O Observatório “Os Custos do Não Fazer” chega ao seu sexto ano de atividade, concluindo com este relatório (Estudo 2011) o segundo ciclo trienal centrado no desenvolvimento infraestrutural do país e nos custos da inércia para a comunidade. No Estudo de 2009, o primeiro do novo triénio de trabalho, medimos os Custos do Não Fazer num horizonte temporal de 16 anos, de 2009 a 2024, nos sectores da energia (electricidade e gás), resíduos, tráfego rodoviário (auto-estradas e circulares com portagem) e ferroviário (ferrovias convencionais e HS/HC) e o sector da água. Através de uma metodologia desenvolvida pelos investigadores da Agici, baseada em parte na Análise Custo-Benefício, foram avaliados os impactos económicos, ambientais e sociais associados aos atrasos em infraestruturas estratégicas no nosso país. Ao longo dos anos, o Observatório tem analisado as causas dos atrasos formulando reflexões proativas, também voltadas para a redefinição dos papéis dos sujeitos envolvidos nos processos de construção da infraestrutura: empresas, sistema político, administração pública, financiadores. No Estudo de 2010 foi proposto um modelo para a realização dos trabalhos: o Procedimento Padronizado. É um processo que, através de fases claras, distintas e bem articuladas, permite chegar a decisões irrevogáveis e partilhadas. Este ano, as atividades do Observatório contemplaram: 1. A revisão da Política para o setor de Energia; 2. A monitorização do desenvolvimento infra-estrutural no triénio 2009-2011 e a medição dos Benefícios de Fazer e dos Custos de Não Fazer com base nos pressupostos e parâmetros do Estudo de 2009; 3. A aplicação do Procedimento Normalizado a um conjunto de infra-estruturas reais; 4. A elaboração de 10 orientações para uma lei-quadro para a revitalização de infra-estruturas. Em relação ao primeiro ponto, uma série de fenômenos influenciou profundamente tanto a oferta quanto a demanda no setor energético italiano e nos levou a modificar os pressupostos da Política definidos em 2009. O segundo ponto diz respeito ao acompanhamento das infraestruturas colocadas em funcionamento no triénio 2009-2011; comparando as realizações efectivas do triénio com as necessidades estimadas no Estudo de 2009, calculámos quer os Custos de Não Ter Feito, ou seja, o que já pagámos por inércia, quer os Benefícios de Ter Feito, ou seja, as despesas evitado graças às conquistas. No que diz respeito ao terceiro tema, analisamos seis obras com uma história de autorização particularmente crítica. Tomando como referência o Procedimento Padronizado definido no ano passado, propusemos soluções que teriam simplificado e agilizado o processo de cada infraestrutura.
Os objectivos de 2011 do Observatório do CNF
No Estudo de 2009, medimos o CNF em energia, resíduos, tráfego rodoviário e ferroviário e água. Abaixo resumimos os dados apresentados na época, especificando, no entanto, que uma mudança significativa foi introduzida para o setor elétrico. Na verdade, ela foi caracterizada por uma série de eventos que alteraram os perfis de oferta e demanda: a crise econômico-financeira reduziu significativamente a demanda de energia; o referendo bloqueou o retorno à energia nuclear; o forte crescimento da produção nacional de electricidade criou uma situação de sobrecapacidade. Isso levou a uma revisão da política de desenvolvimento do setor e a um novo cálculo do CNF. Poder. No que diz respeito às centrais de produção de eletricidade, constatou-se que não construir mais de 12 GW adicionais até 2024 teria gerado um CNF superior a 4 mil milhões de euros. A não construção de 5.500 km de novas redes pode acarretar custos de € 20 bilhões. Finalmente, a falha estratégica na construção de um terminal de regaseificação de 9 G(m3) teria produzido um CNF de € 2,5 bilhões. O CNF geral do setor de energia foi estimado em € 26 bilhões. Desperdício. Estima-se que a falha em 97 mil usinas de geração de energia com resíduos e 200 compostadores de 165 mil toneladas cause CNF de € 50 bilhões: 24,7 bilhões para usinas de resíduos para energia e 21,4 bilhões para compostadores. Rodovias. A falha na construção de cerca de 3,3 km de autoestrada resultou em um custo total de € 1.700 bilhões até 2024. Ferrovias. O CNF do setor ferroviário foi estimado em € 138,5 bilhões: € 157,4 bilhões devido à falha na construção de 65,4 km de ferrovias de alta velocidade e € 848 bilhões se 92 km de linhas convencionais não tivessem sido construídos. Água. No setor registou-se um CNF de 700 mil milhões de euros gerado pela não substituição de 28,9 km de aquedutos e pela ausência de estações de depuração para 53.840 milhões de habitantes equivalentes. Em conclusão, verificou-se que o não fazer no período 8-2009 pode ter gerado custos para a comunidade no valor de 2024 mil milhões de euros (Figura 376 – I CNF 1-2009)
Indicadores de desempenho e realizações 2009-2011
Vejamos, portanto, a dinâmica que efetivamente ocorreu no triênio 2009-2011. Pretende-se, em linha com os objetivos do Observatório, avaliar os Custos do Não Cumprimento para o período e para os anos individuais, ou seja, os custos efetivamente incorridos pelo país pelos atrasos. Estes custos anuais emergem da comparação entre o Cenário de Política do Estudo de 20091 e as realizações de 2009, 2010 e 2011. A Figura 2 detalha a dinâmica no período 2009-2011. No setor elétrico, entraram em operação mais de 2.700 MW de plantas de produção (excluindo fotovoltaica e eólica pelos motivos que explicaremos) e quase 1.500 km de novas linhas elétricas. No entanto, nada foi feito no setor de terminais de regaseificação. Nos resíduos, foram construídas usinas de conversão de resíduos em energia para 2.100 kton/ano e usinas de compostagem para 550 kton/ano. Em termos logísticos, foram abertos 153 km de tráfego em auto-estrada, enquanto a construção no sector ferroviário ascendeu a 193 km para as linhas HS/HC e 122 km para os troços convencionais. No setor das águas, estimamos que cerca de 3.100 km de redes tenham sido substituídos e mais de 1 milhão de PE servidos por purificadores. Partindo desses dados, calculamos, por meio de indicadores de desempenho: o Custo Esperado do Não Fazer (CNFP) para cada ano; os Custos do Não Cumprimento (CNAF), ou seja, os encargos incorridos pela falta ou atraso no cumprimento da obrigação; os Benefícios do Feito (BAF) para a comunidade decorrentes da entrada em funcionamento das infra-estruturas. Alguns benefícios foram maiores do que o orçado (extra-BAF), pois as realizações foram superiores aos objetivos anuais da política. Finalmente, com base nas realizações de 2009-2011, estimamos a classe, o setor e o CNF geral em 2024 (CNF residual). O CNF residual diminui todos os anos tanto para novas infraestruturas (BAF) como para implementações falhadas (CNAF); os últimos custos são a "conta oculta" que o país desembolsa anualmente pela inércia. Figura 2 – Obras infraestruturais no triénio 2009-2011
Um triênio lento: os BAFs e os CNAFs 2009-2011
A Figura 2 mostra claramente como as realizações reais no período de três anos foram muitas vezes inferiores às da Política. Por várias razões, incluindo certamente a crise de 2008, o triénio 2009-2011 foi, portanto, um período bastante negativo para as infraestruturas. É verdade que alguns sectores avançaram mais do que outros (e nalguns casos ultrapassaram os objectivos políticos definidos em 2009), mas a inércia verificada nos sectores ambientais e em alguns sectores logísticos condicionou o resultado final. A Figura 3 quantifica os valores apresentados na Figura 2 em termos económicos: se nada tivesse sido feito, o país teria incorrido em custos de 70 mil milhões de euros (CNFP). As conquistas no período de três anos evitaram parte desses custos, ou seja, BAF de € 50,1 bilhões. Destes, cerca de 10 mil milhões de euros são extra-BAF, sinal de que em poucos anos se fez mais do que o orçamentado. No entanto, a inação custou à comunidade 24 bilhões de euros (CNAF). Na energia, os desenvolvimentos das centrais e da rede de transporte têm equilibrado a natureza estática das centrais de regaseificação; o BAF do setor ascendeu a 6,2 mil milhões de euros, dos quais 1,9 mil milhões de euros extra-BAF, enquanto o CNAF ascendeu a 500 milhões de euros. Já nos resíduos, apesar das importantes conquistas de 2009, prevaleceu a estática: um CNAF de € 1,7 bilhão se destaca contra um BAF de € 2,9 bilhões. Nas autoestradas, as construções abaixo dos objetivos da Política geraram um CNAF de 13,5 mil milhões de euros, que compara com um BAF de 12,5 mil milhões de euros. Os caminhos-de-ferro encerram o triénio com um CNAF de 3,9 mil milhões de euros, concentrado nos convencionais; enquanto o BAF totalizou € 27 bilhões. No setor de água, os poucos investimentos levam a custos de € 4,2 bilhões, contra € 1,2 bilhão do BAF. Em conclusão, e com muita prudência, a inércia custa cerca de 8 mil milhões de euros por ano, o equivalente a 130 euros per capita por ano. Figura 3 – Evolução dos CNFs no período 2009-2024
O setor de energia
O setor energético no triênio 2009-2011
Ao contrário dos demais setores analisados pelo Observatório, o triênio 2009-2011 foi positivo para o setor de energia. Tal como no quadriénio 2005-20082, o desenvolvimento manteve-se ainda que mais equilibrado: no sector da electricidade os investimentos foram orientados para as centrais a carvão e fontes renováveis, úteis para o reequilíbrio do mix produtivo, e para os transportes e estações de transformação, elementos fundamentais para o melhor aproveitamento do parque produtivo existente. As realizações foram, portanto, em linha com as Políticas e por vezes até superiores; a única desvantagem do setor é representada pelos terminais de regaseificação que permaneceram parados. É importante lembrar que o setor já havia se desenvolvido significativamente no período 2005-2008: usinas termelétricas de 16.000 MW e mais de 1.300 km de novas linhas GTN entraram em operação, também graças a regulamentações facilitadoras3. Estes desenvolvimentos permitiram, por um lado, tornar a produção mais eficiente e tornar o sistema mais seguro e os abastecimentos constantes; por outro, porém, agravaram o desequilíbrio geográfico e as fontes4. No mesmo período, a capacidade de importação de gás natural também cresceu 37 bilhões de m3, graças à construção do terminal de regaseificação de Rovigo e do gasoduto Greenstream e à expansão dos gasodutos TAG, TTPC e Transitgas. Refira-se ainda que a crise de 2008 reduziu o consumo efetivo de energia e também atenuou as projeções de médio-longo prazo. Além disso, os intensos desenvolvimentos levaram hoje a uma situação de excesso de capacidade no sistema elétrico. Devido a esta dinâmica, no triénio 2009-2011 as prioridades do sector deslocaram-se da segurança do abastecimento, que em todo o caso deve ser mantida, para o desenvolvimento mais equilibrado do sistema como um todo. Isso buscando: menor dependência de combustíveis fósseis; uma utilização mais eficiente das infraestruturas existentes; a redução dos custos de eletricidade e gás5. Nesse sentido, o foco mudou para investimentos em renováveis (baratos), usinas a carvão, redes de transmissão de eletricidade e regaseificação. Em conclusão, o CNF do setor diminuiu significativamente no triênio: passou de € 26 bilhões para € 19,9 bilhões, graças a benefícios de aproximadamente € 6,2 bilhões, incluindo € 2 bilhões de extra-BAF. Isso possibilitou compensar a CNAF gerada pela inatividade dos terminais de regaseificação. Figura 4 – Energia: evolução das CNFs no triênio 2009
As instalações de produção
A capacidade de produção cresceu ao longo do período de três anos em linha com os pressupostos da Política. As centrais termoeléctricas, em particular as a carvão, conheceram algum desenvolvimento no biénio 2009-2010 devido à entrada em funcionamento de dois grupos da central de Torrevaldaliga Nord; no entanto, nada em 2011. As renováveis (sem energia eólica e fotovoltaica, para as quais os benefícios líquidos são duvidosos) experimentaram um desenvolvimento intenso nos três anos considerados6. Mais especificamente, as usinas hidrelétricas e geotérmicas aprovaram a Política em 2009 e 2010; isso compensou amplamente o caráter estático de 2011. Ao contrário, no que diz respeito às usinas de biomassa, elas apresentaram produções extras em todos os anos considerados. Em resumo, no período 2009-2011 entraram em exploração: • 1.315 MW a carvão • 253 MW hidroeléctricos • 61 MW geotérmicos • 1.100 MW a biomassa Refira-se que no mesmo período cerca de 2.300 MW eólicos e quase 10.000 MW de energia fotovoltaica. Ao todo, ainda que com a exclusão acima, contra uma capacidade prevista na Política superior a 2.300 MW, entraram em operação no triênio cerca de 2.700 MW. As altas saídas reduziram os CNFs que passaram de 4 para 3,2 bilhões de euros, graças a um BAF de mais de 800 milhões de euros. As conquistas mais do que positivas em renováveis mostram um extra-BAF7 líquido de cerca de € 100 milhões. O extra-BAF gerado no biénio 2009-2010 mais do que compensou o CNAF de 2011. Figura 5 – Centrais eléctricas: evolução das CNF e das construções no triénio 2009-2011
As linhas de energia
No triénio considerado, o desenvolvimento da rede eléctrica foi particularmente intenso. Para além das redes de transporte de alta e muito alta tensão, entraram em funcionamento numerosas centrais elétricas, muito importantes para o aproveitamento das energias renováveis. De particular importância é a inauguração em 2009 e 2010 dos dois cabos submarinos SAPEI, essenciais para o aproveitamento da produção termoelétrica e de fontes eólicas na região da Sardenha. Em particular, entraram em operação no triênio: • 610 km de rede em 2009 • 585 km de rede em 2010 • 360 km de rede em 2011 Conforme indicado pela Terna, um total de quase 1.550 km adicionais de redes foram instalados, 50% a mais do que os cerca de 1.000 km previstos pela Política. Com vista ao equilíbrio do sistema elétrico, o desenvolvimento dos elementos de rede é essencial. Na verdade, eles permitem evitar interrupções no fornecimento; desbloquear as capacidades de produção mais eficientes, reduzindo as emissões do parque elétrico e os custos de geração; conter perdas de rede, evitando a construção de novas usinas, inúteis também diante da situação de sobrecapacidade do país. O desenvolvimento da rede permitiu reduzir significativamente o CNF do setor, que passou de 19,5 mil milhões de euros para 14,2 mil milhões de euros graças a um BAF de 5,3 mil milhões de euros; este último inclui um extra-BAF de aproximadamente € 1,7 bilhão. Neste contexto, as CNAFs eram nulas. Figura 6 – Linhas eléctricas: evolução das CNF e das construções no triénio 2009-2011
Os regaseificadores
A classe em questão permaneceu inalterada durante o período de três anos. De fato, a importância estratégica dessas usinas foi parcialmente reduzida. Isso se deve principalmente a dois fatores: a redução do consumo e o desenvolvimento das infraestruturas nos últimos anos. Adicionalmente, estão previstos novos gasodutos (Galsi, TAP e Southstream) e extensões dos existentes (Greenstream). Neste sentido, a nova Política para o setor reduz a necessidade de novas infraestruturas deste tipo. Em particular, não são necessários novos terminais de regaseificação para satisfazer a procura interna, mantendo-se substancialmente válida a questão do carácter estratégico da diversificação das fontes de abastecimento e da criação de um hub de gás no país. Para esses fins, o requisito de capacidade adicional pode ser estimado em 9 G(m3). Em conclusão, a tendência CNF para essas plantas reflete não construções. O CNF mantém-se inalterado e é igual a 2,5 mil milhões de euros (hipótese hub), enquanto o CNAF, ou seja, o custo incorrido pela inércia, é de cerca de 460 milhões de euros.
conclusões
Sobrecapacidade de produção, novas usinas subutilizadas, abandono da energia nuclear, desequilíbrios de mix e localização, alto custo de renováveis, projeções de demanda estática, custos ainda altos, estão entre as questões que precisarão ser cuidadosamente avaliadas em nível governamental para definir novas políticas energéticas. Políticas que terão de se centrar mais na eficiência do consumo e no desenvolvimento "inteligente" das redes do que no crescimento desordenado da nova capacidade de geração. Figura 7 – Terminais de regaseificação: evolução da CNF no triênio 2009-2011
O sector dos resíduos no triénio 2009-2011
O desenvolvimento infraestrutural do setor de resíduos no triênio 2009-2011 foi desigual nos diversos setores, resultando globalmente negativo. O sector da valorização energética de resíduos teve um bom arranque, com um 2009 muito positivo, para depois cair em 2010 e ainda mais em 2011. Já a construção de centrais de compostagem ficou sempre aquém dos objectivos da Política. Ao todo, no período de três anos foram construídos: • 9 usinas de conversão de resíduos em energia (2 novas e 7 reformadas) para uma capacidade adicional de 2,1 milhões de toneladas de RSU por ano • usinas de compostagem com capacidade total de cerca de 550 ktons/ano. Conforme destacado, o valor particularmente positivo de 2009 deve-se principalmente à entrada em operação da planta Campania de Acerra, com uma capacidade de 1,2 milhões de toneladas/ano, que permitiu, pelo menos em parte, compensar a inércia dos anos seguintes . As realizações do triénio reduziram ligeiramente o CNF até 2024, que passou de 24,7 mil milhões de euros para 22,3 mil milhões de euros, graças a um BAF de 3,1 mil milhões de euros, incluindo um extra-BAF de cerca de 550 milhões de euros. A inércia gerou um CNAF substancial, apenas parcialmente compensado pelos extra-BAFs de 2009. Em conclusão, os custos já incorridos no triénio 2009-2011 pelo incumprimento dos objetivos da Política ascenderam a 1,5 mil milhões de euros. A isso se somam os 22,3 bilhões de euros que a comunidade corre o risco de pagar se nada mais for feito até 2024. O fraco desenvolvimento infraestrutural do setor reflete uma série de questões críticas que afligem o sistema há anos. Em primeiro lugar, a forte falta de homogeneidade entre o Norte e o Sul do país: em muitas regiões do Norte, por exemplo, as percentagens de recolha seletiva ultrapassam a média europeia, enquanto no Sul não atingem os 15% . Além disso, o DR nem sempre se traduz em valorização de materiais, sendo que uma parte significativa dos resíduos vai para aterro. O aterro continua sendo a principal forma de disposição, com 49% da média nacional. Além disso, a fragmentação das operadoras não permite a mobilização dos recursos tecnológicos e financeiros necessários à modernização do setor. Somam-se a isso os tempos incertos para autorizações de novas usinas e a fragmentação de responsabilidades entre os diferentes níveis de governo, que desestimulam potenciais investidores. Figura 8 – Resíduos: Evolução do CNF no triênio 2009-2011
As usinas de transformação de resíduos em energia
No triénio 2009-2011, o sector cresceu assim mais do que no triénio anterior ainda que, globalmente, tenha ficado aquém dos objectivos da Política. Quatro usinas entraram em operação em 2009, incluindo Acerra, enquanto em 2010 e 2011 foram 2 e 3 respectivamente, entre outras pequenas. Em detalhe, são as fábricas de Acerra (1.200 kton/ano), e Roma (75 kton) e o reinício das de Pádua (100 kton/ano), Modena (240 kton/ano), Coriano (140 kton/ano /a), de San Vittore (200 kton/ano), de Bolzano (130 kton), de Montale (39 kton) e de Rufina (68 kton). Em resumo, a capacidade de conversão de resíduos em energia aumentou 2,1 milhões de toneladas por ano (1,6 em 2009, 0,3 em 2010 e 0,2 em 2011), reduzindo a necessidade teórica de 310 para 270 milhões de toneladas. A necessidade da usina foi assim reduzida no período de 97 para 85 mil toneladas de usinas de conversão de resíduos em energia. A incidência de resíduos urbanos energéticos sobre o total de resíduos produzidos sobe de 200% para 18,1%, um resultado significativo, mas ainda longe dos 24,7% da Política que assenta num RD de 60%, contudo penalizado por nenhum subsídios modestos. Como mostra a Figura 65, as start-ups destes dois anos permitiram evitar custos de € 9 bilhões (BAF), reduzindo o CNF do setor de € 2,6 para € 21,4 bilhões. No entanto, os Custos do Não Ter Feito, já pagos pela inércia desta classe de centrais, ascendem a 18,7 mil milhões de euros. Figura 1,4 – Usinas de conversão de resíduos em energia: a tendência da CNF e realizações no período de três anos 9-2011
usinas de compostagem
A construção de usinas de compostagem foi bastante modesta no período de três anos. A capacidade cresceu globalmente em 550 mil toneladas/ano. Em três anos, o objetivo da Política previsto para apenas um ano foi alcançado. A quota de resíduos sólidos urbanos tratados nas centrais aumentou ligeiramente, passando de 9,5% em 2008 para 10,7% em 2011. O desenvolvimento, ainda que modesto, da capacidade de compostagem deve-se à entrada em funcionamento em 2009 de centrais para cerca de 150 mil toneladas , e de usinas de cerca de 200 mil toneladas tanto em 2010 quanto em 20118. A necessidade de infraestrutura diminuiu de 69 para 60 unidades de 50 mil toneladas cada. Em conclusão, devido ao incumprimento dos objetivos anuais da Política, o CNF do setor em 2024 diminuiu ligeiramente, passando de 3,3 mil milhões de euros para 3,1 mil milhões de euros. A inércia, ao contrário, gerou custos para a comunidade de cerca de € 380 milhões, contra custos perdidos de um total de € 250 milhões.
conclusões
Para relançar o setor, é necessário ativar políticas fortes para atrair capital privado, tornando obrigatórios, por exemplo, objetivos regionais de conversão de resíduos em energia9. Precisamos também de uma legislação sectorial clara que dê garantias suficientes aos potenciais investidores e de uma definição clara das responsabilidades entre os vários órgãos sociais. Finalmente, para além de medidas adequadas à promoção do crescimento dimensional dos operadores, afigura-se útil uma Autoridade do sector que defina regras claras e dote regras estáveis ao sistema. Figura 10 – Usinas de compostagem: evolução da CNF e realizações no triênio 2009-2011
O setor rodoviário
O setor viário no triênio 2009-2011
Um período de três anos de pequenos avanços para as autoestradas, mas insuficientes para compensar o atraso acumulado nas últimas décadas. As construções de 153 km de 2009 a 2011 têm algum valor encorajador (especialmente em 2010), mas ainda estão longe de objetivos políticos razoáveis para 2024. A inércia traduz-se em custos com acidentes, persistência de congestionamentos, bem como impactos ambientais não resolvidos. De fato, no período de três anos, estimamos a CNAF em € 13,5 bilhões (Figura 11). Os 153 km construídos no período devem ser comparados com os 324 km estabelecidos pela nossa Política (108 km por ano). De realçar que os projectos para o triénio contemplam quer os novos troços de auto-estrada, quer o alargamento dos troços existentes para três e quatro vias. De facto, para efeitos da nossa análise, a requalificação das obras existentes melhora substancialmente as condições rodoviárias e gera benefícios significativos, reduzindo o congestionamento e aumentando a segurança da rede rodoviária. As realizações, embora insuficientes, produziram, no entanto, um BAF igual a € 12,5 bilhões no triênio, reduzindo assim o valor do CNF do setor em 2024 de € 138,5 para € 126 bilhões. No entanto, refira-se que a referida CNAF de 13,5 mil milhões de euros pesa sobre o cidadão individual por 75 euros por ano. No geral, a necessidade de infraestrutura até 2024 passará de 1.720 km para cerca de 1.567 km, longe dos 1.400 km previstos pela Política. Em particular, no triénio foram construídos, incluindo requalificações e novas auto-estradas: • 33 km em 2009; • 70km em 2010; • 50 km em 2011. Em 2009 os 33 km referem-se a: um troço da estrada Portogruaro-Conegliano (1,8 km); um troço da estrada Catânia-Siracusa-Gela (25 km); alargamento da A1 Casalecchio-Sasso Marconi para três vias (4 km); um trecho das Rodovias do Sul (2 km). A abertura destas obras ao tráfego resultou em BAF de 3,8 mil milhões de euros, contra um CNAF muito superior de 5 mil milhões de euros. Em 2010, os 70 km foram divididos entre: a conclusão do Portogruaro-Conegliano (cerca de 3 km); o alargamento das auto-estradas do sul a três faixas (cerca de 4 km); o alargamento da A14 a três vias no troço Ancona Sud- Porto San Elpidio (37 km) e a modernização e requalificação de dois troços do Salerno-Reggio Calabria: a Sala Consilina- Padula (16 km) e a Gioia Tauro- Palmas (10km). Figura 11 – Autoestradas: evolução dos CNF no triénio 2009-2011
Embora sejam superiores a 2009, as realizações não atingem os objetivos da Política e assim, contra um BAF de 6 mil milhões de euros, o CNAF é de 2,6 mil milhões de euros. Em 2011, está prevista a abertura ao tráfego de um novo troço do Asti-Cuneo (10 km) e a modernização de cerca de 40 km das auto-estradas existentes: um troço do Salerno-Reggio Calabria (6 km) e dois troços da A1 Barberino-Incisa (13,5 km). Isso resulta em um BAF de € 2,5 bilhões, em comparação com um CNAF de € 6 bilhões. Conforme sintetizado na Figura 12, a abertura de 143 km de autoestradas no triénio (linha vermelha) não é suficiente para atingir os objetivos da Política por nós estimados para o período 2009-2024 (linha azul); pelo contrário, surge uma clara divergência. Globalmente, portanto, o insuficiente desenvolvimento do sector das auto-estradas e das circulares com portagem não elimina o défice infra-estrutural do país, revelando-se inadequado às necessidades da procura e face aos programas de desenvolvimento dos principais países europeus.
conclusões
É sabido que uma rede de autoestradas eficaz e eficiente é a chave para promover a competitividade do país a longo prazo. Assim como uma correta política do setor deve visar as reais prioridades decorrentes da leitura das necessidades efetivas do território. Nesse sentido, análises aprofundadas de Custo-Benefício são essenciais para evitar o desperdício de recursos principalmente na atual fase de restrições financeiras e lento desenvolvimento do país. Por fim, mas não menos importante, as escolhas devem então apontar para o relançamento de todo o sistema logístico (ferrovias, portos, vilas de carga, etc.) que constitui hoje um forte constrangimento aos processos de crescimento económico e social. Figura 12 – Autoestradas: obras no triénio 2009-2011
O setor ferroviário
O sector ferroviário no triénio 2009-2011
Os resultados no sector ferroviário estão, mais do que noutros casos, condicionados pela metodologia adoptada: ou seja, são consideradas apenas as infra-estruturas que efectivamente entraram em funcionamento, fruto obviamente do esforço desenvolvido em anos anteriores. Tal explica a tendência decrescente verificada no período 2009-2011 quer nos troços de Alta Velocidade e Alta Capacidade (HS/HC), quer na modernização das linhas convencionais. O ano de 2009 caracterizou-se por um crescimento superior ao valor médio anual da Apólice: a inauguração do HS/HC entre Milão-Roma-Nápoles foi acompanhada por novos troços e modernização de linhas convencionais. Isso resultou em um BAF de € 17,2 bilhões, muito superior ao CNFP de € 9,8 bilhões, gerando um extra-BAF de € 7,4 bilhões (Figura 13). Em 2010, as realizações aquém da Política, sobretudo nas linhas convencionais, determinam um CNAF de 2,7 mil milhões de euros, compensado no entanto por um BAF de 7,1 mil milhões de euros. Finalmente, em 2011, apesar de um desenvolvimento menor do que nos anos anteriores das linhas convencionais, não se registou qualquer ativação das linhas HS/HC. Isso resulta em um BAF de € 3,1 bilhões e um CNAF de € 6,8 bilhões. Globalmente, no triénio 2009-2011, surge um BAF acumulado de 27,3 mil milhões de euros, dos quais 7,4 mil milhões de euros extra-BAF; isso graças às notáveis conquistas de 2009 no AV/AC. No entanto, existe um CNAF de 2,2 mil milhões de euros, essencialmente devido à má execução entre 2010 e 2011.
As ferrovias HS/AC
As conquistas dos últimos cinco anos para as linhas ferroviárias HS/HC permitiram colocar o país em um bom nível de infraestrutura em relação aos principais países europeus. Também tem contribuído para aumentar a eficiência e segurança do sistema ferroviário, especialmente nas rotas mais movimentadas e saturadas; melhorar a acessibilidade dos grandes nós urbanos, aumentando também a competitividade face a outros meios de transporte. Estes resultados positivos, parcialmente confirmados no biénio 2009-2010 com a entrada ao serviço de 193 km10 de novas linhas HS/HC, conforme destacado no Estudo de 2010, poderão estar em risco se a ausência de novas obras também registada em 2011. Concretamente, em 2009 foram lançados nada menos do que 143 km de novas linhas HS/HC, bem acima da tendência média anual que estimamos em cerca de 13 km. Isso resultou em um BAF de € 2009 bilhões, incluindo um extra-BAF de € 2011 bilhões. No entanto, 53, com 10,3 km de novas linhas, apresenta um BAF de 6,3 mil milhões de euros (Figura 2010) que compara com um CNAF de apenas 50 mil milhões de euros. Em 3,6, por outro lado, a inércia resultou em CNAF no valor de € 14 bilhões0,4. Globalmente, portanto, as construções nulas de 2011 são mais do que compensadas pela construção de obras em número muito superior ao previsto pela Política em 4,1 e em parte pelas de 11, resultando num BAF de 2011 mil milhões de euros ao longo do triénio período, dos quais € 2009 bilhões extra-BAF.
As ferrovias convencionais
Os caminhos-de-ferro convencionais, embora apresentem um 2009 positivo, graças a 54 km de novas linhas, apresentam um abrandamento no biénio 2010-2011, com a abertura de 68 km de troços, abaixo da exigência para o período igual a 88 km . No geral, as realizações do triênio 2009-2011 geraram um BAF cumulativo de € 13,4 bilhões. Isto contrasta com um CNAF acumulado de 3,9 mil milhões de euros, essencialmente devido a menores construções no biénio 2010-2011 (Figura 14). No detalhe, 2009 foi o ano com os melhores resultados. De facto, os 54 km de linhas convencionais, envolvendo tanto novas linhas como expansões de capacidade das redes existentes, estão acima dos objectivos de (Figura 14 – Ferrovias de Alta Velocidade/Alta Capacidade: desempenho e conquistas do CNF no triénio 2009-2011 ) Políticas anuais estabelecidas; isso gerou um BAF não inferior a € 6,9 bilhões, incluindo um extra-BAF de € 1,1 bilhão. Em 2010 manteve-se a tendência positiva das construções, ainda que em menor escala do que em 2009. A requalificação de 36 km de nós urbanos, de facto, gera um BAF de € 3,4 mil milhões. No entanto, o não cumprimento do requisito anual de infraestrutura resulta em um CNAF de € 2,3 bilhões. 2011 é o ano em que as ativações são menores: 32 km, abaixo do exigido para o período. Contra um BAF de € 3,1 bilhões, há, portanto, um CNAF de € 2,7 bilhões. Globalmente, portanto, o abrandamento no biénio 2010-2011 compromete a evolução positiva do primeiro ano, reduzindo os seus benefícios.
conclusão
As linhas ferroviárias HS/HC são uma grande oportunidade para relançar o transporte ferroviário não só para longas distâncias, mas também para mercadorias e para movimentos regionais e em áreas metropolitanas. Para isso é necessário concluir o projeto de HS/HC e intervir no sistema de infraestrutura ferroviária como um todo. Isto é também concretizado através da valorização dos serviços, da modernização do material circulante, dos investimentos em tecnologias que permitem tornar mais eficiente toda a rede, bem como da redefinição do papel das estações como centro agregador crucial de ponto de vista socioeconômico e polo de intercâmbio na região. Figura 15 - Ferrovias convencionais: tendência CNF e construções no triênio 2009-2011
O setor de água
O sector da água no triénio 2009-2011
Existe uma consciência generalizada de que a reforma do setor da água, apesar da aplicação da Lei Galli, ainda está bastante incompleta. O aspecto mais crítico é a incapacidade estrutural de modernização pelo menos em parte substancial do território nacional. Investimentos inadequados têm repercussões na eficiência das redes e do serviço, bem como, ponto que em breve assumirá grande importância, no cumprimento das obrigações comunitárias em matéria de depuração e descargas de água. As tarifas, entre as mais baixas da Europa, e os resultados do referendo sobre a parte sobre o retorno do capital investido tornam extremamente complexo o financiamento de investimentos com recursos que não sejam recursos públicos não reembolsáveis. Essas questões críticas são confirmadas pelo andamento das construções no triênio 2009-2011. Conforme ilustrado na Figura 16, a substituição das redes de aquedutos é escassa, na ordem dos 3.000 km, e a adaptação das estações de purificação é insuficiente, com um acréscimo de 1.000.000 de equivalentes de população (EP) servidos. Isso resultou em um CNAF de € 4,2 bilhões e um BAF de apenas € 1,2 bilhão. A tendência negativa diz respeito a todos os anos considerados. De realçar que, dada a limitada disponibilidade de dados, para a estimativa das realizações partimos da análise dos investimentos de algumas das empresas12 que operam no Sector Integrado da Água (SII) em diferentes zonas do país (Norte, Sul e Ilhas) projetando os dados toda a população13. Os valores assim determinados foram comparados com a necessidade média anual igual a 3.365 km para os aquedutos, e 500.000 PE para os purificadores. Ainda hoje, contra uma penetração muito grande dos aquedutos (mais de 96%), a rede de esgotos cobre apenas 86% das necessidades e a depuração pára nos 70%. Parece claro que o impasse só pode ser superado por meio de uma reorganização global do setor e com recursos suficientemente grandes para investimentos, como reiteraram os insiders. De acordo com o BlueBook 201114, de facto, nos próximos trinta anos serão necessários mais de 65 mil milhões de euros para investimentos; estes recursos terão de ser alocados, principalmente, para intervenções de saneamento e depuração também para cumprir as normas europeias sobre descargas de água e assim evitar pesadas penalidades. Figura 16 – Setor de água: evolução das CNFs no triênio 2009
Os aquedutos
As redes de aquedutos no triénio 2009-2011 apresentam um quadro de implementação pouco positivo. Segundo nossas estimativas, 800 km, 1.700 km e 580 km da rede foram substituídos, respectivamente, nos últimos anos. Estes valores estão bem abaixo dos objetivos da Política para 2024 que indicam a necessidade anual de substituição infraestrutural em cerca de 3.300 km. Conforme mostrado na Figura 17, o baixo crescimento resultou em um BAF de apenas € 936 milhões contra um CNAF muito alto de € 4 bilhões. Em 2009, os 800 km de rede de aquedutos substituídos envolveram a CNAF em 1,4 mil milhões de euros e a BAF em 290 milhões de euros. Também o ano de 2010 apresenta resultados pouco animadores, embora ligeiramente superiores, devido ao maior número de km de rede substituídos e igual a 1.700. O BAF é, portanto, de 400 milhões de euros, enquanto o CNAF ascende a 1,2 mil milhões de euros. Em 2011, as previsões, em linha com os resultados de 2009, apontam para escassas realizações, estimadas em 580 km, gerando um CNAF de 1,4 mil milhões de euros, contra um BAF de apenas 240 milhões de euros.
os purificadores
O país, sobretudo nalgumas zonas, sofre há algum tempo de graves deficiências no sistema de depuração que ao longo dos anos deram origem a inúmeras queixas por parte da UE por violação das directivas sobre tratamento de águas residuais15; hoje existe um risco iminente de incorrer em sanções comunitárias significativas. No triênio 2009-2011 (Figura 18), diante de algum progresso devido à adequação das usinas existentes (capazes de atender cerca de um milhão de PE), no geral não houve desenvolvimento suficiente para atender às necessidades de infraestrutura até 2024 Assim surge um BAF de 292 milhões de euros a que correspondem os custos de não construção, CNAF, no valor de 172 milhões de euros. Gostaríamos de sublinhar que estes resultados devem ser lidos com cautela por duas razões. Em primeiro lugar porque o método de estimação poderia generalizar uma situação que, na realidade, é mais complexa e variada: ao lado de contextos virtuosos, como Piemonte, Veneto ou Emilia-Romagna, existem outros que podem ser definidos, metaforicamente falando, como desastrosos onde a cobertura é de pouco mais de 50%. Em segundo lugar, os cenários da Política são certamente ambiciosos: o objetivo é uma cobertura de 85% da população que deve ser alcançada até 2024 pelo serviço em questão.
conclusões
Para acelerar o desenvolvimento das redes e melhorar a eficiência do serviço, é importante reiterar os pontos do Estudo de 2010: uma reforma séria do setor que supere as inúmeras incertezas aumentadas pelos resultados do referendo; a constituição de uma Autoridade independente, com características semelhantes às do gás e da electricidade, que estabeleça regras gerais válidas para todo o país; a mobilização de recursos para infraestruturas que efetivem o direito de todos ao acesso à água e proteção do ambiente. Além disso, é absolutamente necessário investir na conclusão das redes de purificação e esgoto, que estão intimamente ligadas entre si. Para tal, a eliminação dos entraves existentes ao financiamento das obras é uma prioridade essencial. Figura 18 – Purificadores: evolução da CNF e realizações no triênio 2009-2011
O procedimento padronizado
No ano passado, com o objetivo de superar os obstáculos à construção de infraestrutura, examinamos cuidadosamente as criticidades processuais com base na literatura mais qualificada e recente. Isso nos permitiu desenvolver um modelo voltado para facilitar os processos de aprovação das obras, otimizando os tempos e a qualidade das escolhas. É um Procedimento Normalizado que prevê métodos claros e articulados de desenvolvimento do trabalho e que permite o tratamento de toda a informação útil para a AP de forma a tomar decisões racionais, aceites e, tanto quanto possível, definitivas evitando a repetição dos procedimentos. Este modelo é: • Estruturado, destaca fases típicas e críticas e momentos de tomada de decisão; • Otimizando, permite tomar decisões fundamentadas, conscientes e corretas; • Estável, não deixa espaço, exceto em casos extremos, para que as decisões tomadas sejam revistas; • Progressivo, determina o crescimento dos recursos empregados na avaliação/planejamento à medida que se verifica a validade e aceitabilidade da iniciativa. • Participa, envolve todos os sujeitos directa ou indirectamente interessados na criação da infra-estrutura através de instrumentos democráticos de concertação. Figura 19 – O iter processual padronizado
A análise dos casos
Para testar o modelo de Procedimento Padronizado, reconstruímos a história de uma série de casos de infraestruturas caracterizadas por procedimentos de autorização particularmente problemáticos. Em todos os casos analisados, a presença de múltiplos impedimentos aumentou desmesuradamente os tempos e os custos de execução da obra. No estudo, portanto, além de identificar os problemas críticos de autorização em suas diferentes naturezas, hipotetizamos soluções tomando-as emprestadas do modelo descrito. A análise dos casos permitiu-nos identificar as 10 questões mais relevantes sobre as quais desenvolvemos as linhas orientadoras de um projeto de lei que visa o relançamento da construção infraestrutural no nosso país. A Figura 20 resume os problemas críticos que surgiram, a sua importância para as infraestruturas individuais (maior à medida que os pontos vermelhos aumentam) e as propostas para os ultrapassar. As obras representam os setores estudados pelo Observatório e são: • O terminal de regaseificação de Porto Empedocle • A ferrovia de Pontremoli • A autoestrada do Tirreno • O sistema de purificação de águas residuais • A usina de conversão de resíduos em energia de Gioia Tauro • A barragem do lago Badana. Figura 20 – O iter processual padronizado: a análise dos casos
Quais são, em poucas palavras, os pontos-chave? Em primeiro lugar, as questões regulatórias presentes em todos os casos analisados e que estão na origem de muitos dos outros problemas encontrados. Falta de clareza, baixa eficácia e até erros são os achados mais frequentemente levantados. As restrições financeiras, comuns aos setores de logística e meio ambiente, onde os recursos públicos são essenciais, também são muito importantes. Nestes casos, a crise das finanças públicas e a escassa capacidade de despesa das autarquias, devido ao pacto de estabilidade, têm vindo a prejudicar os processos de implementação. Em muitos dos casos analisados, queixam-se de longos prazos para emissão de autorizações por parte das autarquias e administrações centrais; a falta de tempos peremptórios e sanções contra as partes inadimplentes pode ser acompanhada de comportamento obstrutivo. Além disso, os atrasos nas autorizações decorrem, muitas vezes, dos inúmeros pedidos de integração e revisão de projetos. Isto também se deve à escassa atenção dedicada ao planejamento e projeto e ao modesto envolvimento da UC nas fases de montante. Muitas vezes, portanto, a estruturação ineficaz do iter processual é muito importante, pois retarda, senão bloqueia, as realizações. Frequentemente, isso implica a necessidade de reiniciar o processo, refazendo fases que teoricamente já estão concluídas. Relativamente à questão Nimby, a análise confirma a sua relevância, ainda que não pareça ser a principal causa dos bloqueios. As oposições dos intervenientes geram atrasos na realização das obras e muitas vezes provocam indecisão ou oportunismo do sistema político a nível local e nacional. A questão das medidas compensatórias não parece ser crucial, ainda que em alguns casos afete fortemente os custos globais a ponto de comprometer o equilíbrio econômico. Acresce que, com demasiada frequência, as administrações locais subordinam a emissão das autorizações à negociação dessas medidas, influenciando também os prazos de implementação. Problemas técnicos raramente são a causa de obstáculos. Isso mesmo que, principalmente em obras lineares, muitas vezes se depara com criticidades técnicas devido à complexidade do território e, em parte, à falta de atenção dedicada ao projeto. O tema da alternância e incerteza política está ligado às mudanças nos governos nacionais e locais. As desacelerações decorrem da necessidade de recreditar o trabalho com os novos administradores. As disputas entre os diferentes níveis de governo são muito mais frequentes do que surgem nos casos. São transversais a todos os sectores e decorrem também da previsão constitucional das competências concorrentes do Estado e das Regiões em matéria de construção de infra-estruturas energéticas, rodoviárias e ambientais.
Terminal de regaseificação do Porto Empedocle
O projeto diz respeito à construção pela Enel de um terminal de regaseificação de GNL de 8 G(m3) no município de Porto Empedocle. O processo de autorização abrangeu um total de 7 anos; durante este período, os custos de construção originalmente planejados aumentaram de € 600 milhões em 2004 para € 850 milhões em 2011.
A história
O processo de construção do terminal de regaseificação do Porto Empedocle teve início em julho de 2004 com o pedido de autorização da Região da Sicília. Em outubro de 2004, iniciou-se o procedimento de EIA e foram solicitadas as autorizações ambientais e de segurança. Em junho de 2005 foi recebida a primeira Autorização de Viabilidade (NOF) da Região. Em março de 2006, a Comissão de EIA avaliou favoravelmente as obras terrestres e fez observações para as obras marítimas. Em outubro do mesmo ano, a Enel, implementando as indicações, apresentou uma adaptação de projeto. Em dezembro de 2006, o Ministério do Meio Ambiente (MATTM) solicitou novos insights e acréscimos. Em março de 2008, o Ministério do Patrimônio Cultural (MiBAC) emitiu parecer favorável. Em abril de 2008, a Comissão de AIA emitiu um parecer favorável, mas com prescrições. Finalmente, em setembro de 2008, foi lançado o Decreto de Compatibilidade Ambiental do MATTM e do MiBAC. Em janeiro de 2009, a Região da Sicília emitiu um parecer favorável final, mas somente em outubro de 2009, tendo chegado a um acordo sobre as medidas compensatórias, emitiu o Decreto que autoriza a construção e operação. Tudo parecia pronto, mas em janeiro de 2010 o Município de Agrigento, a Câmara de Comércio de Agrigento, Legambiente e Codacons apresentaram recursos para cancelar o Decreto VIA, aceito pelo Tar de Lazio, que cancelou todas as autorizações. Em julho de 2011, o resultado positivo do recurso da Enel ao Conselho de Estado fez com que o decreto de autorização voltasse a vigorar.
Criticalidades
• Longos prazos de autorização: complexidade e duração do processo • Numerosos pedidos de aditamentos: o MATTM solicita informação complementar e novas avaliações três vezes • Falta de clareza e inequívoco dos procedimentos do processo de autorização • Possessões à autorização: recursos aos tribunais administrativos e ao Conselho de Estado. • Medidas compensatórias: decreto de autorização da Região “subordinada” ao acordo sobre medidas compensatórias; forte impacto das medidas no custo global da obra.
As propostas
• Centralização das autorizações num único momento • Certeza dos prazos • Maior atenção à fase de planeamento • Introdução do debate público • Limitação dos recursos aos tribunais administrativos • Limitação das medidas compensatórias.
A ferrovia Pontremoli
O projeto de modernização da Pontremolese, a linha férrea de transporte de mercadorias entre La Spezia e Bolonha-Milão perto de Parma, consiste na conclusão da duplicação da linha, numa extensão total de 60 km no troço Parma-La Spezia. O custo estimado é de € 2,3 bilhões.
A história
O arranque pode ser colocado em Dezembro de 2001, altura em que a obra foi incluída no Programa Estratégico de Infraestruturas16. Em junho de 2003, a Rete Ferroviaria Italiana (RFI) enviou o Anteprojeto (PP) ao Ministério das Infraestruturas (MIT), dando início ao procedimento de AIA. Posteriormente, as regiões envolvidas (Liguria, Emilia-Romagna e Toscana) e as autoridades locais expressam uma opinião positiva com prescrições relativas à compatibilidade ambiental. Em julho de 2005, a comissão de EIA emitiu parecer favorável. Em Dezembro de 2007 a Cipe aprovou, com prescrições e recomendações, o PP com um custo total da obra de 2,3 mil milhões de euros. Em julho de 2008, o Tribunal de Contas indeferiu o deferimento do registro da resolução da CIPE. Em 2009, o MIT, para ultrapassar os problemas levantados pelo Tribunal de Contas, identificou um primeiro lote funcional e solicitou a imediata afectação de recursos no valor de 0,2 mil milhões de euros; desta forma foi possível submeter novamente a intervenção à Cipe. Ainda em 2009, a Cipe aprovou o anteprojeto da obra, atribuindo um empréstimo inicial de cerca de 0,3 mil milhões de euros. O término das obras está previsto para 2021, desde que os recursos financeiros sejam encontrados.
Criticalidades
• Difícil angariação de recursos para obras complexas e com impacto financeiro significativo nos montantes alocados à rede convencional • Alocações parciais de recursos, por exemplo para o projeto, mas não para a construção da obra • Variação de custos devido a novas exigências • Incerteza sobre como financiar os requisitos do EIA • Tribunal de Contas retarda a alocação de recursos para o planejamento • Dificuldade em realizar as intervenções nos lados da Toscana e Emilia-Romagna e complexidade do projeto do Túnel de Valico • Características particulares e complexas do projeto linhas de transporte de mercadorias • Longos prazos para autorizações de AIA e alongamento dos prazos de implementação • Litígio Cipe-Corte Conti.
As propostas
• Maior atenção à fase de planejamento e programação de recursos • Segurança na alocação dos recursos financeiros • Maior atenção à fase de planejamento das obras • Centralização das autorizações em um único momento • Introdução do Debate Público à francesa • Definição de peremptório vezes para autorizações.
A12 Rosignano-Civitavecchia
O Governo, a Região da Toscana e as autoridades locais discutem o projeto da autoestrada A12 Rosignano-Civitavecchia, conhecida como Tirrenica, há mais de 40 anos, dada a importância da obra para o desenvolvimento do tráfego local e nacional. A auto-estrada, que se sobrepõe ao Aurelia, tem 206 km de extensão e está dividida em dois troços, Norte e Sul; prevê-se a ligação entre dois troços existentes: o Roma-Civitavecchia e o Génova-Rosignano. O custo estimado é de aproximadamente € 2 bilhões17.
A história
Em dezembro de 2001, a Tirrenica foi incluída como obra estratégica na Lei de Objetivos. Em 2005, a Società Autostrada Tirrenica (SAT), concessionária da obra, apresentou o PP e o Estudo de Impacto Ambiental (SIA). Em 2006 a comissão de AIA emitiu parecer favorável, com prescrições, e em Dezembro de 2008 o PP foi aprovado pela CIPE. Em dezembro de 2009, foi iniciado o primeiro lote no trecho Rosignano-Cecina (4,5 km). Em julho de 2010, a Cipe, a pedido do Ministério da Fazenda, solicitou à SAT a elaboração de um novo plano econômico-financeiro, com o objetivo de não onerar os gastos públicos estaduais. Em seguida, em dezembro de 2010 foi assinado um acordo entre o MIT, SAT, a Região da Toscana, a Província de Livorno e o Município de Piombino para mudanças substanciais no PP aprovado pela CIPE em 2008. Em maio de 2011, a CIPE aprovou o Projeto Definitivo (PD) dos 14,6 km (Civitavecchia-Tarquinia) cujas obras foram iniciadas em outubro do mesmo ano. Em junho de 2011, Anas deu luz verde definitiva ao novo projeto. No mesmo mês, foi inaugurada a nova Barriera di Rosignano e a ligação entre o Livorno-Rosignano e a variante Aurelia. O projeto relativo aos troços ainda não iniciados encontra-se em Conferência de Serviços (CdS), a que se seguirá a investigação do MIT e a deliberação da Cipe para o arranque definitivo das obras. A previsão é de que todo o projeto seja concluído até 2017.
Criticalidades
• Várias variantes de projeto ao longo dos anos • Excessiva onerosidade que leva à revisão dos custos da obra (de 3,8 para 2,2 mil milhões de euros) • Várias reiterações do processo • Oposição das populações sobre o local da obra • Numerosas prescrições e obras compensatórias • Prazos demasiado longos para as autorizações • Diversas alterações de administrações que provocam o bloqueio de procedimentos ou a reincidência dos processos de autorização • Questões críticas relacionadas com a Lei alvo (ex. prazos não peremptórios para as autorizações).
As propostas
• Atenção ao planeamento das intervenções e racionalização da despesa • Introdução do debate público • Centralização das autorizações num único momento • Investir mais e melhor no planeamento • Regulamentação de medidas compensatórias.
O sistema de purificação de águas residuais
As reflexões que se seguem decorrem da análise de um "caso genérico" onde, no entanto, se retraça o processo real de autorização, destacando os pontos críticos.
A história
A construção de estações de purificação é sempre antecipada por uma fase "preliminar" de concepção e planejamento; esta fase (Plano de Área - PdA) inclui todo o projeto das obras (depuradoras, redes de esgoto, adutoras, etc.) a serem construídas, concluídas ou melhoradas em uma área específica. Isso faz parte do programa de investimentos que visa tornar o SII eficiente e de alta qualidade. Esta actividade de planeamento traduz-se na celebração de Acordos Quadro-Programa e subsequentes actos complementares de definição das modalidades e fontes de financiamento público do PdA e na aprovação do POT (Plano Operacional Trienal). Inicia-se então a redacção do Documento Preliminar de Planeamento (DPP) e a posterior atribuição do Trabalho de Planeamento, que dá início ao PP. Durante o PP está em curso um pedido de parecer prévio para verificação do interesse arqueológico, sujeição a AIA e instauração do processo de expropriação. O CdS só é possível. A tramitação do PD é acompanhada do pedido de autorizações como, por exemplo, a verificação da sujeição a AIA ou licenças de construção e conformidade urbanística. Também durante esta fase o CdS é possível. Com a aprovação do PD/PE, o compromisso de despesa é adquirido pela entidade financiadora para a cobertura financeira do projeto através de contribuições públicas e/ou receitas tarifárias. Segue-se o concurso dos projetos e consequente construção.
Criticalidades
• MC apenas possível • Falta de prazos de referência peremptórios • Falta de envolvimento das autarquias, nem sempre envolvidas desde as fases iniciais • Dificuldade em desenvolver a partilha sobre os objetivos a alcançar e sobre os projetos a implementar • Provável aumento dos investimentos previstos • Prevalência de visões parciais e conflitantes do projeto • Forma de realização do EIA: apenas no PD e parecer preliminar durante o PP, com risco de revisão do projeto.
As propostas
• Tornar obrigatória a CdS estendendo o princípio do consentimento tácito também para as autorizações ambientais • Introdução do debate público à francesa • Centralização das autorizações em um único momento • Definição de prazos peremptórios para as autorizações • Maior precisão na análise econômico-financeira • Aprovação simultânea do projeto e liberação das autorizações para a execução da obra.
A usina Gioia Tauro de transformação de resíduos em energia
O caso diz respeito a uma usina de conversão de resíduos em energia capaz de tratar 120 mil toneladas/ano de RDF e 30 mil toneladas/ano de resíduos especiais. A fábrica deverá ser construída perto de Gioia Tauro; o processo de autorização/construção decorre desde 2000 e o investimento previsto é de 73 milhões de euros.
A história
Em fevereiro de 2003, foi planejada a ampliação da planta de geração de energia de resíduos de Gioia Tauro através da construção de um segundo forno para receber os resíduos das bacias Calabria Nord e Centro18 pela empresa TEC19. Em 2004, na sequência do parecer favorável à construção da planta da Superintendência do Património Arquitectónico e do Comissário Delegado da Região da Calábria, iniciou-se o processo de AIA. Em março de 2005, a Comissão de AIA também se pronunciou favoravelmente com disposições incorporadas no projeto executivo, mas não no contrato. A partir daqui, as obras são continuamente interrompidas devido a uma série de eventos: em 2005, a Região da Calábria com lr ordena a suspensão das obras; esta lei é então declarada ilegítima pelo Tribunal Constitucional. Em 2007, o TEC suspendeu as obras por falta de contrato de financiamento devido a problemas no desembolso da contribuição pública e nos pagamentos da atual gestão. Ainda em 2007, a Região com a Lei Regional decreta novamente a suspensão das obras; a lr é mais uma vez declarada ilegítima pelo Tribunal Constitucional. Em novembro de 2011, a usina estava em construção: ainda não foram implementadas contratualmente as mudanças prescritas pela Superintendência e pela Comissão VIA em 2005. Não se sabe quando a usina será concluída.
Criticalidades
• Oposição local à construção da usina • Estrutura ineficiente do processo e problemas de contratualização das variantes • Conduta obstrutiva da PA20 • Falta de prazos peremptórios para autorizações • Alternância política nas gestões envolvidas21 • Lentidões devido à negociação de Medidas Compensatórias • Questões críticas relacionadas a mudanças regulatórias nacionais e regionais.
As propostas
• Revisão do processo processual adiando o concurso após a aprovação do projeto final pela comissão de AIA • Prever prazos certos e peremptórios para a emissão de autorizações introduzindo a fórmula do consentimento silencioso • Introdução do debate público para vencer a oposição local • Maior atenção à fase de planejamento envolvendo as administrações públicas já na fase de planejamento para limitar a solicitação de acréscimos e variações • Regulamentação e limitação de medidas compensatórias. A usina de transformação de resíduos em energia Gioia Tauro 30.
A Barragem do Lago Badana
O projecto diz respeito às obras de restabelecimento da segurança e funcionalidade da barragem de Badana, com cerca de 50 metros de altura, após a sua desactivação na sequência dos danos sofridos pela central em Fevereiro de 2006. A barragem encontra-se actualmente vazia. A barragem de Badana, em serviço desde 1914, está incluída no sistema hídrico dos lagos de Gorzente, uma importante fonte de água potável para a cidade de Génova, gerida em regime de concessão pela Mediterranea delle Acque (MdA)
A história
Em 2006, apurados os riscos, procedeu-se ao esvaziamento da barragem e já em 2007 foi lançada a primeira proposta de projecto que previa obras de manutenção e não de reconstrução sobretudo por razões de impacto ambiental. Em 2009, a Mediterranea delle Acque apresentou o SIA e os documentos do projeto ao Departamento de Meio Ambiente da Região do Piemonte. Pouco tempo depois, inicia-se o procedimento de AIA sob jurisdição estadual, incluindo uma avaliação de impacto, uma vez que a obra e a via de acesso se enquadram num Sítio de Importância Comunitária (SIC). Após as duas primeiras sessões do CdS (29 de julho e 3 de setembro de 2009), alguns aspectos de projeto e ambientais são solicitados a serem examinados em profundidade. Diante disso, o proponente solicita ao MATTM a suspensão do procedimento, para elaboração dos devidos aditivos. Em dezembro de 2009, o projeto final foi aprovado pelo MIT, Direção Geral de Barragens, e encaminhado à Seção IV do Conselho Superior de Obras Públicas (CSLP). Em 2010, foram concluídos os cumprimentos exigidos pela Direcção-Geral competente do MATTM para o reinício do procedimento de AIA e para a consequente reactivação da investigação regional; realiza-se também a terceira sessão do CdS, na qual são examinadas as integrações produzidas pelo proponente. No final de 2010, o CSLP bloqueou o projeto por vários motivos. Novamente, não se sabe quando a obra será concluída.
Criticalidades
• Falta de indicações claras sobre a implementação do projeto • O CSLP não esclareceu quais intervenções devem ser capazes de garantir a aprovação do projeto final. • Recorrência do procedimento • Aumento de custos • Problema de compatibilidade ambiental das obras de manutenção da barragem • Oposições locais • Falta de prazos peremptórios para liberação de autorizações (e possíveis sanções).
As propostas
• Maior atenção à fase de planeamento • Certeza de timing • Maior atenção à fase de planeamento e programação de recursos • Centralização das autorizações num único momento • Introdução do debate público para envolvimento de todos os stakeholders.
As diretrizes para uma lei-quadro de infraestrutura
O estudo de caso mostra como certos problemas mais do que outros bloqueiam ou retardam a construção de infraestruturas. A partir desta análise, integrada pelo conhecimento alargado dos problemas bem como pela opinião dos parceiros do Observatório, elaboramos 10 propostas; graças também à colaboração do Intergrupo Parlamentar sobre “Os Custos de Não Fazer”22, constituem linhas orientadoras para um eventual projeto de lei de revitalização de infraestruturas. Esta proposta assenta em quatro pilares: uma escolha criteriosa de obras prioritárias capazes de gerar benefícios significativos para o país; a redefinição dos procedimentos processuais para simplificar e agilizar a sua implementação; a formulação de escolhas mais democráticas, abertas à participação de todas as partes interessadas e dos cidadãos em particular; inovação na captação e aplicação de recursos financeiros. A proposta parte de uma redefinição das competências dos diferentes níveis de governo, restringe e qualifica o conceito de trabalho estratégico, reorganiza os processos processuais e identifica os elementos-chave do próprio processo. Está dividida em dez pontos: 1. Distinção clara, através de uma reforma constitucional parcial e orientada, das competências do Estado, Regiões e autarquias locais, para evitar o conflito contínuo entre os níveis de governo envolvidos; atribuição de competência exclusiva ao Estado para as infra-estruturas estratégicas de interesse nacional. 2. Identificação de obras estratégicas com base numa rigorosa Análise de Custo-Benefício (Figura 21 – Esboço da proposta de lei-quadro) que demonstre a efetiva capacidade da obra de gerar impactos positivos para o país e para os territórios que a acolhem. 3. Disponibilização de uma Estrutura de Direcção e Controlo designada juntamente com a declaração de carácter estratégico da obra e que tem por missão acompanhar o processo de autorização/execução de forma a facilitar e agilizar o processo. Além disso, exerce funções de orientação e coordenação, assessoria e sanção e pode adotar determinados atos em caso de omissão da AP. 4. Definição, sempre no contexto da declaração de importância estratégica, do procedimento para a Autorização Definitiva que clarifica e simplifica os procedimentos em vigor. Compõe-se de no máximo três fases, ao final das quais cabe a um único decisor o ônus de aprovar ou bloquear a implantação. 5. Definição de Acordos de Programa para infraestruturas estratégicas (AdPS) de forma a vincular as decisões tomadas pelas APs e os acordos por elas celebrados com o objeto proponente. A AdPS deve ser implementada pelos CdS da mesma forma que os pareceres favoráveis emitidos nesta matéria pelas Administrações que os subscrevem. 6. Introdução do Debate Público à Francesa, momento formalizado e exaustivo de discussão dos trabalhos envolvendo todos os intervenientes e que terá como objetivo informar as administrações, empresas e cidadãos da área sobre todos os aspetos relativos aos trabalhos, mas também informar o proponente das principais questões críticas relacionadas ao consentimento. O Debate deve ser coordenado por um órgão independente e competente que seja capaz de garantir a proteção de todas as partes envolvidas. 7. Introdução de instrumentos regulamentares de medidas compensatórias que, por um lado, limitem o aumento dos custos das obras e, por outro, garantam uma compensação efetiva às populações na sequência da subtração da disponibilidade do território onde se implanta a obra. Promover medidas que ativem o desenvolvimento do território. 8. Criação de um canal judicial preferencial para a resolução de litígios relativos a infraestruturas estratégicas, reduzindo o tempo dos litígios e confiando a matéria a instâncias judiciais especializadas, no âmbito da justiça administrativa. 9. Introdução de instrumentos inovadores de financiamento de obras para ultrapassar os problemas de falta de atratividade de recursos privados e constrangimentos de recursos públicos. Em particular: implementação da diretiva “Eurovinheta”; criação de um fundo para financiamento cross-modal; introdução de ferramentas de captura de valor. 10.
Anexos: CNF 2011 – Resumo dos resultados.pdf
