatoare și, prin urmare, cu risc ridicat și pentru întreprinderile mici și noi, precum și pentru sprijinirea activităților de cercetare, dezvoltare și formare, sunt importante. Într-adevăr, un aspect cheie al presiunii concurențiale este contribuția noilor afaceri. Comparând cifra de afaceri din SUA și Franța, Aghion arată cum, în economiile mai inovatoare, ratele de înființare și deces ale afacerilor sunt mai mari decât în cele mai puțin inovatoare, în consecință, durata medie de viață a afacerilor este mai scurtă. În plus, această dinamică dintre afaceri se traduce prin poziția relativă a companiilor în generarea de valoare și în activitățile lor de inovare, precum și prin importanța sectoarelor în care acestea operează.
Acest dinamism în acest sector reprezintă o diferență semnificativă între Statele Unite și Europa. După cum subliniază și Draghi, acest lucru este valabil mai ales în cazul companiilor cele mai active în domeniul cercetării și dezvoltării. În timp ce companiile și sectoarele în care acestea operează în Statele Unite au variat de-a lungul anilor, în Europa, sectorul auto și companiile care operează în cadrul acestuia rămân reperele.
Concurență și antitrust
În acest context, este clar că autoritățile publice au și sarcina de a proteja mediul concurențial și, prin urmare, de a aplica regulile antitrust pentru a menține presiunea concurențială pe piață. Cu toate acestea, pe baza a ceea ce am explicat, trebuie subliniat faptul că paradigma concurențială care ar trebui să ghideze aplicarea regulilor are o natură specifică, destul de diferită de cea a bunăstării consumatorilor, menită să evalueze dacă un comportament este eficient și are ca rezultat un avantaj pentru consumator.
Mai degrabă, analiza ar trebui să se concentreze pe concurența dinamică, menținerea structurilor competitive în care firmele lider sunt în permanență contestate de firme concurente, dând astfel naștere unui mare dinamism al pieței. Această viziune asupra concurenței are implicații asupra modului în care credem că ar trebui aplicat dreptul concurenței, și în special dreptul european: de la eficiența statică și bunăstarea consumatorilor până la procesul competitiv și obstacolele în calea creșterii afacerilor.
Un exemplu în acest sens poate fi găsit în orientările recente privind aplicarea legislației, atât în legătură cu legislația privind platformele (DMA), care impune concurenților să acceseze platformele și să asigure interoperabilitatea în furnizarea serviciilor, cât și în legătură cu legislația privind abuzurile de poziție dominantă, unde aplicarea pare să se îndrepte în direcția unei aplicări mai stricte. Acest lucru este demonstrat de orientările propuse pentru aplicarea articolului 102, care reduc trimiterea la testul AEC, ghidată în mod explicit de criteriul eficienței, și par să semnaleze o trecere către o protecție mai strictă a unei structuri de piață concurențiale, inclusiv printr-o utilizare mai largă a criteriului concurenței bazate pe merit și printr-o taxonomie a conduitei.
Concurența în Raportul Draghi
Inițiativele recente ale Comisiei în materie de politică industrială, la care am făcut referire, se bazează pe planul de redresare a competitivității europene din Raportul Draghi, care analizează cauzele pierderii competitivității economiei europene survenite la începutul anilor 2000 și propune strategii de stimulare a inovării și a investițiilor orizontale și sectoriale.
Raportul susține, de asemenea, o viziune asupra concurenței ca element esențial pentru restabilirea competitivității europene: „O analiză a dovezilor empirice disponibile arată clar că o concurență puternică nu numai că duce la prețuri mai mici, dar tinde și să stimuleze o productivitate, investiții și inovare mai mari.” Cu toate acestea, raportul specifică și faptul că sectoarele inovatoare din punct de vedere tehnologic, care trebuie să joace un rol mai important în economia europeană, sunt și cele caracterizate de amploarea necesară pentru inovare, de unde depinde concurența, mult mai mult decât de politicile de prețuri.
Prin urmare, Raportul Draghi pare să îmbrățișeze în mod explicit o viziune a protecției concurenței care ia în considerare stimulentele pentru inovare și pe cele pentru atingerea unei dimensiuni suficiente pentru a fi un inovator și un concurent eficient. Din această perspectivă, Raportul Draghi subliniază în mod evident importanța finalizării pieței unice, în special în sectorul serviciilor, unde inovarea este cea mai puternică, iar barierele naționale sunt cele mai puternice. Cu toate acestea, în esență, pare să susțină noua abordare a politicii antitrust europene, așa cum este subliniată în DMA și în orientările propuse privind articolul 102: într-adevăr, propune extinderea DMA de la platforme la companiile dominante din sectorul digital și subliniază importanța interoperabilității, introducând totodată condiționalitate în acordarea de ajutoare și beneficii financiare pentru accesul deschis.
Deși raportul subliniază importanța „coopetiției”, a cooperării dintre concurenți în dezvoltarea fazelor precompetiționale, cum ar fi infrastructura mare și cercetarea și dezvoltarea, și, prin urmare, necesitatea unor îndrumări prompte din partea DG Concurență, acesta consideră totuși că Comisia ar trebui să aibă noi competențe pentru a deschide către concurență sectoare caracterizate de comportamente coluzive, inclusiv prin acordarea de noi competențe prin intermediul unui „nou instrument în domeniul concurenței”.
Raportul își exprimă însă îngrijorarea cu privire la utilizarea ineficientă a politicilor de ajutor, menționând modul în care extinderea instrumentului în timpul pandemiei de COVID-19 și a crizei energetice declanșate de războiul din Ucraina „a fragmentat piața comună, a denaturat concurența, a deteriorat finanțele publice și a creat o cursă ineficientă a subvențiilor”. Acesta solicită revenirea la controlul ajutoarelor de stat, conceput pentru a urmări acțiuni strategice coordonate. Din această perspectivă și având în vedere sursa națională actuală de ajutor, Raportul recomandă utilizarea acestuia în cadrul Proiectelor Importante de Interes European Comun, care vizează finanțarea inovațiilor de vârf prin inițiative multinaționale.
Firește, având în vedere importanța economiilor de scară în sectoarele inovatoare, Raportul Draghi pune un accent deosebit pe controlul fuziunilor, ceea ce solicită o atenție specială examinării efectelor fuziunilor asupra eficienței și inovării. Deși Raportul susține că aceste efecte nu ar trebui să influențeze analiza companiilor aflate într-o poziție dominantă, Comisia ar trebui să introducă o „apărare a inovării”, inclusiv prin emiterea de orientări pentru a facilita prezentarea și analiza acestora și luând în considerare posibilitatea de a impune constrângeri de investiții și de timp pentru implementarea lor.
După cum se știe, propunerile raportului au fost luate în considerare de Comisie la pregătirea revizuirii orientărilor privind controlul concentrărilor economice, supuse recent consultării: în cadrul acestora, trebuie apreciată atenția acordată obiectivelor de reziliență și inovare, precum și accentul continuu pus pe menținerea unei structuri competitive și introducerea unei atenții deosebite achizițiilor de mare anvergură care vizează consolidarea poziției pe piață sau eliminarea potențialilor concurenți.
Despre „Campionii Europei”
Deși Raportul Draghi se opune în mod explicit pozițiilor dominante, accentul pus pe metodele de control al fuziunilor, pentru a ține cont de inovație și de nevoia de creștere a dimensiunii, a fost interpretat de mulți ca favorizând așa-numiții „campioni europeni”, care sunt cel mai adesea solicitați. În acest sens, acesta pare a fi un subiect deosebit de important, având în vedere și experiența trecută, și, prin urmare, merită explorate în continuare.
Într-un mediu concurențial, apariția unor companii europene campioane pe piețele lor este cu siguranță de dorit: cu toate acestea, nu este nicidecum sigur că concentrarea companiilor pe piață este necesară pentru a crea campioni de piață: campionii americani în sectoarele tehnologiilor digitale și al inteligenței artificiale nu sunt rezultatul concentrărilor, ci companii care s-au dezvoltat prin creștere internă, extinzându-se pe piețe prin inovare.
Subiectul pare important dacă luăm în considerare exemplele care sunt frecvent invocate în dezbaterea noastră.
Un exemplu excelent este Airbus, care este considerat pe bună dreptate un exemplu de colaborare anglo-franceză pentru proiectarea și construirea unei aeronave cu fuselaj lat, care ar putea concura pe o piață dominată anterior de companii americane. După cum notează și Rey și Tirole, Airbus a fost de fapt un nou participant, care a contestat companiile americane care dominau piața, cu un produs cu caracteristici complet noi. Prin urmare, nu se potrivește conceptului de campion european născut din consolidarea unor companii deja consacrate cu o pondere semnificativă pe piață. Într-adevăr, succesul său dovedește eficacitatea paradigmei concurențiale, care determină un nou participant să conteste companiile dominante.
Un caz mai pertinent ar fi fost fuziunea dintre Alstom și Siemens, două companii cvasi-duopolistice, dar concurente acerbe care oferă modele în continuă schimbare în sectorul feroviar european de mare viteză și lideri pe piețele non-europene deschise concurenței (în special SUA și unele piețe asiatice). Tranzacția a fost interzisă de Comisie în 2019: pe lângă crearea unui cvasi-monopol pe piețele de material rulant și semnalizare, reprezentând bariere aproape insurmontabile în calea concurenței potențiale, fuziunea lor ar fi dus la o reducere substanțială a dinamicii pieței, diminuând impulsul pentru eficiență și inovare. Nici temuta concurență chineză pe piețele europene nu părea a fi o amenințare credibilă.
Într-adevăr, în anii care au urmat, cele două companii au continuat să dețină o poziție de lider pe piețele globale, câștigând licitații pentru proiecte feroviare în SUA și Asia (Siemens în Vietnam), în timp ce CRRC, susținută de statul chinez, inclusiv în ceea ce privește finanțarea proiectelor, s-a confruntat cu probleme substanțiale în Indonezia. Pe scurt, exemplele citate nu prezintă nicio dovadă anume în favoarea „campionilor europeni”: într-adevăr, o analiză atentă ar confirma oportunitatea unei abordări prudente din partea Comisiei. Desigur, nu se poate exclude ca, în anumite circumstanțe, agregarea marilor operatori să poată fi propice inovării și dezvoltării pieței. Însă exemplele sunt destul de diferite.
În 2017, Comisia a blocat fuziunea propusă între bursa de valori din zona euro și Bursa de Valori din Londra, care controla pe atunci Bursa de Valori italiană. Comisia și-a exprimat îngrijorarea că fuziunea ar crea o platformă europeană dominantă de tranzacționare pentru acțiuni; în plus, și-a exprimat îngrijorarea cu privire la crearea unui cvasi-monopol pe piețele din aval pentru compensarea și decontarea obligațiunilor guvernamentale, unde operau mai mulți operatori. Ignorând importanța concurenței cu alți operatori europeni, în special cei americani, Comisia nu a reușit la momentul respectiv să înțeleagă natura esențială a infrastructurii pentru dezvoltarea unei piețe europene de capital largi și profunde și simplificarea sistemelor post-tranzacționare aferente. Aceasta este o problemă care, douăzeci de ani mai târziu, este considerată esențială pentru competitivitatea europeană.
concluzii
Politica concurențială și politica industrială sunt adesea văzute ca fiind reciproc exclusive. În realitate, așa cum am arătat, acest lucru nu este neapărat adevărat: dimpotrivă, ele se completează reciproc în asigurarea unui mediu concurențial în care inovația tehnologică și de produs poate prospera. Totuși, acest lucru are unele implicații semnificative atât pentru conceperea măsurilor de politică industrială, cât și pentru criteriile după care se aplică măsurile de protecție a concurenței.
S-a argumentat că măsurile ar trebui concepute pentru a favoriza sectoarele cu cea mai rapidă dezvoltare tehnologică și cel mai inovator conținut, creând condițiile pentru nașterea și dezvoltarea de noi companii inovatoare care pot contesta firmele consacrate, chiar și utilizând paradigme neconsolidate.
În plus, acțiunile antitrust ar trebui să fie orientate spre menținerea unor structuri competitive în care companiile lider sunt în permanență contestate de firme concurente, promovând astfel un dinamism sporit al pieței. Se speră că, în ciuda unui context extrem de complex, din motive economice, de reglementare și politice, acțiunea Comisiei poate continua să se îndrepte în această direcție.
