O Gabinete Parlamentar de Orçamento (PBO) no seu Focus n.º 6-2016 (do qual elaborámos um resumo dos aspetos que consideramos essenciais) abordou a questão da flexibilidade na reforma chamando a atenção para as implicações que as regras de reforma podem têm no mercado de trabalho. Em seguida, o Relatório passa em revista as principais propostas de recuperação da flexibilidade, apresentadas pelo Exmo. Cesare Damiano e o apresentado pelo presidente do INPS, Tito Boeri, e por último o Adiantamento de Pensões (APE) no qual o Governo está trabalhando (juntamente com os sindicatos). Mesmo que não sejam mais centrais no debate – como o PBO as considera – as duas primeiras propostas oferecem um ponto de referência que pode ser útil para o desenho de novas soluções. É por esta razão que o Focus fornece uma avaliação de impacto a partir do conjunto de dados de trabalhadores ativos de fontes do INPS (com referência a trabalhadores por conta de outrem e trabalhadores por conta própria). Da proposta do Governo (APE) destacam-se alguns perfis – ainda largamente inacabados – que importa acompanhar no contexto do seu funcionamento. O Relatório (editado por Nicola C. Salerno com a colaboração de Emilia Marchionni) parte das críticas dirigidas à reforma Fornero (da qual deriva uma economia acumulada de 88 bilhões na década de 2012 - devido aos efeitos sobre a dinâmica do trabalho Os trabalhadores mais velhos, já afastados do mercado pela crise ou que optaram por deixar de trabalhar, viram afastar-se a data da reforma e vislumbrou-se a perspectiva de esperar alguns anos sem rendimentos do trabalho ou reforma.
A resposta mais clara a essas dificuldades é representada pelas sete medidas de salvaguarda que, entre 2012 e 2016, isentaram determinados grupos de trabalhadores dos novos requisitos de aposentadoria. São medidas extraordinárias que, se atenuaram o problema, não podem constituir uma componente permanente do sistema de pensões. Análises recentes mostram também que o endurecimento dos requisitos de acesso às pensões decidido pela reforma pode ter contribuído para abrandar a rotatividade fisiológica geracional e atrasar a recuperação da produtividade. É nessa perspectiva que se dá a discussão sobre a introdução de formas de flexibilização nos requisitos de aposentadoria. Uma característica marcante da flexibilidade é a possibilidade de o trabalhador escolher quando se aposentar dentro de uma faixa etária, aceitando-se o princípio geral de que o valor do abono é menor se ele se aposentar antes do período normal. Refira-se que se a mudança geral, a nível internacional, vai no sentido de aumentar a idade da reforma, muitos países têm o cuidado de manter uma certa flexibilidade na parte final da vida activa (por exemplo, com formas de saída gradual do trabalho a tempo parcial, percursos de despromoção, apoio a jovens) e na mesma data da reforma (com incentivos ao prolongamento do trabalho em regime de voluntariado).
No caso italiano, segundo o PBO, as reformas ocorridas nos últimos anos tiveram o efeito desejado de aumentar as taxas de participação e emprego na faixa etária de 55 a 64 anos, que antes estavam entre as mais baixas da Europa (cerca de 10 pontos percentuais abaixo da média da área do euro). No entanto, estas melhorias foram acompanhadas por um declínio muito acentuado da taxa de emprego dos grupos etários mais jovens (15-24 e 25-49). A intensidade dessas tendências divergentes parece ser uma peculiaridade italiana e é uma das razões (embora não a única) para o debate sobre a flexibilidade. O efeito das regras de aposentadoria no mercado de trabalho e, em particular, nas taxas de emprego por idade é amplamente analisado na literatura econômica. De acordo com a tendência de longa prevalência do caroço da falácia do trabalho; em uma economia em crescimento, os trabalhadores mais velhos não tiram oportunidades dos mais jovens, mas contribuem para expandir o potencial produtivo geral. Mais recentemente, essa visão geral foi enriquecida por contribuições que sugerem evitar aumentos muito acentuados e abruptos dos requisitos de aposentadoria, especialmente em momentos de crise econômica e dificuldades no mercado de trabalho. Nos últimos meses de 2015 e nos primeiros meses de 2016, a discussão centrou-se em duas propostas de flexibilização, que são brevemente indicadas como "Damiano" e "Boeri". Ambos preveem um canal de saída adicional às já existentes pensões de velhice e reforma antecipada com critérios que não satisfazem a neutralidade atuarial. A pensão flexível “Damiano” seria dirigida a um público muito amplo, enquanto a “Boeri” seria mais seletiva, aspecto que produz efeitos assimétricos entre homens e mulheres e entre empregados e autônomos. Nas estimativas da Gabinete Parlamentar de Orçamento (UPB), referentes à Caixa de Pensões dos Trabalhadores (FPLD) em sentido estrito e à gestão dos trabalhadores independentes9, se todos os que tiveram oportunidade de usufruir do “Damiano” a aposentadoria flexível realmente o fizesse, em 2017 haveria um maior gasto público de mais de 3 bilhões de euros, aumentando para chegar a 8 bilhões em 2024. A flexibilização do “Boeri” pesaria menos nas finanças públicas: de 650 milhões de euros em 2017 para 2,8 mil milhões em 2024. A consideração de outras carreiras, a começar pelo setor público, obviamente aumentaria esses números. Os trabalhadores públicos recebem pensões médias significativamente mais elevadas do que os do setor privado (entre 70 e 75 por cento mais), como resultado de carreiras mais longas e contínuas.
A proposta do governo (APE) em discussão tem uma estrutura diferente e surge da necessidade de reduzir ao máximo o impacto da flexibilização nas finanças públicas. Cada trabalhador seria chamado a arcar pessoalmente com os custos de seu acesso antecipado à aposentadoria, com auxílios públicos que seriam acionados apenas em favor dos menores rendimentos. Até aqui o Enfoque limita-se a ilustrar os problemas em aberto, sem no entanto renunciar aos custos que as finanças públicas deverão suportar, ainda que com valores diferentes nos dois casos em questão.
A proposta “Damiano”
Nesta proposta, a aposentadoria seria possível a partir dos 62 anos e com antiguidade mínima de 35, sem distinção entre homens e mulheres. As reduções percentuais de 2% ao ano até um máximo de 8% no caso de aposentadoria antes dos 66 anos seriam aplicadas às ações de pagamento de pensão. As reduções seriam transformadas em bônus similares de extensão de carreira no caso de aposentadoria a partir dos 67 anos. O único constrangimento para a reforma flexível "Damiano" é que o valor final da pensão (após eventuais reduções) atinja pelo menos 1,5 vezes o subsídio social, cerca de 670 euros por mês (8.730 em base anual durante 13 meses). Não é especificado se as idades e antiguidade da matriz são indexadas ao progresso da expectativa de vida. Após 41 anos de antiguidade, a reforma é possível sem restrições de idade e sem redução do subsídio.
A proposta "Boeri"
A proposta pretende alargar o canal da reforma a todos os trabalhadores com pelo menos 63 anos e 7 meses de idade e 20 anos de antiguidade contributiva, condicionada à progressão na expectativa de vida. Esta possibilidade passou a ser acessível apenas a quem se enquadre nas regras de cálculo da acumulação nocional (trabalhadores contributivos recém-contratados a partir de 1996), desde que a pensão seja igual, pelo menos, a 2,8 vezes o subsídio social. A extensão acrescentaria dois aspectos de qualificação: uma redução de 3 por cento seria aplicada à parte do salário da pensão para cada ano que separasse a idade de aposentadoria flexível da idade de aposentadoria normal por velhice; o valor da pensão (após abatimento) não pode ser inferior a 1.500 euros brutos por doze meses (18.000 euros anuais). Embora superior ao valor máximo assumido pela redução por ano da flexibilização na proposta "Damiano" (2 por cento), mesmo os 3 por cento do "Boeri" permanecem abaixo da neutralidade atuarial.
Simulações de Gianni Geroldi
Embora superior ao valor máximo assumido pela redução por ano da flexibilização na proposta "Damiano" (2 por cento), mesmo os 3 por cento do "Boeri" permanecem abaixo da neutralidade atuarial (como, ainda mais, o de Cesare Damião). O Focus, na verdade, refere-se a um trabalho recente de Gianni Geroldi ("Os fardos da aposentadoria flexível"), criado com algumas micro-simulações sobre trabalhadores típicos. Geroldi calcula quais reduções seriam realmente neutras do ponto de vista atuarial, ou seja, quais correções manteriam inalterado o valor presente dos benefícios em um horizonte igual à expectativa de vida do trabalhador. Com adiantamentos de quatro anos, as pensões seriam reduzidas entre 24% e 30% de seu valor hipotético em relação aos requisitos completos (idade ou antiguidade). Segundo o autor, esses valores – a soma das penalidades e das contribuições menores – levariam a um possível problema de adequação do tratamento. Mas, inversamente, emerge dessas simulações que tanto as propostas de Damiano quanto as de Boeri estão longe de alcançar a justiça atuarial que seria necessária e que se anuncia. Daí os encargos dificilmente sustentáveis, mencionados acima. Geroldi também considera as reduções que seriam neutras do ponto de vista atuarial, ou seja, aquelas correções que manteriam inalterado o valor presente dos benefícios líquidos, em um horizonte igual à expectativa de vida do trabalhador, nos dois cenários alternativos: a saída flexível e os requisitos completos. Supondo uma taxa de juros nominal de 3%, o desconto atuarial seria de cerca de 10% para adiantamento de um ano, cerca de 16% para adiantamento de três anos, cerca de 21% para adiantamento de quatro anos.
Os efeitos no emprego jovem
Quanto ao suposto efeito negativo na contratação de jovens, o PBO recorda as estimativas feitas por autores (também pelo INPS no seu último Relatório) que se depararam com este problema: um adiamento de cinco anos do trabalhador (por exemplo um trabalhador bloqueados por cinco anos ou dois trabalhadores bloqueados por dois anos e meio, etc.) implicam menos um jovem contratado. Projetando estes resultados para todas as empresas com mais de quinze trabalhadores do setor privado que se mantiveram ativas ao longo do período 2008-2014, os autores estimam que a reforma de 2011 teria reduzido a contratação de jovens em 37 unidades, cerca de um quarto da queda no recrutamento de jovens registado no período (obviamente líquido da não renovação do volume de negócios no setor público, que também tem outras razões). Não parece que se trate de ''efeitos devastadores'' face à retoma da vida activa dos trabalhadores idosos. Em primeiro lugar, de acordo com uma parte substancial da literatura previdenciária, a força de trabalho de diferentes idades não é homogênea em termos de habilidades e vocações e, portanto, as diferentes gerações são complementares e não substituíveis na força de trabalho. Nessa perspectiva, uma rotatividade geracional incentivada ou mesmo induzida por medidas de aposentadoria precoce poderia desequilibrar a composição da força de trabalho e ter efeitos negativos sobre a produtividade. Em segundo lugar, maiores gastos previdenciários se traduziriam, se financiados pelo regime de repartição, em aumento de impostos e/ou contribuições obrigatórias, com efeitos distorcidos tanto do lado da oferta de trabalho quanto do lado da questão. Por último, põe-se também em causa a composição da despesa pública previdenciária que, excessivamente desequilibrada no capítulo das pensões devido ao excesso de despesa nas idades baixas, carece de recursos suficientes para consagrar a outras instituições assistenciais (políticas laborais activas e passivas, conciliação vida-trabalho , políticas familiares e de não autossuficiência, formação, etc.).
A APE e a RITA
Segundo o PBO, o anteprojeto do governo é claramente menos conveniente para o trabalhador e envolve menos envolvimento das finanças públicas. Os fluxos de caixa das pensões flexíveis não viriam do orçamento do INPS mas sim do sistema bancário-seguro com custos de mercado o que muito provavelmente implicará, para o reembolso do empréstimo bancário, reduções superiores às percentagens "Damiano" (não mais de 2 por cento ao ano) e “Boeri” (3 por cento). O APE poderia ser acompanhado do Adiantamento de Renda Suplementar Temporária (RITA). Consistiria na dissociação dos requisitos de acesso ao benefício previdenciário entre o pilar público e os pilares privados complementares (fundos de pensão e seguros para fins de aposentadoria), de modo que a previdência privada seja exigível com alguns anos de antecedência e também possa funcionar como “ponte” de rendimento até ao vencimento dos requisitos de velhice ou antiguidade do primeiro pilar. Só então o trabalhador seria acolhido pelo sistema previdenciário, que também cobraria o empréstimo em prestações.
